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Projet de loi portant règlement définitif du budget de 2004

 

II. LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN 2004 : QUESTIONS DE FOND ET DE MÉTHODE

Après l'exposé des résultats de l'exercice et du déroulement de l'exécution budgétaires, il convient de replacer les données dans leur contexte à moyen et long terme. Votre rapporteur général y voit l'occasion de faire à la fois des remarques de méthode mais également, à la suite de la Cour des comptes, des observations sur la gestion de certains départements ministériels.

A. ANALYSE TENDANCIELLE DES PRINCIPALES VARIABLES BUDGÉTAIRES

Cette mise en perspective conduit à rappeler que les bons résultats chiffrés prennent place dans des évolutions à long terme préoccupantes d'autant plus que l'on peut s'inquiéter de la réapparition de certaines pratiques comptables contestables.

1. Une poursuite de la politique d'allégements fiscaux

a) Des allégements fiscaux de 1,2 milliard d'euros en 2004

Les allégements fiscaux ont été en 2004 de l'ordre de 1,2 milliard d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.

Les mesures fiscales nouvelles en 2004

(en millions d'euros)

(1) Les changements de périmètre ont majoré les recettes de l'Etat de 9.592 millions d'euros, le transfert d'une partie de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros) ayant été plus que compensé par le transfert de droits sur les tabacs au Budget annexe des prestations agricoles (BAPSA) (+ 4.291 millions d'euros) et la budgétisation du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) (+ 10.802 millions d'euros).

(2) Il s'agit en quasi-totalité de la budgétisation du FOREC (+ 10.802 millions d'euros).

(3) Il s'agit en quasi-totalité du transfert de droits sur les tabacs au BAPSA (+ 4.291 millions d'euros).

(4) Il s'agit en quasi-totalité du transfert de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros).

Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004

Si les recettes fiscales de l'Etat augmentent structurellement de 8,4 milliards d'euros, c'est parce que des changements de périmètre les augmentent de 9,6 milliards d'euros. Il s'agit essentiellement :

- de la budgétisation du FOREC (+ 10.802 millions d'euros) ;

- du transfert de droits sur les tabacs au BAPSA (+ 4.291 millions d'euros) ;

- du transfert de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros).

Les changements de périmètre de recettes fiscales en 2004

(en millions d'euros)

 

Nature

Impact des modifications de périmètre en exécution 2004

TIPP

Transfert aux collectivités territoriales

-4 937

TVA nette

Transfert de droits sur les tabacs au BAPSA

4 291

Taxe sur les conventions d'assurance

Budgétisation du FOREC (10,8 milliards d'euros)

2 298

Taxe sur les primes d'assurance automobile

936

Contribution sociale sur les bénéfices

869

Taxe sur les véhicules de sociétés

855

Taxe sur les contributions patronales

478

Taxe générale sur les activités polluantes

456

Taxe et droits de consommation sur les tabacs

2 385

Droit de consommation sur les alcools

1 908

Autres boissons

617

Taxe sur les ouvrages hydroélectriques

 

-86

Taxe sur les achats de viande

 

-478

TOTAL

 

9 592

Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004

Hors changements de périmètre, les principales mesures nouvelles ont été les suivantes.

Les allégements fiscaux ont correspondu à l'allégement de l'impôt sur le revenu mis en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 :

- baisse de 3 % de l'ensemble des taux du barème de l'impôt sur le revenu (- 1,8 milliard d'euros) ;

- indexation de 1,7 % des tranches du barème de l'impôt sur le revenu (- 1 milliard d'euros).

Les alourdissements de fiscalité ont consisté en :

- l'augmentation du taux d'amortissement dégressif de 30 % pour une période de 12 mois suivant l'acquisition ou la fabrication de biens entre le 16 octobre 2001 et le 31 mars 2002 pour + 0,9 milliard d'euros (en application de la loi de finances rectificative pour 2001) ;

- l'incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur les remboursements et dégrèvements pour + 0,7 milliard d'euros (en application de la loi de finances initiale pour 1999).

b) La nécessité d'éviter les allégements fiscaux non compensés

Alors que les programmes de stabilité successifs prévoient d'améliorer le déficit public structurel par la seule maîtrise de la dépense que l'on n'est, à ce jour, parvenu à mettre en oeuvre que pour la seule année 20049(*), il semble donc plus que jamais nécessaire de préserver les recettes des administrations publiques, surtout, si les dépenses publiques continuaient à croître à la même vitesse que le PIB.

