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Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité civile

 

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Claude HAUT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 27

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Il convient, en premier lieu, de rendre hommage aux 19 sauveteurs décédés en service au cours de l'année 2005 : 2 sapeurs-pompiers professionnels, 12 sapeurs-pompiers volontaires, 5 pilotes d'avions bombardiers d'eau.

- Parce que la sécurité civile ne se limite pas à une action du ministère de l'intérieur, la commission des finances avait suggéré que la présente mission soit interministérielle. La coordination entre la prévention des risques et la gestion des crises conditionne la cohérence de l'action de l'Etat.

- Les dépenses d'investissement du programme « Intervention des services opérationnels » sont réduites de 15,9 millions d'euros (- 26,2 %) en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des deux avions bombardiers d'eau gros porteurs polyvalent « Dash » (- 32 millions d'euros). Les moyens ainsi dégagés ont été partiellement « recyclés » pour le remplacement d'un avion bombardier d'eau Canadair accidenté en 2004. Le remplacement des trois appareils accidentés durant l'année 2005 ne figure curieusement pas dans le projet de budget du programme.

- Précisément, les trois accidents d'avions bombardiers d'eau survenus au cours de l'été 2005 soulèvent la question de l'état de la flotte de sécurité civile. Une réflexion est opportunément engagée par le ministère sur « l'optimisation » de la politique d'équipement en aéronefs de la sécurité civile. Celle-ci devra comprendre une programmation de son financement. Un contrôle budgétaire sur cette question sera engagé au cours de l'année 2006, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

- Le projet ANTARES d'infrastructure partagée de communication entre les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les services de police constitue une expérimentation intéressante qui doit donc être encouragée. Toutefois, le développement de ce programme (extension à trois nouveaux départements en 2006) est prévu à crédits de paiement constants de la part de l'Etat. Il convient donc de s'inquiéter de l'accroissement de l'effort financier qui sera demandé en conséquence aux SDIS, et donc aux départements.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

1. Problématique interministérielle, mission ministérielle

La mission « Sécurité civile » est constituée de deux programmes alors que dans la maquette budgétaire présentée le 16 janvier 2004 par le gouvernement, celle-ci ne comportait qu'un seul programme1(*). La mission, à l'époque intitulée « Protection des populations » n'était en effet doté que du programme : « Sécurité civile ».

Il convient de rappeler que le Sénat avait proposé2(*) la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques ». En effet, l'articulation entre la prévention des risques et la gestion des crises correspond à un souci de cohérence de l'action de l'Etat sur le plan opérationnel, ainsi qu'à une attente croissante des citoyens.

Au demeurant, la mission régalienne de protection des populations ne relève pas que du ministère de l'intérieur. C'est ainsi que, par exemple, le ministère de l'agriculture est concerné au titre de la protection des forêts contre les incendies, tout comme celui de l'équipement lorsqu'il s'agit du sauvetage en mer.

Une mission interministérielle aurait donc donné plus de lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine, à laquelle l'opinion publique accorde une importance croissante.

On notera que la commission d'enquête du Sénat sur les inondations dans la Somme avait souligné le besoin de renforcer la coordination interministérielle dans ce domaine :

Le nécessaire renforcement de l'action interministérielle face aux risques naturels :
l'exemple des inondations de la Somme

« L'organisation du système de surveillance et d'annonce des crues illustre l'émiettement des responsabilités entre plusieurs services de l'Etat, ce qui nuit indéniablement à l'efficacité d'ensemble du dispositif.

« Comme le relevait M. Claude Allègre, ancien ministre, ancien président du BRGM3(*), lors de son audition devant la commission : « en France, le cycle de l'eau concerne cinq ministères : l'eau qui tombe relève de la météorologie nationale, c'est-à-dire du ministère des transports ; l'eau qui ruisselle sur le sol, du ministère de l'agriculture ; l'eau collectée par les rivières, du ministère de l'environnement ; l'eau souterraine, du ministère de l'industrie. Enfin, le ministère de la recherche est également concerné à divers titres ».

« S'agissant du réseau d'alerte météorologique, Météo France a conclu depuis 1995 des conventions avec les différents services de l'Etat :

- la Direction de la défense et de la sécurité civiles pour les catastrophes de type météorologique ;

- la Direction de l'eau pour les services d'annonce des crues (...)

« Qu'il s'agisse de l'un ou l'autre de ces circuits d'information, le système souffre d'un excès d'informations, non hiérarchisées et insuffisamment corrélées, ce qui rend plus difficile l'anticipation et le déclenchement de l'alerte (...)

« En matière de réseau d'alerte des crues, il est clair que la collaboration reste très insuffisante entre météorologues, hydrologues et géologues, et qu'il n'existe pas de structure fédératrice, alors même qu'il s'agissait d'une recommandation forte de l'Instance d'évaluation de la politique publique de prévention des risques naturels, qui, sous la direction de M. Paul-Henri Bourrelier, a rendu ses conclusions en 1998 ».

