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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 : Examen des articles

 

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 novembre 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

Tome VI :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12e législ.)  : 2575, 2609, 2610 et T.A. 496

Sénat : 63 et 71 (2005-2006)

Sécurité sociale.

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2004

Article premier - Approbation au titre de l'exercice 2004 des tableaux d'équilibre

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2004, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005 :


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;

En application de ces dispositions, le présent article prévoit :

1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau fait apparaître un déficit global de 11,5 milliards d'euros. Cette situation, sans précédent dans l'histoire de la sécurité sociale, est due pour l'essentiel à la branche maladie qui enregistre un déficit de 11,7 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent les déficits des branches famille (0,3 milliard) et accidents du travail-maladies professionnelles (0,1 milliard). Seule la branche vieillesse connaît un excédent, d'environ 600 millions d'euros.

2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale

Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit environ 85 %.

Ainsi, ce régime affiche un déficit global de 11,9 milliards d'euros en 2004, dont 11,6 au titre de la branche maladie, son plus haut niveau historique.

La branche famille connaît également une dégradation de sa situation, enregistrant son premier déficit depuis 1998, à hauteur de 0,4 milliard d'euros.

La branche accidents du travail-maladies professionnelles, à l'inverse, voit son déficit se réduire, passant de 0,5 milliard d'euros en 2003 à 0,2 milliard d'euros en 2004.

Seule la branche vieillesse reste excédentaire en 2004, mais son excédent est en diminution de 700 millions d'euros, soit 0,25 au lieu de 0,95 milliard d'euros en 2003.

On observera que ces chiffres sont différents de ceux présentés par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale en 2004. Celle-ci en effet ne prend pas en compte le versement qu'elle estime exceptionnel de la Cades de 1,1 milliard d'euros, ni les reprises de provision de 0,2 milliard effectuées par la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), ce qui la conduit à établir le déficit du régime général à 13,2 milliards d'euros pour 2004.

3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau concerne deux organismes en 2004 : le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Le FSV affiche un déséquilibre de 630 millions d'euros, en légère amélioration par rapport à 2003 grâce à une augmentation sensible de la recette de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).

La CNSA n'apparaît dans ce tableau que pour ses activités entrant dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire le financement des établissements médico-sociaux pour personnes âgées, et non au titre du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Le solde de ses recettes et dépenses à ce titre en 2004 s'équilibre.

4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 à 129,7 milliards d'euros. L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a rectifié cet objectif à la hausse, le portant à 131 milliards d'euros.

Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2004 à un niveau légèrement inférieur, soit 130,2 milliards d'euros. La Cour des comptes, de son côté, a retenu pour l'Ondam en 2004 un montant de 130,35 milliards d'euros.

Ces chiffres traduisent plusieurs évolutions satisfaisantes. Il s'agit, en premier lieu, du plus faible dépassement de l'objectif initial constaté au cours des dernières années. Par ailleurs, on observe un réel ralentissement de la progression de l'ensemble de ces dépenses, inférieure de 1,2 point à celle enregistrée en 2003. Enfin, la décélération de la croissance des soins de ville et, en particulier, la baisse des indemnités journalières de 0,6 % en 2004 sont autant d'éléments positifs. Ceux-ci sont toutefois en partie compensés par le dynamisme des dépenses de médicaments et le maintien à un niveau encore élevé des dépenses des hôpitaux et des cliniques privées.

5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Le montant de la dotation affectée au Fonds de réserve des retraites (FRR) en 2004 est fixé par cet article à 2,2 milliards d'euros.

Il correspond, d'une part, au versement de l'excédent de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) enregistré en 2003, soit 946 millions d'euros, d'autre part, au produit d'une fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital, à hauteur de 1,2 milliard d'euros.

Au 31 décembre 2004, les réserves hors plus-values latentes du FRR atteignaient 18,95 milliards d'euros.

6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Cet article propose d'approuver le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2004, soit 3,3 milliards d'euros.

Cette somme correspond à la différence entre le produit de la CRDS enregistré en 2004, soit 4,9 milliards d'euros, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades.