A titre d'illustration, on peut indiquer le coût annuel total d'un allégement fiscal financé par le déficit public, en prenant en compte l'augmentation de la charge de la dette, selon l'hypothèse d'un taux d'intérêt réel de 3 %, et d'une croissance réelle du PIB de 2 % par an : une mesure censée coûter 1 point de PIB chaque année, en coûterait 1,3 au bout de 10 ans et 1,5 au bout de 20 ans, comme l'indique le graphique ci-après.

Coût annuel total d'un allégement fiscal financé par le déficit public

(en prenant en compte l'augmentation de la charge de la dette, selon l'hypothèse d'un taux d'intérêt réel de 3 % et d'une croissance annuelle du PIB de 2 %)

(en points de PIB, coût la première année = 1)

Coût

Source : commission des finances

2. Une poussée des dépenses budgétaires formellement contenue

Hors remboursements et dégrèvements d'impôts et hors recettes d'ordre, les dépenses du budget général s'établissent à 283,6 milliards d'euros, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la loi de finances initiale pour 2004 (283,7 milliards d'euros).

L'exécution des dépenses au titre de l'exercice 2004 apparaît donc formellement contenue au niveau du plafond de crédits voté par le Parlement en loi de finances initiale. L'autorisation parlementaire paraît respectée, en raison de l'intervention de mesures de régulation budgétaire en cours d'année, qui se sont toutefois avérées d'une moindre ampleur qu'en 2003.

Il convient d'observer que le résultat n'a été obtenu qu'au prix de fortes tensions en exécution : le plafond de dépense n'a été tenu qu'au prix d'un accroissement des reports de 1,7 milliard d'euros.

Selon la Cour des comptes dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004, ce sont pour un milliard d'euros de paiements qui ont été suspendus en décembre et intégralement reportés sur 2005. Le ministère de la défense a servi de variable d'ajustement du budget de l'Etat dans le cadre des opérations de fin de gestion, alors même que ses dépenses ont progressé en 2004 à un rythme plus rapide que celui des autres budgets (+3,8 %).

Comme le montre le tableau ci-contre, la stabilisation de la dépense n'a pas été réalisée au détriment des dépenses en capital, les dépenses militaires en capital s'établissant néanmoins à un niveau inférieur à celui prévu en loi de finances initiale en raison d'un montant de reports très significatif (2,8 milliards d'euros). Les dépenses civiles en capital ont connu en cours d'exécution une progression par rapport à la loi de finances initiale liée pour l'essentiel au rattachement de fonds de concours pour un montant de près de 2,7 milliards d'euros.

Evolution des dépenses brutes du budget général au cours de l'exercice 2004

(en milliards d'euros)

 

 

Modifications de crédits intervenues en cours d'année

 

 

 

 

 

au titre des mesures réglementaires

Ajustements de la loi de règlement

 

Dépenses par grandes catégories

Crédits initiaux

Variations des lois de finances rectificatives

Reports de la gestion précédente

Transferts et répartitions

Fonds de concours et dons et legs

Reports à la gestion suivante

Ouvertures de crédits complémentaires

Annulations de crédits non consommés

Montant des dépenses

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses ordinaires civiles

294,86

2,25

3,38

9,22

1,38

-3,65

0,78

29,78

305,24

Dépenses civiles en capital

13,88

0,04

3,94

1,35

2,69

-3,11

"

0,00

18,80

Dépenses ordinaires militaires

26,67

0,90

0,17

-9,15

0,46

-0,17

0,16

0,09

18,95

Dépenses militaires en capital

14,90

-0,04

1,51

-1,42

0,20

-2,78

"

0,00

12,38

Total du budget général

350,31

3,16

9,00

"

4,73

-9,71

0,94

3,07

355,37

Source : présent projet de loi de règlement

3. Les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes

Les opérations des comptes spéciaux du Trésor ont fait apparaître en 2004 un excédent de 1,4 milliard d'euros, contre un déficit de 200 millions d'euros en 2003. L'excédent se décompose à hauteur de 100 millions d'euros au titre des opérations à caractère définitif et 1,4 milliard d'euros au titre des opérations à caractère temporaire. Le compte d'avances aux collectivités territoriales a présenté un excédent de 500 millions d'euros, alors que le collectif de fin d'année l'avait prévu seulement à l'équilibre. Il convient d'observer que ce compte est désormais en excédent, de manière récurrente, depuis plusieurs années. Le compte de commerce lié à la gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat présente lui un excédent de 300 millions d'euros.