Source : Rapport d'information n° 34 (2001-2002) de la commission sénatoriale d'enquête sur les inondations de la Somme, par nos collègues Marcel Deneux, président, et Pierre Martin, rapporteur : « Inondations dans la Somme : des leçons pour l'avenir »

Telle n'a pas été l'option retenue par le gouvernement qui a préféré confirmer son choix d'une mission ministérielle4(*) tout en la séparant, de manière quelque peu artificielle, en deux programmes.

2. Les deux programmes

Le programme 161 « Intervention des services opérationnels » concerne la mobilisation des moyens nationaux de sécurité et de défense civiles destinés à protéger la population en cas de catastrophe naturelle ou technologique (à l'instar de la lutte contre les feux de forêt, le secours d'urgence et le déminage).

Le programme 128 « Coordination des moyens de secours » est destiné aux activités de coordination de la chaîne des acteurs de la sécurité civile en matière de gestion des crises et au soutien des structures d'intervention.

Le directeur de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, M. Christian Galliard de Lavernée, est responsable des deux programmes de la mission.

3. Les objectifs majeurs affichés pour 2006

- Assurer, dans des conditions maximales de sécurité, un appui aérien aux feux de forêt.

- Optimiser le coût d'exploitation des moyens aériens.

- Améliorer la protection des populations.

4. Présentation chiffrée

a) En termes d'emplois :

Les effectifs sont stables avec 2.604 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2006 pour 2.608 ETPT en 2005. L'essentiel de ces emplois autorisés, soit 86,3% du total, est affecté au programme « Interventions des services opérationnels ». Toutefois le programme « Coordination des moyens de secours » finance 120 ETPT, rémunérés par son opérateur, hors plafond d'emplois du ministère5(*).

b) En termes de crédits budgétaires :

La mission « Sécurité civile » disposera, en 2006, de 463,5 millions d'euros de crédits de paiement, dont 34,7 % de dépenses de personnel (titre 2).

Les moyens des deux programmes qui composent la mission sont équilibrés : 55,3 % pour le programme « Interventions des services opérationnels », et 44,7 % pour le programme « Coordination des moyens de secours ».

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTIONS DES SERVICES OPÉRATIONNELS »

1. La finalité du programme

Le programme 161 « Intervention des services opérationnels » comporte les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux, destinés à protéger la population en cas de catastrophe, et ce, en complément des moyens départementaux de secours.

Le libellé des quatre actions du programme témoigne du champ du programme :

- action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêt ;

- action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » ;

- action 3 « Secours à personnes par hélicoptère » ;

- action 4 « Neutralisation des engins explosifs ».

2. Une évolution plus apparente que réelle

Le présent programme comporte, hors fonds de concours, 260,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 256,1 millions d'euros en crédits de paiement6(*), en progression respectivement de 37,2 % et de 16,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. L'évolution, au total de 36,8 millions d'euros en crédits de paiement, résulte de mouvements en sens inverse, en partie liés à des « jeux d'écriture :

- les dépenses de personnel (titre 2) progressent de 52,3 millions d'euros (68,3 %)7(*). Cette évolution s'explique principalement par la prise en compte en 2006 des dépenses liées au compte d'affectation spéciale « Pensions », provoquant un surcoût de 23 millions d'euros. Le taux retenu pour les personnels militaires est de 100 %. En outre, tous les emplois de militaires de la mission « Sécurité civile (soit 1.504) ont été « passés » du programme « Coordination des moyens de secours » (dont les crédits du titre 2 baissent en conséquence) au présent programme ;

- les dépenses d'investissement sont, en revanche, réduites de 15,9 millions d'euros (- 26,2 %), en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des deux avions bombardiers d'eau gros porteur polyvalent « Dash »8(*) (- 32 millions d'euros). Les moyens ainsi dégagés ont été partiellement recyclés pour le remplacement (livraison prévue en janvier 2006) d'un avion bombardier d'eau Canadair CL 415 accidenté en 2004 (21,4 millions d'euros), la pérennisation de la location de l'hélicoptère bombardier d'eau (4 millions d'euros) et l'acquisition d'un module d'intervention en cas de risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC), pour le service de déminage. Les crédits pour le remplacement des appareils accidentés au cours de l'été 2005 ne figurent donc pas dans le présent budget (voir ci-après le point 4) ;

- les dépenses de fonctionnement sont stables (+ 0,4 million d'euros et + 0,5 %).

3. Des effectifs stables

L'essentiel des effectifs de la mission « Sécurité civile » (86,3 %) figure dans le présent programme.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) sont stables en 2006 par rapport à 2005 : 2.248 ETPT au lieu de 2.2479(*).

Les deux tiers des effectifs (1.504, soit 66,9 %), relèvent d'un statut militaire10(*). On dénombre 380 fonctionnaires de police11(*) (16,9 %), 330 personnels techniques et 34 ouvriers d'Etat.

L'action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts » comprend principalement des militaires (902 sur 1.031).

L'action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » compte 602 militaires.