La dette cumulée prise en charge par la Cades depuis sa création en 1996 s'élevait, au 31 décembre 2004, à 92,4 milliards d'euros. Sur ce total, l'amortissement cumulé était de 26,6 milliards d'euros, ce qui, par voie de conséquence, laissait un montant de dette à rembourser au 31 décembre 2004 de 65,7 milliards d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Approbation du rapport figurant en annexe A et précisant les modalités d'affectation des excédents ou de couverture des déficits constatés pour l'exercice 2004

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement. Ce rapport décrit les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits constatés en 2004, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément au nouveau cadre de la loi organique du 2 août 2005 :


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1°.


Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2004, présentés à l'article premier, font principalement apparaître des déficits, que ce soit pour les régimes obligatoires de base, le régime général ou pour le FSV. Seule la branche vieillesse affiche en effet un léger excédent.

Aussi, le rapport de l'annexe A a-t-il pour objet essentiel de décrire les modalités de couverture des déficits constatés en 2004.

Ce rapport se divise en deux parties : le régime général et les organismes concourant au financement des régimes.

1°) Le régime général

Le rapport envisage, successivement, les modalités de traitement des résultats de chacune des branches.

Couverture du déficit de la branche maladie

Ce déficit s'élève à 11,6 milliards d'euros et il a été couvert par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Le rapport rappelle que l'article 76 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la couverture des déficits cumulés de la branche maladie au 31 décembre 2003 et du déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004 serait assurée par des transferts de la Cades à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à hauteur de 10 milliards d'euros le 1er septembre 2004 et dans la limite de 25 milliards d'euros au plus tard le 31 décembre 2004.

C'est ainsi que quatre versements ont été effectués par la Cades en 2004, pour un montant total de 35 milliards d'euros : 10 milliards le 1er septembre, 7 milliards le 11 octobre, 9 milliards le 9 novembre et 9 milliards le 9 décembre.

Or, le déficit constaté de la branche maladie en 2004 a été inférieur à celui prévu au moment du débat parlementaire relatif à la loi du 13 août. Les déficits cumulés au 31 décembre 2004 se sont en effet élevés à 33,3 milliards au lieu des 35 milliards alors envisagés.

En conséquence, le rapport précise qu'une régularisation d'un montant de 1,7 milliard sera opérée lors de la reprise du déficit 2005 de la branche maladie, également prévue par la loi du 13 août 2004.

- Affectation de l'excédent de la branche vieillesse

Le rapport indique que, conformément à l'article L. 251-6-1 du code de la sécurité sociale, cet excédent de 255 millions d'euros sera versé au Fonds de réserve des retraites (FRR) en 2005.

Au total, la CNAV aura versé au FRR, entre 2000 et 2004, 5,4 milliards d'euros au titre de ses excédents constatés entre 1999 et 2003.

- Couverture des déficits des branches famille et accidents du travail-maladies professionnelles

Les déficits enregistrés par ces deux branches en 2004 sont de 357 millions d'euros pour la famille et de 184 millions d'euros pour la branche AT-MP.

Le rapport indique : « Au vu de leur faiblesse, ces montants n'ont pas nécessité la prise de mesures spécifiques. »

Ils ont donc été couverts par les emprunts de trésorerie que le régime général peut conclure dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

2°) Les organismes concourant au financement des régimes

Le rapport précise qu'en 2004, seul le fonds de solidarité vieillesse (FSV) est concerné.

En effet, le fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa) n'a été substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) qu'à compter du 1er janvier 2005. Par ailleurs, en 2004, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) n'est intervenue que pour abonder la CNAM, à hauteur d'environ 100 millions d'euros.

Le solde du FSV pour l'exercice 2004 s'établit à - 639 millions d'euros. Or, comme le FSV n'a pas le droit d'emprunter et qu'il ne reçoit pas de dotation d'équilibre de l'Etat, le déficit qu'il affiche se cumule avec le déficit précédent et est inscrit au bilan de l'établissement en fonds de roulement négatif.

Ce déficit cumulé s'élevait à 1,7 milliard d'euros au 31 décembre 2004.

Le rapport évalue par ailleurs, à la même date, les sommes dues par le FSV à la CNAV, soit 2,2 milliards d'euros, et à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, pour environ 100 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - La position de votre commission

En se félicitant de la précision et de la clarté de cette nouvelle annexe, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.