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CHAPITRE II -

Améliorer l'organisation des services de l'Etat
et de ses établissements publics

La réforme de la politique agricole commune (PAC) implique l'adaptation des acteurs institutionnels de l'agriculture française.

Avec la création des droits à paiement unique et le découplage des aides, la relation établie depuis ces vingt dernières années entre les offices par filières et le paiement des aides communautaires doit être reconsidérée.

Dans cette perspective, l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole précise d'une part les missions et la nouvelle configuration des offices et crée d'autre part un nouvel organe de gestion et de paiement : l'Agence unique de paiement.

Article 29 -
(Articles L. 621-1 à L. 621-5, L. 621-7, L. 621-12 et L. 621-13, L. 621-15, L. 621-18 et L. 621-19, L. 621-21 à L. 621-23, L. 621-26, L. 621-28 et L. 621-29, L. 621-32 à L. 621-34, L. 621-37 du code rural
et article 14 de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991) -

Nouvelle configuration des offices et création de
l'Agence unique de paiement

Le droit en vigueur

Les offices représentent actuellement dix établissements publics spécialisés par filière agricole103(*) dont les missions se répartissent ainsi :

- améliorer la connaissance et le fonctionnement des marchés ;

- renforcer l'efficacité économique des filières par la prestation de conseils auprès des producteurs et de leur organisation ;

- prendre en compte la situation particulière des régions, via la gestion de l'action « valorisation qualitative des produits agricoles » des contrats de plan Etat-régions ;

- gérer les aides nationales à la modernisation des filières et contrôler leur utilisation ;

- verser les aides communautaires : les offices sont ainsi des organismes payeurs, reconnus par Bruxelles, pour l'ensemble des mesures relevant des organisations communes de marché (OCM). Le volume d'aides, géré par les offices, représente actuellement près de 10 milliards d'euros, dont plus de 90 % sont financés par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). La gestion des aides versées au titre de la politique de soutien au développement rural est globalement assurée par le Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

La configuration actuelle du système des offices interprofessionnels des filières agricoles ne permet plus de répondre à la « nouvelle donne » de la PAC qui implique la mise en oeuvre progressive du découplage des aides par rapport à la production. C'est pourquoi il est proposé de restructurer le système.

On notera également que, de tous les autres offices d'intervention, l'ONIC est le seul à avoir été créé par voie législative -loi du 15 août 1936- et à relever de dispositions spécifiques contenues par la partie législative du code rural. Pivot de l'organisation et de la gestion des marchés céréaliers, l'ONIC a pour mission principale de renforcer la place de la filière céréalière française sur le marché mondial104(*).

Aujourd'hui, la création d'un pôle « grandes cultures » est la conséquence du regroupement de l'ONIC et l'ONIOL et du FIRS. Ce rapprochement s'est accompagné de la constitution progressive d'un organigramme commun aux trois offices, favorisant les synergies et les gains de productivité.

Les dispositions du projet de loi initial

L'article 29, qui se compose de trois paragraphes, redéfinit le fonctionnement des offices afin de l'adapter au nouveau contexte européen.

Ainsi, le paragraphe I, qui comprend quatre alinéas, assure la réécriture des articles L. 621-1 à L. 621-5 du code rural relatifs aux missions et compétences des offices :

- Le du I réécrit l'article L. 621-1 du code rural afin de préciser les nouvelles compétences des offices en matière de « renforcement de la compétitivité des entreprises » et d'« analyse économique au bénéfice des opérateurs des filières et des consommateurs ». Il élargit le champ d'intervention des offices, initialement limité au « secteur agricole et alimentaire », aux domaines de la production des biens agricoles et alimentaires ou de biens non alimentaires issus des matières premières agricoles.

En outre, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 621-2 du code rural tire les conséquences de la création de l'Agence unique de paiement105(*) et recentre les missions des offices sur « l'ensemble de la filière correspondant aux produits dont ils sont chargés ».

Cette nouvelle version de l'article L. 621-2 précise également les statuts des personnels employés par les offices qui, à l'exception des personnels fonctionnaires de l'ONIC106(*), sont actuellement régis par un statut commun de droit public défini par décret. Le regroupement d'offices distincts au sein d'une seule entité ne devrait pas entraîner de modification des statuts des personnels concernés.

- Le du I actualise la présentation des missions dévolues aux offices en supprimant notamment la référence au « plan de la Nation » ainsi qu'à la politique agricole commune107(*). Il inclut également, à l'article L. 621-7, le Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halioalimentaire, parmi les autorités consultatives compétentes en matière de relation avec les organisations interprofessionnelles. Cette référence comble ainsi le manque résultant de l'abrogation de l'article L. 621-1-1 du code rural qui faisait référence aux recommandations de ce Conseil pour les filières liées à la pêche108(*).