L'action 3 « Secours à personne par hélicoptère » est à deux tiers constituée de personnels techniques (201 sur 303).

Les effectifs de l'action 4 « Neutralisation des engins explosifs » comportent 291 fonctionnaires de police (sur 312).

4. Une flotte aérienne fragilisée ?

La flotte aérienne de la sécurité civile est composée de 65 aéronefs, dont 41 hélicoptères12(*).

Pour ce qui est de la flotte d'avions, qui intervient principalement dans la lutte contre les feux de forêts, l'année 2005 aura été marquée par trois accidents graves, mettant hors d'usage l'un des 10 avions bombardiers d'eau « Canadair » CL 415 le 1er août 2005, et deux des dix avions bombardiers d'eau « Tracker » les 19 juillet et 20 août 200513(*).

Le remplacement de ces bombardiers incombe à l'Etat, qui est son propre assureur. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'intérieur, le principe du remplacement des appareils accidentés cette année serait « admis » par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, bien que les moyens correspondants ne figurent pas dans les crédits proposés pour la mission « Sécurité civile » en 2006.

Votre rapporteur spécial a tenu à interroger à ce sujet M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, à l'occasion de son audition par votre commission des finances, le 22 novembre 2005. Le ministre d'Etat a annoncé que le remplacement des avions tragiquement accidentés en 2004 et 2005 se ferait dans les conditions suivantes :

- le remplacement du « Canadair » perdu en mars 2004 sera effectif en 2006 ;

- celui du « Canadair » perdu en 2005 sera engagé en 2006 ;

- les deux « Tracker » accidentés durant l'été 2005 seront remplacés par un seul appareil Dash, qui devrait être livré en 2008.

Votre rapporteur spécial ne se prononce pas, en l'état, sur l'opportunité d'une solution consistant à remplacer deux « Tracker » par un seul « Dash ». Le financement nécessaire au cours de l'exercice 2006 serait « assuré en gestion » par Bercy. On peut, bien sûr se réjouir de cet accord de principe, même si, en l'état, la situation n'est pas budgétairement satisfaisante. Il est vrai que, le plus souvent, les accidents interviennent en saison estivale, alors que les arbitrages budgétaires sont déjà rendus. Il convient néanmoins de réagir promptement aux situations d'urgence.

Il y a lieu de s'interroger, au travers de ces accidents, sur l'état réel de la flotte de sécurité civile. La totalité de la flotte de « Canadair » a été immobilisée pendant plus d'une semaine du mois d'août. Cette immobilisation au coeur de la haute saison témoigne de la gravité de la situation, dont la direction de la défense et de la sécurité civiles se préoccupe maintenant. Votre rapporteur spécial envisage, en conséquence, durant l'année 2006, engager sur cette question, un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF.

5. Une culture développée de la performance

Votre commission des finances a procédé, le 2 mars 200514(*), à l'examen des avant-projets annuels de performance des différentes missions budgétaires, annexés au projet de loi de finances pour 2005. S'agissant du présent programme, elle a estimé que les objectifs couvraient son champ d'une manière significative et relevé avec satisfaction les nombreux indicateurs d'efficience. Il faut donc se réjouir de voir ces indicateurs confirmés.

De nouveaux indicateurs de performance sont fort opportunément  présentés:

- coût total de l'heure de vol des avions bombardiers (par flottille) ;

- coût total de l'heure de vol des hélicoptères ;

- taux de disponibilité de la flotte d'hélicoptères.

On notera, cependant, selon les réponses faites à votre rapporteur spécial par le ministère de l'intérieur, que « des difficultés subsistent pour renseigner les indicateurs relatifs aux coûts d'heure de vol des avions et des hélicoptères de la sécurité civile. En effet, les paramètres de détermination de ces coûts sont soumis à fortes variations (taux d'activité, carburant, maintenance corrective, parité euro/dollar,...). En conséquence, ces prévisions ne sauraient avoir qu'un caractère purement indicatif ».

S'agissant du nouvel indicateur sur le nombre d'heures de vol réalisés, bien que mesurant plus l'activité que la performance, il pourrait être considérée comme acceptable si on considère plutôt faible la probabilité que celui-ci « stimule » les demandes d'intervention. Il semble, à l'inverse, pouvoir être considéré comme un élément d'aide à la décision.

6. Les actions du programme

Crédits en provenance du programme « Coordination des moyens de secours » (Sécurité civile) : - 25,8  millions d'euros

Crédits en provenance du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (AGTE15(*)) : - 11,4 millions d'euros

Crédits en provenance du programme « Police nationale » (Sécurité) :
- 0,4 million d'euros

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 161 « Intervention des services opérationnels

- Il convient, en premier lieu, de rendre hommage aux 19 sauveteurs décédés en service au cours de l'année 2005 : 2 sapeurs-pompiers professionnels, 12 sapeurs-pompiers volontaires, 5 pilotes d'avions bombardiers d'eau.