Au total, les opérations à caractère définitif des comptes spéciaux du Trésor ont représenté en 2004 9,3 milliards d'euros en recettes et 9,2 milliards d'euros en dépenses.

4. Les déficits publics en perspective

L'amélioration de la situation des finances publiques de l'Etat apparaît toute relative.

D'une part, elle s'inscrit dans un contexte national préoccupant caractérisé par la persistance du solde négatif des administrations de sécurité sociale, ainsi que par l'apparition d'un déficit des administrations publiques locales ; d'autre part, en tendance, la France voit sa situation relative se détériorer par rapport à presque tous les pays d'Europe, sauf l'Allemagne.

Le besoin de financement de l'Etat diminue de 10 milliards d'euros pour n'atteindre que 52,2 milliards d'euros contre 62,2 milliards d'euros en 2003.

Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, tous les opérateurs publics dégagent un besoin de financement, sauf les organismes divers d'administration centrale (ODAC), étant noté que l'excédent de ces derniers résulte de transferts de l'Etat et de jeux d'écritures qui ne recouvrent pas d'améliorations véritables : l'excédent a pour origine des dotations en capital au profit notamment de l'ERAP, de l'EPFR et de Charbonnages de France pour un montant de 4,2 milliards d'euros qui ont aggravé d'autant le déficit de l'Etat.

Par ailleurs, on relève avec la Cour des comptes, la reprise de la dette du FOREC par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), classée dans les organismes divers ODAC, qui se traduit par un gain apparent de 1,1 milliard d'euros, tandis que le besoin de financement du BAPSA s'effectue en droits constatés, ce qui fait que l'Etat ne prend pas en compte pour 3,5 milliards d'euros de charges.

Part relative du besoin ou de la capacité de financement des APU
par rapport aux recettes en 2004

(en milliards d'euros)

 

ETAT

ODAC

APUL

ASSO

APU (total)1

Dépenses

374,6

56,5

178,7

403,3

881,8

Recettes

322,4

66,3

176,8

387,4

821,6

Besoin/capacité de financement

- 52,2

+ 9,9

- 1,9

- 15,9

- 60,1

% par rapport aux recettes

- 16,2 %

+ 14,9 %

- 1,1 %

- 4,1 %

- 7,3 %

Besoin / capacité de financement y compris gains sur swaps

- 51,8

+ 10,0

- 1,9

- 15,9

- 59,6

Source : INSEE chiffres semi-définitifs base 2000 du SEC, Cour des comptes

(1) Le total des APU est net des transferts entre administrations publiques.

Les administrations publiques locales, en revanche, accusent, pour la première fois depuis 1995, un besoin de financement de 1,9 milliard d'euros. Cette situation s'explique pour l'essentiel par la croissance des dépenses de transfert mises à la charge des collectivités locales, et notamment le revenu minimum d'insertion, ainsi que par la croissance des subventions versées à la SNCF au titre de la régionalisation du transport ferroviaire. Pour mémoire, on soulignera que la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale continue de rester élevée, + 4,5 % en 2004, contre + 5,2 % en 2003 et + 6,3 % en 2002. Au total, le déficit de cette catégorie d'opérateurs atteint 15,9 milliards d'euros en 2004 contre 9,8 milliards d'euros en 2003 et 3,7 milliards d'euros en 2002.

Tous ces chiffres sont rappelés pour souligner le fait que le budget de l'Etat est bien le financeur en dernier ressort du système, et que c'est sur lui que repose la charge des ajustements financiers.