- Le du I actualise l'écriture de l'article L. 621-4 du code rural qui dispose des ressources des offices. Il prend ainsi acte de la suppression des taxes parafiscales par l'article 63 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et de leur remplacement par des taxes fiscales affectées.

- Le du I précise que les offices deviennent des organismes multifilières et multiproduits, ce qui implique de conserver des conseils de direction propres à chacun des offices fusionnés sous la forme de conseils de direction « spécialisés » par filière. Au sein de ces offices regroupés, des conseils de direction pléniers, d'un niveau hiérarchique plus élevé que lesdits conseils de direction spécialisés, devraient également être créés ; cette supériorité hiérarchique impliquant une dotation financière de fonctionnement distincte. Cet alinéa simplifie enfin les procédures de désignation des présidents des conseils de direction et des conseils de direction pléniers qui ne relèvent plus, comme c'était le cas pour les dirigeants des dix offices, de l'avis du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole.

Le paragraphe II découle de la création de l'Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) et modifie les dispositions du code rural relatives à l'ONIC auquel l'ONIGC est appelé à se substituer.

- Le du paragraphe II tire les conséquences de la création du pôle « grandes cultures » dont l'ONIC demeure l'épicentre. Il substitue dans les dispositions législatives du code rural auparavant relatives à l'ONIC, le terme d'« office national interprofessionnel des grandes cultures » à celui d'« office national interprofessionnel des céréales » et le terme « conseil de direction spécialisé dans la filière céréalière de l'« office national interprofessionnel des grandes cultures » à celui de « conseil central de l'office interprofessionnel des céréales ». Il remplace encore par l'expression de « conseil de direction spécialisé de la filière céréalière » celle de « conseil central », qui ne devrait plus exister dans cette nouvelle configuration.

- Le du paragraphe II réécrit l'article L. 621-12 du code rural qui disposait jusqu'alors des compétences de l'ONIC. Ainsi, la liste des cultures mentionnées dans le champ de compétences de l'ONIGC reprend de manière exhaustive les cultures relevant des compétences respectives de l'ONIC, de l'ONIOL et du FIRS109(*) Il dispose encore des statuts des personnels employés par l'ONIGC qui seront des personnels soit fonctionnaires ou contractuels relevant du statut de droit commun de droit public précisé à l'article L. 621-2 du code rural.

Le paragraphe III de l'article 29 intègre les conséquences juridiques de la création de l'ONIGC qui se voit d'une part transférer à titre gratuit les biens, droits et obligations, ainsi que les personnels en activité, des offices dont il exerce les compétences. Il précise d'autre part que le directeur général de l'ONIC assume les fonctions de directeur général de l'ONIGC.

Le paragraphe IV de l'article 29 dispose des mesures transitoires à la mise en place effective de l'Agence unique des paiements (AUP)110(*).

Il est également indiqué que l'ensemble des missions incombant à la future agence, parmi lesquelles le paiement des aides communautaires du premier pilier est, à compter du 1er janvier 2005 et jusqu'à la création de ladite agence, confié à l'ONIGC qui se substitue à l'Office interprofessionnel des céréales. Il est ainsi prévu que les offices peuvent assurer, sur une base temporaire relevant d'un décret en Conseil d'Etat, le paiement des aides nationales communautaires et ce même pour des produits ne relevant pas directement de leurs compétences. Cette disposition permet de sécuriser le paiement des aides et s'inspire du précédent constitué par la gestion de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) confiée en 2003 par décret en Conseil d'Etat à l'ONIC.

Le paragraphe V de l'article 29 créé l'Agence unique de paiement. En ce sens, il insert une troisième et nouvelle section au sein du chapitre consacré aux offices d'intervention112(*). Cette section comprend un nouvel article L. 621-39 composé de six paragraphes :

- Le paragraphe I de cet article L. 621-39 précise d'une part le statut d'établissement public placé sous la tutelle de l'Etat conféré à l'Agence et d'autre part ses compétences en matière de versement des aides publiques communautaires du premier pilier et de coopération avec les établissements publics du secteur agricole ;

- Le paragraphe II dispose de la composition du conseil d'administration de l'Agence qui comprend des représentants de l'Etat, du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), de l'ONIGC et des autres offices agricoles, ainsi que des personnes reconnues compétentes et des représentants élus du personnel. Il précise enfin que la nomination de l'ensemble des membres du conseil d'administration, à l'exception toutefois de son président et de son directeur général nommés par décret, relève d'un arrêté du ministre de l'agriculture ;

- Le paragraphe III indique que les ressources de l'Agence sont constituées par les contributions de la communauté européenne, de l'Etat, des collectivités territoriales, de tout organisme public ou privé ainsi que de taxes fiscales affectées, de rémunération pour services rendus, d'emprunts et de toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements.