- Les ETPT du programme, constituant 86,3 % des ETP de la mission « Sécurité civile », seront stables en 2006

- L'évolution des dépenses de personnel traduit principalement des transferts de charges, non un changement d'orientation

- Les dépenses d'investissement sont réduites de 15,9 millions d'euros ( -26,2 %) en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des deux avions bombardiers d'eau gros porteurs polyvalent « Dash » (- 32 millions d'euros). Les moyens ainsi dégagés ont été partiellement « recyclés » pour le remplacement d'un avion bombardier d'eau « Canadair » accidenté en 2004. Le remplacement des trois appareils accidentés durant l'année 2005 n'est curieusement pas inclus dans les crédits de la mission inscrits dans le projet de budget du programme.

- Précisément, les trois accidents d'avions bombardiers d'eau survenus au cours de l'été 2005 soulèvent la question de l'état de la flotte de sécurité civile. Une réflexion est opportunément engagée par le ministère sur « l'optimisation » de la politique d'équipement en aéronefs de la sécurité civile. Celle-ci devra comprendre une programmation de son financement. Sur cette question, un contrôle budgétaire du rapporteur spécial sera engagé au cours de l'année 2006, en application de l'article 57 de la LOLF.

- La mesure de la performance, axée sur l'efficience, semble de nature à favoriser la prise de décision et donc constituer un excellent instrument.

B. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »

1. Finalité et présentation du programme

Le programme 128 « Coordination des moyens de secours » est destiné aux activités de coordination des intervenants de la sécurité civile est divisé en trois actions.

L'action 1 « Préparation et gestion des crises » concerne tant les activités de prospective et d'identification des risques et menaces que la préparation et la coordination des différents acteurs et moyens avant, pendant et après la crise.

L'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » correspond aux activités de coordination et de formation de ces acteurs, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et associations de sécurité civile).

L'action 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » reprend les fonctions de soutien administratif et logistique de la mission.

2. Une évolution des moyens liée aux transferts de charges

Le présent programme disposera de 209,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 207,4 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution respectivement de 9 % et de 11,1 % (- 26 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Cette évolution des crédits de paiement traduit essentiellement des transferts de charges.

En effet, les dépenses de personnel (titre 2) diminuent de 29,2 millions d'euros (-47,8 %)16(*) en raison, outre du transfert de charges de pension, du report, interne à la mission, des 1.504 militaires du présent programme vers le programme « Intervention des services opérationnels »

3. Les effectifs

Les 356 équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour 2006 du présent programme (359 pour 2005) ne représentent que 13,7 % des effectifs de la mission « Sécurité civile ».

Ces emplois recouvrent 149 emplois de personnels administratifs, 88 de personnels techniques, 108 ouvriers d'Etat et 11 fonctionnaires de la police nationale.

L'action 1 « Préparation et gestion des crises » n'emploie que 23 ETPT.

Si l'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » ne compte que 35 ETPT, le rattachement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) lui adjoint 120 ETPT, rémunérés par cet opérateur.

L'action 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » qui regroupe l'ensemble des personnels intervenant en appui des services opérationnels du programme « Intervention des services opérationnels » dispose de la majorité des ETPT du programme (83,7 %).

4. Une bonne mesure de la performance

La fonction du programme « Coordination des moyens de secours » est bien ciblée par les objectifs présentés, à l'instar de celui portant sur la mobilisation des colonnes de renforts (objectif n° 1) ou de celui relatif à la promotion des orientations prioritaires de la sécurité civile par le renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers en intervention et l'harmonisation des moyens des SDIS (objectif n° 2).

Les indicateurs choisis mesurent opportunément l'efficience des services :

- rapport entre, d'une part, le nombre d'accidents et, d'autre part, les arrêts de travail conséquents par rapport au nombre d'interventions;

- nombre de départements bénéficiant d'une subvention du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS pour le développement du projet ANTARES sur le réseau ACROPOL (voir ci-après, point 5, un développement sur cette question importante).

Il reste que ces deux derniers indicateurs visent des domaines différents et auraient pu figurer au sein d'objectifs distincts17(*).

Quant à l'indicateur visant à optimiser l'action « soutien » par un ratio entre le coût de l'action et les crédits de la mission, il restera évidemment tributaire des évolutions de ces crédits et pose, par ailleurs, un problème de coordination avec le programme «  Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » figurant dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », lequel comprend aussi des éléments de logistique pour la sécurité civile.

Enfin, si l'objectif d'améliorer la préparation des acteurs de la gestion des crises est intéressant, l'indicateur afférent, portant sur le taux de formation propose une valeur cible trop modeste (50 % des acteurs).