5. L'évolution de l'endettement

La dette des administrations publiques a atteint 65,6 % du PIB en 2004. Elle est désormais supérieure à la moyenne communautaire. Si elle reste moins élevée que la moyenne de la dette publique constatée dans la zone euro (71,1 % du PIB), l'écart tend à se réduire : la dette publique française représentait, en 2004, 92 % de la moyenne de la dette publique en zone euro, contre 80,7 % en 2002. Certaines tendances s'inversent : la dette publique espagnole, qui représentait 61,1 % du PIB en 2000, s'établissait en 2004 à 48,9 % du PIB.

La France a donc perdu sa position relative en ce qui concerne le montant de sa charge d'intérêt (2,9 % du PIB en 2004) : celle-ci est presque au même niveau que la moyenne de l'Union européenne, à 15 comme à 25, alors que la France figurait, il y a encore trois ans, parmi les Etats « favorisés » par un service de la dette plutôt limité.

La dette de l'Etat représentait en 2004 78,8 % de la dette des administrations publiques. Sa progression est évidemment plus limitée que celle des ODAC, organismes divers d'administration centrale, dont l'endettement s'aggrave de 60 %. La hausse enregistrée en 2004 correspond à la reprise par la CADES de la dette accumulée par la branche maladie, maternité, invalidité, décès du régime général pour un montant de 35 milliards d'euros.

Part de la dette de des différentes administrations publiques et évolution

(en %)

 

Etat

ODAC

APUL

ASSO

2004

78,8 %

8,5 %

10,5 %

2,2 %

Variation 2003-2004

+ 5,1 %

+ 63,1 %

+ 2,4 %

- 22,7 %

Source : rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2004

B. REMARQUES SUR L'EXÉCUTION 2004

Au-delà des chiffres de l'année plutôt encourageants, les problèmes de structure demeurent. Il y a là un sujet de préoccupation d'autant plus réel, que, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, certains départements ministériels persistent à se livrer à des facilités budgétaires critiquables, en particulier en matière de reports.

1. Réflexions générales

a) La persistance des déficits primaires et structurels

Le retour inopiné de la croissance s'est traduit par une amélioration substantielle du solde d'exécution : le déficit s'établit à - 43,9 milliards d'euros pour une prévision initiale de - 55 ,1 milliards d'euros. On se situe à 13 milliards d'euros en dessous de l'exécution 2003 et à 5,4 milliards de mieux qu'en 2002, même si l'on est encore loin des niveaux de déficits constatés en 2001 et 2000, soit respectivement -32 et -29,2 milliards d'euros.

On ne peut pour autant se satisfaire sans réserve de cette évolution favorable, dès lors que les indicateurs sous-jacents de la situation budgétaire tels le déficit primaire ou le déficit structurel, ne marquent pas d'évolution aussi favorable qu'on aurait pu l'espérer.

Certes, le déficit primaire, qui est la différence entre les dépenses et les recettes avant paiement des charges de la dette, se réduit nettement pour passer de - 19,4 milliards d'euros à - 5,8 milliards d'euros, soit une amélioration légèrement supérieure à celle du solde d'exécution.

Cette situation est préoccupante pour des raisons bien connues qu'il convient cependant de rappeler :

1) l'Etat est obligé de s'endetter pour payer les intérêts de sa dette, ce qui amorce un effet « boule de neige » qui le rend encore plus vulnérable face à une, a priori, inéluctable, bien qu'à terme indéterminé, remontée des taux d'intérêt ;

2) une part importante (30 %) de ce déficit correspond à des dépenses de fonctionnement, ce qui montre que, même en période de conjoncture favorable, l'Etat n'est pas capable de faire face à ses dépenses courantes : la Cour des comptes note que cette proportion signifie que 4 % des dépenses de fonctionnement de l'Etat sont financées par l'emprunt.

Il convient de rappeler ici que, si le taux d'intérêt supporté par la dette est supérieur au taux de croissance nominal de l'économie, toutes choses égales par ailleurs, la dette publique ne peut que croître. Pour stabiliser le ratio dette publique/PIB, il faut dégager un excédent primaire ou, à tout le moins, atteindre le solde primaire stabilisant10(*).

Sur le plan européen, la France fait exception avec l'Allemagne. Mais, si l'une comme l'autre accusent un déficit primaire, notre pays présente un certain nombre de caractéristiques inquiétantes :

- un déficit structurel plus élevé qu'en Allemagne,

- le financement par l'emprunt de dépenses courantes,

- et un poids plus élevé des dépenses publiques dans le PIB.

