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Article 23 -
(Article L. 640-2 et L. 641-5 du code rural) -

Modification du régime des signes de qualité

La qualité est aujourd'hui une notion fondamentale dans les politiques agricoles et alimentaires, tant au niveau national que communautaire. Elle constitue un atout majeur pour la France, dont le système de protection des signes de qualité a fortement inspiré la règlementation communautaire et qui possède de nombreux produits dont les appellations sont reconnues et protégées.

 Le droit en vigueur

Au mois d'août 2005, on dénombrait 685 dénominations enregistrées au total par l'Union européenne, parmi lesquelles figurent 142 dénominations françaises (68 appellations d'origine protégée (AOP) et 74 indications géographiques protégées (IGP)). Les différentes productions agricoles ou alimentaires françaises sont représentées de la façon suivante :

- viandes : 46 IGP et 3 AOP ;

- produits à base de viande : 4 IGP ;

- fromages et produits laitiers : 5 IGP et 42 AOP ;

- fruits, légumes, céréales et huiles d'olive : 12 IGP et 16 AOP ;

- poissons, mollusques et crustacés : 2 IGP ;

- autres produits : 7 AOP et 4 IGP (cidres : 2 AOP et 2 IGP ; huile essentielle : 1 AOP ; foin : - AOP ; miel : 2 AOP et 1 IGP ; produits de la confiserie : 1 IGP ; autres produits de l'annexe I : 1 AOP).

L'extension de cette politique de qualité, tant au niveau français que communautaire, présente d'indéniables avantages. Permettant de segmenter les marchés, c'est à dire d'opérer une classification entre produits selon leur niveau de qualité, ces signes répondent à une véritable demande de la part des consommateurs, en leur offrant les moyens de mieux choisir en connaissance de cause leurs produits alimentaires. Cependant, la richesse de cette politique de la qualité n'est pas sans inconvénients : la surabondance de signes d'identification nuit en effet fortement à la lisibilité et à la clarté du dispositif. Cet effet pervers se trouve aggravé par la juxtaposition des signes nationaux et communautaires, source de confusion dans l'esprit du consommateur.

 Les dispositions du projet de loi initial

Aussi le projet de loi prévoit-il, dans son article 23, d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour refondre le dispositif des signes de qualité en vue de le simplifier.

Le premier alinéa de cet article autorise le Gouvernement à prendre de telles ordonnances.

Les alinéas suivants énumèrent les objectifs que le Gouvernement est habilité à poursuivre par ce moyen, à savoir :

- la réforme du dispositif de valorisation des produits agricoles ou alimentaires par le moyen des signes d'identification de la qualité et de l'origine, des mentions valorisantes et de la démarche de certification de produits (1°).

En l'état actuel, sont reconnus officiellement :

? au niveau national, les produits AOC, label rouge, certification de conformité, AB, dénominations « montagne », « fermier » et « produits de pays » ;

? au niveau communautaire, les produits AOP, IGP, Spécialité traditionnelle garantie (STG) et Bio.

L'habilitation viserait à réduire les modes de valorisation à trois grandes catégories -signes d'identification de la qualité et de l'origine, mentions valorisantes, démarche de certification des produits- et à les harmoniser avec la règlementation communautaire.

- la simplification et la mise en conformité avec le droit communautaire des procédures de reconnaissance, de contrôle et de gestion des signes d'identification de la qualité et de l'origine, des mentions valorisantes et de la démarche de certification de produits (2°) ;

- la modification des compétences et des modalités de fonctionnement de l'établissement public dénommé « Institut national des appellations d'origine » (INAO) (3°).

Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'agriculture et de la pêche et financé par une dotation publique et une contribution des professionnels, l'INAO compte environ 250 agents répartis entre un service central à Paris et 26 centres en province situés au coeur des aires géographiques d'appellation d'origine.

Son fonctionnement est basé -c'est ce qui en fait l'originalité- sur le travail de quatre comités nationaux74(*) rassemblant des professionnels de terrain déjà investis dans la démarche en AOC ou IGP, des personnalités qualifiées ainsi que des représentants des administrations concernées. Véritables assemblées délibératives, ils valident les reconnaissances et proposent aux pouvoirs publics des projets de décret qui ne peuvent être modifiés et doivent être repris ou rejetés en l'état.

Composé de membres siégeant dans les comités nationaux, le Conseil permanent fixe la politique générale de l'établissement, délibère notamment sur son budget et veille à la défense de la notion d'appellation d'origine. Quant aux agents, ils aiguillent la démarche initiale des demandeurs, préparent le travail des commissions d'enquête et des experts en délimitation, et contrôlent le respect des conditions de production et le déroulement des opérations d'agrément ;

- le complément, l'adaptation et le renforcement des dispositifs de contrôle et de sanction relatifs à l'utilisation des signes d'identification de la qualité et de l'origine, des mentions valorisantes et de la démarche de certification de produits (4°) ;

- la mise à jour des règles applicables aux organismes professionnels qui assurent la défense ou la gestion de certains signes d'identification de la qualité et de l'origine en ce qui concerne en particulier les modalités du financement de ces organismes et les conditions dans lesquelles ils peuvent être reconnus par l'autorité administrative (5°).

 Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement réécrivant entièrement l'article afin d'y intégrer certaines des dispositions initialement renvoyées à une ordonnance, et de préciser le champ de l'habilitation.

Les paragraphes I et II de cet article ainsi modifié intègrent dans le corps du texte les dispositions correspondant à l'habilitation donnée par les 1°, 2° et 3°.

Le paragraphe I substitue dix alinéas à l'actuel premier alinéa de l'article L. 640-2 du code rural.

En l'état, ce dernier énumère les différents signes d'identification pouvant être délivrés par l'autorité administrative compétente pour attester de la qualité et de l'origine des produits agricoles, forestiers ou alimentaires. Ces signes sont l'appellation d'origine contrôlée, le label, la certification de conformité, la certification du mode de production biologique et la dénomination « montagne ».

Conformément aux prévisions du 1° de l'habilitation initiale, il est proposé, sous réserve de l'application de la réglementation communautaire en la matière, de regrouper ces signes sous trois modes de valorisation :

1°) les signes d'identification de la qualité et de l'origine :

- le label rouge, attestant la qualité supérieure ;

- l'appellation d'origine contrôlée, l'indication géographique protégée et la spécialité traditionnelle garantie, attestant la qualité liée à l'origine et à la tradition ;

- la mention « agriculture biologique », attestant la qualité environnementale ;

2°) les mentions valorisantes :

- la dénomination « montagne » ;

- le qualificatif « fermier » ou la mention « produits de la ferme » ou « produit à la ferme » ;

- les termes « produits pays » ;

3°) la démarche de certification des produits.

Ce premier paragraphe de l'article 23 du projet de loi n'ajoute ni ne retire aucun signe de qualité à ceux existant actuellement ; il ne fait que les réorganiser en les regroupant sous trois grandes catégories tenant compte de la réglementation communautaire.

Le paragraphe II modifie l'article L. 641-5 du code rural, traitant actuellement de l'INAO, afin d'élargir les compétences de ce dernier à la qualité.

Il dispose ainsi que le nouvel organisme, dénommé « Institut de la qualité et de l'origine » (IQO), est un établissement public administratif, doté de la personnalité civile, chargé de la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires relatives aux signes d'identification de la qualité et de l'origine précédemment évoquées. Il est précisé que son personnel est soumis au statut commun de droit public.

S'il ne modifie pas les trois premiers comités nationaux que comprend actuellement l'INAO, il substitue en revanche au quatrième, actuellement consacré aux IGP, des comités compétents, le cas échéant, pour un ou plusieurs signes d'identification de la qualité et de l'origine. Il s'agit de tirer les conséquences dans son organisation interne de la réforme des signes de qualité précédemment décrite.

Le paragraphe III habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions tendant :

- à réorganiser et adapter la partie législative du titre IV du livre VI du code rural pour tirer les conséquences des dispositions des paragraphes I et II, aménager, le cas échéant, les règles d'organisation et de fonctionnement de l'IQO et organiser les conditions de transfert à cet établissement des activités, des biens et du personnel de l'INAO (1°);

- compléter, adapter et renforcer les dispositifs de contrôle et de sanction relatifs à l'utilisation des signes d'identification de la qualité et de l'origine, des mentions valorisantes et de la démarche de certification de produits (2°). Cette habilitation reprend celle prévue au 4° de l'article 23 dans la version initiale du projet de loi ;

- compléter les règles applicables aux organismes professionnels qui assurent la défense ou la gestion de certains signes d'identification de la qualité et de l'origine en ce qui concerne en particulier les modalités de financement de ces organismes et les conditions dans lesquelles ils peuvent être reconnus par l'autorité administrative (3°). Il s'agit cette fois-ci de la reprise du 5° dudit article 23.

Le paragraphe IV fixe l'entrée en vigueur des dispositions des paragraphes I et II au même jour que celles de l'ordonnance prévue au 1° du paragraphe III.

Les propositions de votre commission

Votre rapporteur approuve tout particulièrement cet article, qui va permettre de réorganiser le dispositif des signes de qualité en le simplifiant aux yeux du consommateur.

Il se félicite de ce qu'une partie des dispositions initialement renvoyées à des ordonnances d'origine ait été réintégrée par l'Assemblée nationale dans le corps du projet de loi.

Il vous propose d'adopter trois amendements tendant respectivement :

- à apporter une clarification rédactionnelle ;

- à acter la suppression du lien entre label rouge et CCP d'une part, et IGP et STG d'autre part, destinée à accroître la lisibilité des signes de qualité et d'origine, et à s'inscrire explicitement dans les seules obligations communautaires en ce domaine ;

- à aménager le dispositif d'entrée en vigueur de la partie de l'article ne renvoyant pas à des ordonnances.

Votre commission vous demande d'adopter les amendements qu'elle vous présente et l'article ainsi modifié.

* 74 Le premier est compétent pour les vins et eaux-de-vie, le deuxième pour les produits laitiers, le troisième pour les produits agroalimentaires et le quatrième pour les IGP.