5. La répartition des moyens par actions

Le tableau ci-après présente la ventilation des crédits du programme :

L'essentiel des moyens du présent programme est concentré sur l'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » (78,2 % du programme), qui comprend principalement :

- Le soutien de l'Etat aux collectivités territoriales pour le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), au travers du Fonds d'aide à l'investissement (FAI)18(*). La loi de finances pour 2006 prévoit à ce titre un montant stable de 64,85 millions d'euros de crédits de paiement. Le Fonds apportera sa contribution aux dépenses pour une expérimentation du raccordement de sites pilotes de SDIS au réseau ACROPOL, de communication de la police, dans le cadre du programme ANTARES. Celui-ci amorce donc le concept d'infrastructure partagée pour les réseaux de radiocommunications numériques entres SDIS et services de police. Cette expérience a été lancée dans les départements de l'Ain et de l'Eure-et-Loir. Trois autres départements sont prévus pour faire l'objet d'une expérimentation en 2006. L'extension, certes opportune, du programme ANTARES s'effectue à crédits constants de la part de l'Etat. Votre rapporteur spécial s'inquiète donc sur la part de l'effort, visiblement accrue, qui sera laissée à la charge des SDIS, et donc des départements (voir tableau 3 en annexe) ;

- la participation de l'Etat au budget spécial de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris19(*) (72,59 millions d'euros de crédits de paiement) ;

- les dépenses de pensions pour les sapeurs-pompiers volontaires victimes d'accidents (11,85 millions d'euros de crédits de paiement) ;

- la subvention de l'Etat au budget de fonctionnement de l'ENSOSP (7,32 millions d'euros de crédits de paiement), en augmentation de 1 million d'euros afin de soutenir l'établissement dans son développement et sa délocalisation à Aix-les-Milles.

Les principales observations de votre rapporteur spécial

sur le programme 128 « Coordination des moyens de secours »

- La plupart des indicateurs de performance du programme mesurent de manière satisfaisante l'efficience du service rendu et ciblent bien ses objectifs de développement de la coordination nationale.

- Le projet ANTARES d'infrastructure partagée de communication entre les SDIS et les services de police constitue une expérimentation intéressante qui doit être encouragée. Toutefois, le développement de ce programme en 2006 (extension à trois nouveaux départements) est prévu à crédits de paiement constants de la part de l'Etat. Il convient donc de s'inquiéter sur l'accroissement de l'effort qui sera demandé en conséquence aux SDIS, et par là même aux départements.

- Sous réserve de l'observation précédente, les crédits, hors transfert de charges de pension, devraient permettre de poursuivre l'application des orientations prioritaires de la coordination de la sécurité civile.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MINORATION DE CRÉDITS DESTINÉE À GAGER LES DÉPENSES DU PLAN D'URGENCE POUR LES BANLIEUES

Cette minoration de crédits de 1.608.702 euros est ainsi répartie :

- 676.504 euros sur le programme « Intervention des services opérationnels » ;

- 932.198 euros sur le programme « Coordination des moyens de secours ».

II. MAJORATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du programme « Coordination des moyens de secours » pour un montant de 173.500 euros.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de la mission « Sécurité civile » ainsi modifiés.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a souhaité, en premier lieu, rendre hommage aux dix-neuf sauveteurs décédés en service au cours de l'année 2005 : deux sapeurs-pompiers professionnels, douze sapeurs pompiers volontaires et cinq pilotes d'avion bombardier d'eau.

Il a indiqué que la mission « Sécurité civile » était aujourd'hui constituée de deux programmes, alors que dans la maquette budgétaire présentée le 16 janvier 2004 par le gouvernement, celle-ci n'en comportait qu'un seul. Il a exposé que la mission, à l'époque intitulée « Protection des populations », n'était constituée que du programme « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tenu à rappeler que la commission avait proposé, dans un rapport d'information présenté en 2004 par MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques ». Il a souligné que l'articulation entre la prévention des risques et la gestion des crises correspondait à un souci de cohérence de l'action de l'Etat sur le plan opérationnel, ainsi qu'à une attente croissante de nos concitoyens. Il a précisé que la mission régalienne de protection des populations ne relevait pas que du ministère de l'intérieur, pilote de la mission « Sécurité civile ». Il a remarqué, qu'ainsi, par exemple, le ministère de l'agriculture était concerné au titre de la protection des forêts contre les incendies, tout comme celui de l'équipement, lorsqu'il s'agissait du sauvetage en mer.

Il a considéré qu'une mission interministérielle aurait donc donné plus de lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine qui prenait une importance croissante. Il a estimé, au demeurant, que ce souci de coordination interministérielle répondait à une préoccupation exprimée en 2001 par la commission sénatoriale d'enquête sur les inondations, présidée par son collègue Marcel Deneux, et dont son collègue, Pierre Martin était le rapporteur.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a constaté que telle n'avait pas été l'option retenue par le gouvernement qui avait préféré confirmer son choix d'une mission ministérielle, tout en scindant en deux programmes afin de répondre à la prescription de l'article 7 de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) excluant les missions monoprogrammes.

Il a indiqué que le programme 161 « Intervention des services opérationnels » concernait la mobilisation des moyens nationaux de sécurité et de défense civiles destinés à protéger la population contre les feux de forêts en cas de catastrophes naturelles ou technologiques ou au secours d'urgence et au déminage.