- Le paragraphe IV précise que l'Agence unique des paiements, emploie à la fois des personnels fonctionnaires et des personnels sous contrat à durée indéterminée ; le statut de fonctionnaire des personnels de l'ONIC transférés à l'Agence devant rester inchangé ;

- Aux termes du paragraphe V, il est prévu que les conditions d'application de l'article L. 621-39 du code rural, s'agissant notamment des modalités d'organisation et de fonctionnement de l'Agence, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ;

- Le paragraphe VI dispose, quant à lui, des conséquences de la création de l'Agence unique de paiement comme organisme payeur des aides communautaires du premier pilier. A ce titre, l'Agence se voit transférer, à titre gratuit, les biens, droits et obligations des établissements publics qui assumaient auparavant cette mission. Est également précisé que le directeur général de l'Office national interprofessionnel des grandes cultures devrait aussi assumer les fonctions de directeur de l'Agence pendant une durée de six ans, estimée nécessaire à la clarification des compétences et des moyens de ces deux établissements.

 Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre l'adoption de huit amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a, d'une part, précisé que les offices et l'Agence Unique de Paiement étaient des établissements publics à caractère industriel et commercial.

Par un amendement présenté par sa commission des affaires économiques et approuvé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a également modifié la rédaction de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991 relative à l'interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture afin de prendre acte de la création du pôle désormais compétent dans les domaines des produits de la mer, de l'aquaculture et de la pêche professionnelle en eau douce.

Afin d'assurer plus de souplesse au dispositif transitoire à l'établissement de l'Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) qui devrait, avant que l'Agence Unique de Paiement ne soit opérationnelle, assurer le versement des aides publiques communautaires du premier pilier, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des affaires économiques simplifiant le décret par lequel les offices pouvaient être temporairement chargés du versement de ces dites aides. En conséquence, les offices peuvent se voir attribuer, par un décret désormais simple, le paiement des aides pour d'autres produits que ceux relevant de leur compétence propre.

Les propositions de votre commission

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de la restructuration des offices qui répond aux nouvelles exigences de la politique agricole commune (PAC). Il lui semble donc nécessaire de préciser davantage les fonctions de l'Agence unique de paiement dont la compétence devrait inclure la gestion et le paiement des aides publiques communautaires.

Afin d'adapter notre système aux évolutions de la PAC, il est nécessaire que la loi d'orientation agricole fixe, dès à présent, l'étape ultérieure de la restructuration des organes de paiement et de versement des aides publiques à l'agriculture. Cette évolution devrait conduire à la création d'un organe unique de versement et de gestion des aides publiques nationales et communautaires.

C'est pourquoi votre commission propose l'adoption de deux amendements, l'un visant à préciser les compétences de l'Agence unique de paiement, l'autre à inscrire dans la loi la prochaine étape de la restructuration des offices.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 103 Rappelons la répartition des offices : Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) ; Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) ; Office national interprofessionnel des fruits, légumes et horticulture (ONIFLHOR) ; Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) ; Office national interprofessionnel des plantes à parfums aromatiques et médicinales (ONIPPAM) ; Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) ;Office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL) ; Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) ; Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) et Fonds d'intervention et de régulation du marché du sucre (FIRS).

* 104 Voir les articles 1er du décret n° 53-975 du 30 septembre 1953 modifié et 1er du décret n° 62-856 du 27 juillet 1962 modifié.

* 105 Etablissement mentionné à l'article L. 621-39 du code rural.

* 106 Et relèvent, à ce titre, du titre II du statut général de la fonction publique.

* 107 Cette référence à la PAC doit cependant être maintenue dans la partie réglementaire du code rural.

* 108 Il convient également de noter le maintien des missions confiées au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire qui participe aux différentes étapes de l'élaboration de la politique d'orientation des productions (agricoles, agro-alimentaires, agro-industrielles et forestières) et d'organisation des marchés.

* 109 Il s'agit, en l'espèce, des cultures suivantes : céréales, oléagineux, protéagineux, betterave à sucre et plantes textiles.

* 110 On rappellera que la création de ce nouvel organisme payeur des aides communautaires obéit à une procédure communautaire111 impliquant, tout d'abord, la délivrance d'un agrément en tant qu'organisme payeur selon des critères stricts (ordonnancement, exécution et comptabilisation des paiements), puis sa modification à la Commission européenne et, une fois reçue l'approbation de cette dernière, la prise d'un arrêté ministériel.

* 112 Chapitre Ier du titre II du Livre IV du code rural.