Le déficit structurel, qui traduit également la situation sous-jacente de nos finances publiques, indépendamment de l'état de la conjoncture, ne marque aucun progrès substantiel. En 2004, celui-ci ne se réduit que faiblement : 0,4 point de PIB selon la Commission européenne, 0,3 point de PIB selon l'OCDE, soit une amélioration inférieure aux 0,5 point de PIB constatés pour le déficit budgétaire. Il s'agit d'un résultat logique, sachant que la croissance en 2004 a été supérieure à son niveau tendanciel.

Il est clair que si, même en période de haute conjoncture, le déficit reste à un niveau proche du déficit maximum autorisé par le traité de Maastricht, il est difficile de faire jouer les stabilisateurs automatiques en cas de retournement de l'activité économique.

b) Le retour de la tentation des ajustements en fin d'exercice

La Cour des comptes a, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004, multiplié les observations critiques.

C'est ainsi qu'elle a souligné l'importance des reports de charges sur l'exercice suivant, notamment dans le cas des crédits de la Défense. Ainsi, la fin de la gestion 2004 pour le ministère concerné a été marquée par une suspension des paiements sur les dépenses en capital dès les premiers jours du mois de décembre. En ce qui concerne le programme « Rafale », l'insuffisance des crédits de paiement a conduit à différer le versement des acomptes, ce qui a occasionné un surcoût de près de 12 millions d'euros.

La Cour des comptes relève également que le montant total des opérations comptabilisées en période complémentaire a augmenté par rapport à l'exercice précédent pour passer de 11,7 milliards en 2003 à 13,2 milliards d'euros en 2004. Elle conclut que « le recours à la période complémentaire n'a pas le caractère exceptionnel qui devrait être le sien, et s'en éloigne même chaque année »11(*).

Cela tient, pour une large part, au vote tardif de la loi de finances rectificative, ainsi que, à un moindre degré, à des facteurs structurels : insuffisante diligence de certains ordonnateurs, lourdeur des règlements réciproques entre l'Etat et d'autres entités publiques, modalités de sortie des mesures de régulation budgétaire, investissements lourds ne pouvant être effectués que dans le cas des procédures nécessairement lentes des marchés publics, etc.

Pour la Cour des comptes, le collectif de fin d'année était « inutile, s'agissant des ouvertures nettes de crédits nouveaux. Au demeurant, il a fallu reporter une partie de ces crédits sur 2005 pour éviter la contradiction avec l'objectif de limitation des dépenses au montant des crédits arrêté par la LFI »12(*).

Sa conclusion est sévère : « en définitive, si l'objectif de dépenses fixé par la loi de finances initiale pour 2004 a été optiquement atteint, la gestion quotidienne des crédits ne donne pas une idée claire de la ligne suivie. L'objectif est atteint, non par des réformes portant sur les structures ou les actions de l'Etat, mais par de simples et multiples ajustements conjoncturels »13(*).

c) La règle du « zéro volume » est-elle toujours adaptée ?

La règle du « zéro volume » n'a pas pu empêcher une indéniable progression des dépenses publiques. De 2002 à 2005, les crédits en loi de finances initiale ont augmenté de 16,3 milliards d'euros (13,8 milliards d'euros en retenant la loi de finances initiale pour 2002 rebasée).

D'une certaine manière, elle apparaît insuffisamment contraignante. Elle a en effet été assise sur le niveau de dépense particulièrement élevé constaté en 2002. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité, elle ne tient pas compte de l'évolution des autres catégories de dépenses, consommées par d'autres canaux, que sont les prélèvements sur recettes, les remboursements et dégrèvements d'impôts et les dépenses fiscales.

Elle est par ailleurs moins exigeante que celle en vigueur en Allemagne, qui prévoit une stabilisation des crédits en valeur et non pas en volume.

Dans cette perspective, il paraît nécessaire de s'interroger sur l'adoption d'une règle « zéro valeur », seule à même d'inciter l'Etat à produire des réformes structurelles substantielles.