Il a ajouté que le programme 128 « Coordination des moyens de secours » était destiné, précisément, à la coordination de la chaîne des acteurs de la sécurité civile en matière de gestion des crises et au soutien des structures d'intervention.

Il a précisé que le directeur de la défense et de la sécurité civile, au ministère de l'intérieur, était responsable des deux programmes de la mission.

Il a ajouté, qu'en termes d'emplois, les effectifs étaient stables avec 2.604 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2006, au lieu de 2.608 en 2005. Il a constaté que l'essentiel de ces emplois (86,3 %) figuraient dans le programme « Interventions des services opérationnels ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a noté que la mission « Sécurité civile » disposerait en 2006 de 463,5 millions d'euros de crédits de paiement, dont 34,7 % pour les dépenses de personnels. Il a déclaré que les moyens des deux programmes de la mission étaient relativement équilibrés, soit 55,3 % pour le programme « Interventions des services opérationnels » et 44,7 % pour le programme « Coordination des moyens de secours ».

Après cette présentation générale de la mission « Sécurité civile », il a abordé le programme « Interventions des services opérationnels ». Il a indiqué que celui-ci comportait les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux destinés à protéger la population en cas de catastrophe et ce, en complément des moyens départementaux de secours. Il a souligné que cette dernière nuance entraînait de lourdes conséquences financières pour les collectivités territoriales.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué que le programme comportait quatre actions concernant respectivement : la participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts, les interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques, le secours à personnes par hélicoptère et la neutralisation des engins explosifs.

Il a déclaré que le programme était doté de 256,1 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 16,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que l'évolution de 52,3 millions d'euros des dépenses de personnels s'expliquait principalement par la prise en compte, en 2006, des dépenses liées au compte d'affectation spéciale « Pensions », provoquant à lui seul un surcoût de 23 millions d'euros, puisque le taux de pension des personnels militaires était de 100 %. Il a observé que, précisément, les 1.504 emplois militaires de la mission « Sécurité civile » avaient tous été concentrés sur le programme « Interventions des services opérationnels ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a constaté que les dépenses d'investissement étaient en revanche réduites de 15,9 millions d'euros, soit de 26,2 %, en raison de l'achèvement du programme d'acquisition de deux avions bombardiers d'eau, gros porteurs polyvalents « Dash ». Il a indiqué que les moyens dégagés à la fin de ce marché avaient été partiellement « recyclés » pour le remplacement d'un avion Canadair accidenté en 2004, pour la pérennisation de la location d'un hélicoptère bombardier d'eau et pour l'acquisition d'un module d'intervention en cas de risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques « NRBC ». Il a précisé que le remplacement des appareils accidentés au cours de l'été 2005 ne figurait donc pas dans le présent budget.

Il a relevé que la flotte aérienne de la sécurité civile était actuellement constituée de 65 aéronefs, dont 41 hélicoptères. Il a noté que le renouvellement de la flotte d'hélicoptères était maintenant terminé. Il a constaté que, pour ce qui était de la flotte d'avions qui intervenait principalement dans la lutte contre les feux de forêts, l'année 2005 avait été marquée par trois accidents graves mettant hors d'usage l'un des dix Canadairs, le 1er août 2005, et deux des dix bombardiers d'eau « Tracker », les 19 juillet et 20 août 2005.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a annoncé que le principe du remplacement des appareils accidentés cette année était « admis » par le ministère des finances, bien que les moyens correspondant ne figurent pas dans les crédits proposés pour la mission « Sécurité civile » en 2006. Il a indiqué que le ministère avait engagé une réflexion sur une « optimisation » de la politique d'équipement en aéronefs de la sécurité civile pouvant éventuellement déboucher sur l'achat d'un bombardier d'eau « Dash » au lieu du remplacement de deux « Tracker ». Il a précisé qu'aucune décision n'avait pour l'instant été prise à ce sujet, pour lequel il était lui-même interrogatif.

Il a constaté que la situation n'était donc pas budgétairement satisfaisante. Il a souligné que, le plus souvent, les accidents intervenaient en saison estivale, alors que les arbitrages budgétaires étaient déjà rendus, et jugé cependant qu'il convenait de réagir promptement aux situations d'urgence.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué qu'il y avait lieu de s'inquiéter sérieusement, au travers de ces accidents, de l'état réel de la flotte de sécurité civile. Il a souligné que la totalité de la flotte de Canadairs avait été immobilisée pendant plus d'une semaine au mois d'août. Il a noté que cette immobilisation, au coeur de la haute saison, témoignait incontestablement de la gravité de la situation. Aussi a-t-il indiqué qu'il engagerait durant l'année 2006, sur cette question, un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF. Il a déclaré qu'il souhaitait, en effet, que les membres de la commission des finances puissent vérifier l'opportunité de la politique suivie en la matière et qu'ils soient mieux éclairés qu'aujourd'hui lorsqu'il s'agissait de se prononcer sur des crédits concernant la flotte aérienne de sécurité civile.

