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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Moins d'un an après l'adoption de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, le Sénat est à nouveau appelé à se pencher sur l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements.

La proposition de loi n° 224 (2004-2005) relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale, présentée par notre collègue M. Michel Thiollière et inscrite à l'ordre du jour réservé de notre assemblée en application du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution, a pour objet de donner une base juridique solide aux actions d'aide humanitaire engagées par les collectivités territoriales françaises.

Les catastrophes récentes survenues en Asie du Sud et du Sud-Est, aux Etats-Unis, au Guatemala et au Pakistan témoignent de la nécessité d'une solidarité internationale. Sollicitées, les collectivités territoriales se sont fortement mobilisées pour venir en aide aux victimes du tsunami asiatique. Nombre d'entre elles songent à apporter leur pierre à la reconstruction de la Louisiane. Elles hésitent toutefois à entreprendre de telles actions car, pour être légales, ces dernières doivent présenter un intérêt local. Or, en l'absence de définition objective, cette notion fait l'objet d'appréciations divergentes de la part des juridictions administratives.

Le développement de la coopération transfrontalière a par ailleurs conduit à un empilement de structures - la dernière, le district européen, ayant été créée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales - qui ne répondent pas parfaitement aux besoins des collectivités territoriales. Deux rapports, l'un de M. Michel Hunault relatif à la coopération décentralisée et au processus d'élargissement de l'Union européenne1(*), l'autre de M. Alain Lamassoure consacré aux coopérations transfrontalières, l'ont souligné2(*).

Toutes ces interrogations ont conduit le Premier ministre à demander au Conseil d'Etat, le 7 septembre 2004, de mener une étude sur l'action extérieure des collectivités territoriales. Un groupe de travail a été constitué à cette fin sous la présidence de M. Philippe Marchand, ancien ministre de l'intérieur, qui a associé des membres du Conseil d'Etat, des représentants des principales administrations concernées ainsi que des collectivités territoriales. Le rapport de ce groupe de travail n'a pas encore été rendu public. Toutefois, la teneur de ses conclusions a été dévoilée par l'un de ses membres dans un article publié au mois de septembre dernier dans la revue l'Actualité juridique du droit administratif3(*).

Aussi votre commission n'a-t-elle pas souhaité limiter le champ de sa réflexion aux seules aides humanitaires, objet de la proposition de loi présentée par notre collègue M. Michel Thiollière, mais dresser un bilan d'ensemble de l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements et étudier les mesures susceptibles de lever les incertitudes juridiques qui la freine.

I. LE POIDS CROISSANT DE L'ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Si les actions extérieures des collectivités territoriales s'avèrent anciennes, nombreuses et variées, le cadre juridique dans lequel elles se déploient reste relativement récent. Le droit peine à suivre les faits.

A. DES INITIATIVES DIVERSES

Les communes ont été les premières à s'engager dans la coopération internationale avant d'être rejointes par les départements et les régions. Les actions des collectivités territoriales et de leurs groupements bénéficient désormais du soutien de l'Etat. Elles s'avèrent de plus en plus structurées.

1. Une histoire ancienne

L'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements est multiforme. Dans la terminologie retenue par le ministère des affaires étrangères, l'expression « coopération décentralisée » désigne l'ensemble des actions de coopération internationale menées dans un intérêt commun, par voie de convention, par les collectivités territoriales françaises et étrangères, ainsi que leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences.

Cette forme de coopération a pris son essor au lendemain de la seconde guerre mondiale. Le désir d'oeuvrer à la réconciliation franco-allemande puis, dans le contexte de la guerre froide, à une meilleure compréhension entre les peuples conduit alors de nombreuses communes à organiser avec leurs homologues étrangères des échanges, essentiellement culturels, sous la forme juridiquement imprécise de « jumelages ». Avec la décolonisation, les communes françaises se tournent également vers les pays en développement.

Au cours des années 1970 se nouent à nos frontières des coopérations ayant pour objet de traiter des problèmes plus concrets, concernant par exemple la gestion d'équipements collectifs, les flux de travailleurs transfrontaliers, la protection de l'environnement. La région du Rhin supérieur voit par exemple se multiplier les organismes de coopération transfrontaliers : la communauté d'intérêts moyenne Alsace-Brisgau (CIMAB) autour de Colmar et de Fribourg, la REGIO autour des cantons de Bâle... La coopération transfrontalière constitue ainsi l'une des formes les plus abouties de la coopération décentralisée.

Depuis, les départements et les régions se sont joints au mouvement amorcé par les communes et ont entrepris des actions de coopération avec leurs homologues des pays développés ou des pays en développement.

Les collectivités territoriales françaises et leurs groupements mènent en outre à l'étranger des actions qui n'entrent pas dans la définition de la coopération décentralisée mais répondent à un but d'intérêt local : présence à une foire-exposition, actions de promotion économique, touristique ou culturelle, actions humanitaires...

* 1 La coopération décentralisée et le processus d'élargissement de l'Union européenne - M. Michel Hunault - La Documentation française - 2003.

* 2 La coopération transfrontalière - M. Alain Lamassoure - La Documentation française - 2005.

* 3 « Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales » - M. Yves Gounin -Actualité juridique du droit administratif - 19 septembre 2005 - pages 1713 à 1717.