2. Observations sur les gestions ministérielles

Sans substituer aux observations que certains rapporteurs spéciaux vont être amenés à faire au cours de la discussion du présent projet de loi de règlement en séance publique, votre rapporteur général a voulu, en s'appuyant sur les observations contenues dans le rapport précité de la Cour des comptes, apporter un éclairage sur l'exécution budgétaire dans certains départements ministériels.

a) La gestion de la police nationale en 2004 : l'éclairage de la Cour des comptes

La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI n° 2002-1094) du 29 août 2002 a prévu d'affecter, sur la période 2003 à 2007, 2.750 millions d'euros14(*). A l'issue des deux premières années, 1.461,4 millions d'euros de dépenses ont été réalisés, soit 53 % de l'enveloppe totale. Si les crédits de personnels ont fait l'objet d'une progression conforme à la programmation, les investissements (immobilier et équipements informatiques et de transmission) connaissent un certain retard.

(1) La résorption des surnombres n'a pas été poursuivie en 2004

Les emplois budgétaires de la police nationale s'élevaient en loi de finances initiale pour 2004 à 144.603 pour un effectif réel en 2004 de 146.713 agents, soit un surnombre global de 2.110 agents. Les surnombres d'agents du corps d'encadrement15(*) de la police nationale ont donné lieu à un début de résorption en 2002, qui n'a pas été poursuivi en 2003 et 2004. Selon le ministère, ces surnombres n'ont pas vocation à être résorbés par les créations d'emploi dans le cadre de la LOPSI.

Evolution des surnombres dans le corps de maîtrise et d'application

 

Surnombres autorisés

Cumul

Résorption

Total

1998

234

234

 

234

1999

273

507

 

507

683

1.190

 

1.190

2000

1.000

2.190

 

2.190

2001

1.000

3.190

28

3.162

2002

   

1.000

2.162

2003

   

45

2.117

2004

   

0

2.117

Source : contrôleur financier auprès du ministre de l'intérieur

(2) La masse salariale est conforme aux crédits de personnel prévus en loi de finances initiale

La masse salariale de la police nationale s'élève en 2004 à 4,6 milliards d'euros. Elle a progressé de 2,7 % par rapport à 2003 et représente 85,6 % des dépenses de fonctionnement. Pour la première année, les dépenses réelles ne dépassent plus les crédits votés en loi de finances initiale.

(3) La police nationale a expérimenté la rémunération au mérite

La police nationale a initié en 2004 une expérimentation de rémunération au mérite avec le versement d'une prime de résultats exceptionnels, créée par un décret du 21 juillet 2004, pour une enveloppe de crédits de 5 millions d'euros. Cette prime est attribuée selon trois régimes :

- à titre collectif, en fonction des résultats mesurés à partir d'indicateurs définis par le ministre de l'intérieur et obtenus par tout ou partie des personnels (...) ; le montant annuel de la prime est alors fixé à 400 euros ;

- à titre individuel à raison de la qualité des services rendus dans l'exercice des missions opérationnelles ou de soutien de la police nationale, le montant de base est fixé à 100 euros, auquel peut être appliqué un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5 ;

- à titre collectif au titre de la participation à un événement exceptionnel au plan national.

Ce dispositif, potentiellement ouvert à de nombreux bénéficiaires, à fait l'objet d'un ciblage évitant la dispersion de l'enveloppe de crédits : 17.279 primes de résultats exceptionnels ont été attribués (soit 12 % des personnels concernés), pour un montant moyen de 289 euros.

(4) La réforme des corps et des carrières a commencé à être mise en application en 2004

Un protocole d'accord a été signé le 17 juin 2004 par le ministre et la quasi-totalité des organisations syndicales, portant réforme des corps et des carrières de la police nationale. Il s'applique pour la période 2004 à 2012 et le coût des mesures prévues est estimé à 430 millions d'euros16(*). Cette réforme vise à renforcer l'efficacité opérationnelle de la police nationale.

Les mesures portent sur la déflation des corps de commandement et d'encadrement, ainsi que de conception et de direction, le repyramidage entre les corps, des revalorisations indiciaires, la professionnalisation des agents, la valorisation de la fonction administrative, le renforcement de la motivation et la récupération du potentiel de travail.

Les premières mesures ont commencé à s'appliquer au 1er octobre 2004, pour un coût en 2004 de 10,6 millions d'euros.

b) Section travail : des difficultés récurrentes
(1) Un recours excessif aux reports

D'une façon générale, l'importance des reports de crédits relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire. Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.

