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Projet de loi de finances pour 2006 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

 

B. VUE PROSPECTIVE

L'évolution du rapport démographique et du coût des pensions est désormais marqué par l'impact de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et par certaines mesures qui l'ont prolongée (cf. développements en annexe).


· L'évolution démographique

Le graphe suivant rend compte des tendances lourdes de l'évolution démographique du régime de l'Etat, fonctionnaires civils et militaires confondus :

Source : graphe construit sans pondération du rapport démographique à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR), qui s'appuient sur le modèle de projection à long terme « Ariane », conçu notamment pour évaluer l'impact de la réforme des retraites de 2003.


· L'évolution du besoin de financement du régime de l'Etat

A législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique a été évalué par le conseil d'orientation des retraites (COR) à 28 milliards d'euros en 202028(*), ce qui représente 1,3 % du PIB.

La réforme des retraites devait permettre de diminuer ce besoin de financement de 13 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.

Impact des différentes mesures sur le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020

(en milliards d'euros)

 

Etat

CNRACL29(*)

Total

Besoin de financement en 2020, à droit constant

-20,8

-7,5

-28,3

Allongement de la durée d'assurance, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti

6,8

2,8

9,6

Indexation sur les prix

3,3

1,2

4,5

Création du régime additionnel

-0,4

-0,4

-0,8

Majoration du 10ème dans la fonction publique hospitalière

-

-0,2

-0,2

Extension aux hommes de l'avantage de réversion

-0,05

-0,05

-0,1

Extension de la cessation progressive d'activité

-0,05

-0,05

-0,1

Solde des mesures de redressement

9,6

3,3

12,9

Besoin de financement en 2020, après réforme

-11,2

-4,2

-15,4

Source : réponse au questionnaire budgétaire, jaune bisannuel « fonction publique » annexé au projet de loi de finances pour 2005

D'après les informations figurant dans le « bleu », l'économie attendue de la réforme pour le régime de l'Etat s'élèverait à 8,5 milliards d'euros en 2020 dont 7,2 milliards d'euros pour les fonctionnaires civils, mais elle n'excèderait pas 1,8 milliard d'euros en 2010 dont 1,6 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils et 300 millions d'euros en 2005.


· Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) paru en juin 2003 n'avait pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux se seraient élevés, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représentait près de la moitié du produit intérieur brut.

Réévalués à 940 milliards d'euros fin 2003, le CGAF de l'exercice 2004 les a finalement chiffrés à 890 milliards d'euros compte tenu de la réforme des retraites, soit 55 % du PIB.

Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités, et qui seront à verser à l'ensemble des actifs à la date d'évaluation, leurs pensions futures étant prises en compte au prorata des années de service effectuées à cette date par rapport au nombre d'années de services au moment du départ à la retraite. Cette méthode, dite des « unités de crédit projetées », est préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de retraite du personnel.

Cependant, les chiffres obtenus sont relativement peu précis car particulièrement sensibles au niveau du taux d'actualisation30(*) retenu pour les retraites à verser et aux changements de comportements induits par la réforme des retraites, ainsi que le montre le tableau suivant :

Montant des engagements après réforme en fonction du taux d'actualisation retenu

(en milliards d'euros)

Taux d'actualisation

2 %

2,5 %

3 %

Engagements après réforme : scénario de changements de comportements lents :

1 000

910

830

Engagements après réforme : scénario de changements de comportements rapides :

950

870

790

Source : CGAF de l'exercice 2004

Par ailleurs, ces évaluations n'ont aucune implication pratique : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues.

Elles ont néanmoins une certaine31(*) valeur illustrative, et il était légitime de rechercher dans quelle mesure la réforme des retraites des fonctionnaires était susceptible de l'infléchir : bien que les dispositions entraînant une diminution des droits soient d'une application progressive, leur incidence sur le calcul de la masse des pensions versées à l'âge légal d'ouverture des droits à retraite est sensible.

* 28 Cette évaluation repose sur l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2010 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR).

* 29 Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, dont relèvent les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

* 30 Le taux d'actualisation retenu dans le CGAF de l'exercice 2004 est de 2,5 %.

* 31 Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.