S'agissant de la mesure de la performance attachée au programme « Interventions des services opérationnels », M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué qu'il lui semblait que les objectifs poursuivis couvraient son champ d'une manière significative et que les indicateurs de performance proposés se rapportaient, comme il était souhaitable, à l'efficience des services. Il a relevé que, toutefois, un problème subsistait concernant les indicateurs relatifs au coût total de l'heure de vol des avions bombardiers d'eau et des hélicoptères. En effet, il a déclaré que selon les réponses qui lui avaient été faites par le ministère de l'intérieur, les paramètres de détermination de ces coûts étaient soumis à de fortes variations (coût du carburant, parité euro/dollar) et qu'en conséquence, ces prévisions ne sauraient avoir qu'un « caractère purement indicatif ».

Puis M. Claude Haut, rapporteur spécial, a abordé le second programme de la mission concernant la « Coordination des moyens de secours ». Il a rappelé que les actions de ce programme concernaient respectivement la préparation et la gestion des crises, la coordination des acteurs de sécurité civile et le soutien administratif et logistique de la mission. Il a précisé que ce programme disposerait de 207,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 26 millions d'euros et de 11,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a noté que cette évolution traduisait pour l'essentiel des transferts de charges.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a relevé que, là encore, des indicateurs de performance mesuraient opportunément l'efficience des services.

Il a estimé que l'essentiel des moyens du programme, soit 78,2 % était concentré sur la coordination des acteurs de sécurité civile (action 2). Il a précisé que celle-ci correspondait, pour une large part, au soutien de l'Etat aux collectivités territoriales pour le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), au travers du Fonds d'aide à l'investissement. Il a rappelé que ce fonds apporterait sa contribution aux dépenses liées à une expérimentation du raccordement de sites de SDIS au réseau Acropol de communication de la police. Il a déclaré qu'il s'agissait du programme Antares, qui amorçait le concept d'infrastructures partagées pour les réseaux de radiocommunications numériques entre SDIS et services de police. Il a indiqué que cette expérience avait été lancée dans les départements de l'Eure-et-Loir et de l'Ain. Il a ajouté que trois autres départements devaient bénéficier de l'expérimentation en 2006. Il a déploré que l'extension, certes opportune, du programme Antares s'effectuait, malheureusement, à crédits constants de la part de l'Etat, soit 64,85 millions d'euros. Il a indiqué qu'il s'inquiétait donc beaucoup de l'accroissement prévisible de la part de l'effort qui serait, une fois de plus, laissée à la charge des SDIS.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué, en conclusion, qu'il interrogerait, lors de sa prochaine audition par la commission des finances, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, sur le remplacement, indispensable à ses yeux, des trois avions accidentés cette année, ainsi que sur la traduction budgétaire de ces remplacements. Il a ajouté qu'il questionnerait aussi le ministre d'Etat sur l'augmentation prévisible de la participation financière des SDIS, donc des départements, au projet Antares. Enfin, il a rappelé que, selon l'usage, la commission se prononcerait sur les crédits proposés après l'audition du ministre d'Etat et en tenant compte des réponses qui lui seront faites.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a regretté la faiblesse des moyens engagés par l'Etat pour la sécurité civile, par rapport à ceux assumés par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), évaluant cette participation à environ 10 %. Il a souhaité que soit établi un tableau retraçant l'évolution des budgets de chaque SDIS depuis une dizaine d'années.

M. Paul Girod a regretté le défaut de « salle de crise » dans à peu près 90 % des préfectures et suggéré que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, soit interrogé à ce sujet, lors de son audition par la commission prévue pour le mardi 22 novembre 2005. Evoquant une réunion récente à Toulouse pour faire le point sur la gestion de l'accident de l'usine AZF, il a déploré que les crises soient trop rarement suivies de réunions, rassemblant l'ensemble des parties prenantes, destinées aux « retours d'expériences ».

M. François Trucy a déploré que les crédits destinés aux marins pompiers de Marseille soient mal identifiés dans le budget de la mission « Sécurité civile ». Il s'est aussi inquiété de l'existence d'une politique européenne de sécurité civile pour faire face aux crises majeures, évoquant en particulier les incendies de forêt de l'été dernier survenus au Portugal.

M. Yves Fréville, après s'être interrogé sur les 1.504 personnels militaires figurant dans les emplois de la mission, a regretté ne pas être informé sur la totalité de l'action de l'Etat dans le domaine de la sécurité civile.

M. Roger Besse a déploré la suppression de nombreux centres hospitaliers dans les zones rurales, craignant qu'il n'y ait pas suffisamment d'hélicoptères disponibles pour transporter les blessés.