Le Parlement se prononce donc sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'est pas consommé, des crédits supplémentaires. La faculté de pratiquer des reports dits « libres d'emploi », c'est-à-dire ne correspondant pas à des dépenses engagées, constitue une incitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 n'avait évidemment pas vocation à systématiser.

Ainsi, pour préserver la portée de l'autorisation parlementaire, votre rapporteur général préconise l'annulation des crédits véritablement libres d'emploi en fin d'exercice.

Certes, les chapitres sur lesquels ces reports peuvent s'effectuer librement sont limitativement énumérés à l'état H de la loi de finances. Mais la section « travail » en est un important pourvoyeur : ils y représentent plus de 85 %.

Or, si la LOLF devrait banaliser les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme.

Si la fongibilité des crédits facilitera les redéploiements, le taux fixé par la LOLF reste à rapprocher de celui du volume des reports pratiqués ces derniers exercices dans le périmètre du budget du travail : 1,39 milliard d'euros de reports sur l'exercice 2001, 1,58 milliard d'euros sur 2002, puis 1,679 milliard d'euros sur 2003, soit 10,65 % du budget pour 2003.

L'analyse de l'exécution 2002 avait fait craindre un effet « boule de neige » des reports. Pour 2002, le montant du budget du travail s'élevait, en loi de finances initiale, à 16,75 milliards d'euros. En regard, le montant de la dépense, qui ressortait à 16,62 milliards d'euros, représentant 99,2 % du budget initial, pouvait paraître relativement bien ciblé. En réalité, le total du montant des crédits ouverts s'est avéré largement supérieur, ressortant à 18,31 milliards d'euros. En effet, les crédits du travail avaient été abondés par des reports, par des fonds de concours, ainsi qu'en lois de finances rectificatives.

Au total, il apparaissait que le montant total des crédits sans emploi en 2002 (1,7 milliard d'euros correspondant à plus de 10 % des crédits initiaux) s'avérait suffisant pour permettre de nouveaux reports en 2003 d'un montant encore supérieur à ceux de 2002, et alimenter ainsi le cycle de l'incertitude.

Heureusement, le 1,132 milliard d'euros de reports comptabilisé sur l'exercice 2004 n'a représenté que 3,5 % du budget pour 2004, ce qui augurait favorablement du respect des limites posées par la LOLF, et a mis fin à l'effet « boule de neige ».

Cependant, le montant des reports a rebondi à 1,388 milliard d'euros sur l'exercice 2005, soit 4,3 % des crédits pour 2005. Ce volume, permis par une moindre consommation des crédits dévolus aux exonérations générales de charges sociales en 2004, est excessif : au lieu de procéder à l'annulation17(*) des crédits sans emploi, le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a préféré afficher une modération des inscriptions budgétaires que contredira la dépense.

Il était possible de lire dans plaquette de présentation de son budget 2005 que « la dépense prévue au titre des allègements généraux de cotisations sociales progressera de 600 millions d'euros en 2005 par rapport à 2004, pour atteindre 17,7 milliards d'euros (dont 17,1 milliards seront financés par des crédits du PLF 2005 et 600 millions par report de crédits 2004) ».

(2) Les problèmes de calibrage

Le volontarisme excessif de certaines évaluations

La préférence qu'affiche le gouvernement actuel pour le secteur marchand l'a conduite à attribuer avec parcimonie les crédits dévolus aux contrats emploi-solidarité (CES), qui sont le principal contrat aidé du secteur non marchand. Or, en 2003 comme en 2004, l'évolution décevante de la conjoncture économique a eu raison d'une inflexion des crédits qui comprenait aussi une dimension emblématique.

Ainsi, dès l'automne 2002, la dégradation de la situation de l'emploi avait conduit le gouvernement à réviser à la hausse ses prévisions en matière de nouveaux CES : 160.000 entrées au lieu de 80.000 budgétées. A cet effet, il a été simplement décidé de reporter sur l'exercice 2003 une partie des crédits disponibles en 2002 qui se trouvaient libres d'emploi. Encore ces reports ont-ils été insuffisants, car ce sont finalement 239.000 entrées qui devaient avoir lieu en 2003.

En 2004, le nombre d'entrées s'est à nouveau avéré supérieur aux prévisions budgétaires : 233.000 nouveaux CES contre 170.000 budgétés. Cette fois ci, les crédits nécessaires au financement des entrées supplémentaires, soit 174 millions d'euros, ont été ouverts en loi de finances rectificative.

Votre rapporteur général prend acte des inflexions opérées en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi compte tenu d'un environnement économique défavorable, mais s'étonne de contradictions aussi manifestes entre le budget voté par le Parlement et la réalité des choses.

Dans le même ordre d'idées, les crédits consacrés à l'accompagnement des restructurations ont été sous-évalués. En particulier, les effectifs concernés par le dispositif de cessation anticipée des travailleurs salariés (CATS) sont passés de 20.200 fin 2003 à 25.900 fin 2004, alors que la loi de finances initiale ne prévoyait que 19.600 bénéficiaires à cette échéance.

Le retard des nouveaux dispositifs d'insertion

Le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), créé par la loi du 18 décembre 2003, n'a encore donné lieu à aucune dépense, ce qu'explique l'opposition de nombreux conseils généraux à ce dispositif pour lequel 20 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances.

Pas davantage le CIVIS18(*) « association » n'a donné lieu à des versements de l'Etat. En effet, le CNASEA19(*) n'a pas été remboursé des frais engagés au titre des 1.125 bénéficiaires -contre 8.300 attendus- à fin 2004.

Enfin, le contrat « jeune en entreprise », avec une dépense de 272,5 millions d'euros, n'a donné lieu qu'à une consommation de 65,4 % de la dotation initiale.

(3) La surévaluation technique des exonérations de charges générales

Lors des inscriptions budgétaires pour 2004, la reprise des méthodes de prévision du FOREC20(*), qui s'opèrent en droits constatés, a grossi l'évaluation des crédits réellement nécessaires.

Au total, un report de charges de 722 millions d'euros a été constaté au titre des compensations d'exonérations de cotisations sociales, dont 454 millions d'euros se rapportent aux acomptes pour l'année 2004 et 268 millions d'euros au titre de régularisations pour les années antérieures.

* 9 En 2004, pour la première fois depuis que les programmes de stabilité existent, l'objectif de croissance des dépenses des administrations publiques, de 1,5 % en termes réels, a été tenu.

* 10 En pourcentage du PIB, celui-ci est égal au taux d'intérêt apparent de la dette moins le taux de croissance du PIB en valeur que multiplie le ratio dette sur PIB à la fin de l'exercice précédent.

* 11 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport sur les résultats et la gestion budgétaire) page 6.

* 12 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport préliminaire) page 11.

* 13 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport préliminaire) page 21.

* 14 Soit : 1.570 millions d'euros pour les personnels (6.500 créations d'emplois), dont 221,8 millions d'euros ont été réalisés en 2003 et 2004 (2.900 emplois créés en 2003 et 2004) ; les mesures prises ces deux années ont un impact financier global sur la période de programmation de 1.048,3 millions d'euros ; 1.180 millions d'euros destinés à l'équipement des services, dont 413,1 millions d'euros ont été réalisés en 2003 et 2004.

* 15 Nouvelle appellation du corps de maîtrise et d'application depuis le décret du 23 décembre 2004.

* 16 Jusqu'en 2007, les mesures seront financées au titre des crédits LOPSI et certaines mesures seront financées par redéploiements internes (par exemple, les repyramidages des corps).

* 17 Ou au remboursement de ses dettes : la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004 souligne, en effet, que « l'Etat reste redevable de 1.382 millions d'euros à l'égard de l'ACOSS et de la CCMSA au titre d'anciens contentieux ayant entraîné sa condamnation à payer - dette textile (320 millions d'euros), cotisations d'allocations familiales dans le secteur des BTP (139 millions d'euros) - et de désaccords sur les modalités de calcul des régularisations du FOREC pour 2000 (841 millions d'euros) et pour 2001 (82 millions d'euros) ».

* 18 Contrat d'insertion dans la vie sociale.

* 19 Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.

* 20 A compter de 2000, la création du FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale) s'était traduite par une débudgétisation massive, le budget du travail se voyant priver, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations générales de cotisations sociales. Pour 2004, le FOREC a été supprimé, entraînant la « rebudgétisation » de ces exonérations.