M. Alain Lambert a évoqué la Conférence annuelle des finances publiques rassemblant les représentants de l'Etat, des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales, dont il avait proposé la création conjointement avec M. Didier Migaud, député, dans le cadre de leur rapport au gouvernement, sur la mise en oeuvre de la LOLF. Il a fait valoir que la mise en place de cette instance devrait être logiquement précédée par des informations précises, complètes et systématiques destinées au Parlement quant aux décisions prises par l'Etat et ayant des incidences financières sur les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a dénoncé le fait pour l'Etat de contraindre les SDIS à recourir aux services de pharmaciens ou de médecins, sans se préoccuper des implications financières qui en découlaient pour les collectivités, qualifiant cette attitude de « réglementariste ». Il a souligné que les subventions du Fonds d'aide à l'investissement des SDIS étaient versées tout à la fois avec retard et parcimonie, souhaitant qu'une ferme protestation soit formulée à ce sujet lors de la prochaine audition du ministre d'Etat.

En réponse aux différents orateurs, M. Claude Haut, rapporteur spécial, après avoir observé que, dans le département de Vaucluse, une salle de crise avait été mise en place à la suite des graves inondations de Vaison-la-Romaine, a regretté que la plupart des départements ne disposent pas d'un tel équipement. Il a fait part à la commission, d'informations de presse selon lesquelles le ministère envisagerait d'affecter des crédits pour le réaménagement ou la création de salles de crise dans d'autres départements.

Il a approuvé l'idée de faire connaître au ministre d'Etat la nécessité d'un développement des réunions destinées aux « retours d'expériences » à l'issue d'une crise. Il a indiqué que s'il n'existait pas encore, à proprement parler, de véritable politique commune de sécurité civile, la coopération entre les Etats membres de l'Union européenne s'était, fort heureusement, sensiblement développée au cours des dernières années.

Il a exposé que les militaires figurant dans la mission « Sécurité civile » étaient affectés dans des unités spécialisées de sécurité civile, à savoir les unités d'instruction et d'intervention de sécurité civile (UIISC).

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a confirmé que la difficulté de connaître globalement l'effort consenti par l'Etat pour la sécurité civile tenait au fait que cette mission n'était que ministérielle, alors que la politique suivie dans ce domaine ne relève manifestement pas que du ministère de l'intérieur. Il a donc, à nouveau, regretté que la préconisation de la commission des finances tendant à la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques » n'ait pas été suivie par le gouvernement. Il a précisé néanmoins qu'un document de politique transversale (DPT) sur la sécurité civile était prévu, bien que malheureusement non publié à ce jour.

Il a fait part de son intention de relayer auprès du ministre d'Etat, lors de sa prochaine audition, la demande d'information plus complète sur l'incidence, pour les finances locales, des décisions prises par l'Etat. Il a souhaité être appuyé par la commission dans la protestation qu'il émettrait, comme prévu, au sujet des modalités d'attribution des subventions du Fonds d'aide à l'investissement des SDIS, soulignant, une nouvelle fois, leur caractère peu transparent.

M. Paul Girod s'est demandé si l'obligation faite par l'Etat pour les SDIS de recourir à un pharmacien ne devrait pas déboucher sur celle, pour l'Etat, de prévoir l'indicateur de performance correspondant, afin de mesurer l'utilité de la mesure.

M. Jean-Jacques Jégou, en sa qualité de rapporteur spécial pour la mission « Santé », s'est interrogé sur l'existence, au sein de la mission « Sécurité civile », de crédits concernant le transfert d'urgence dans un centre hospitalier.

Après avoir fait valoir que la fermeture des centres hospitaliers ne relevait pas de la mission dont il avait la charge, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé que l'article 124 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, codifié à l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales, avait prévu la conclusion de conventions de prise en charge financière entre les SDIS et les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.

A l'issue de ce débat, la commission, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Sécurité civile » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

Réunie le mardi 22 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sécurité civile » figurant dans le projet de loi de finances pour 2006.

Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

AUDITION DE M. NICOLAS SARKOZY
MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Au cours d'une réunion tenue le mardi 22 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

M. Nicolas Sarkozy a présenté la mission « Sécurité » pour 2006. Il a indiqué, avant tout, que l'année 2006 serait la quatrième année d'application de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI).

Concernant, en premier lieu, la police nationale, il a d'abord fait valoir que 3.900 emplois de policiers avaient été créés depuis 2003, et que 1.300 recrutements supplémentaires interviendraient en 2006, soit au total 5.200 créations d'emplois de policiers, représentant 80 % des 6.500 créations prévues par la LOPSI. Il a signalé, ensuite, que les moyens de fonctionnement, d'intervention et d'investissement de la police se trouveraient, en 2006, en hausse de 3,5 %, soit une augmentation de 38 millions d'euros, à périmètre constant, par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005. Il a ajouté que les grands programmes d'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires définis par la LOPSI seraient poursuivis :

- d'une part, près de 80 % des policiers devraient être dotés, à la fin de l'année 2006, de pistolets SIG-SAUER ;

- d'autre part, 45.500 nouvelles tenues d'uniforme devraient être achetées en 2006, et toutes les commandes achevées afin d'équiper l'ensemble des fonctionnaires.

Enfin, il a indiqué que le financement de la troisième tranche de la réforme des corps et carrières serait entièrement assuré en 2006, pour un total de 59 millions d'euros.

Concernant, en second lieu, la gendarmerie, il a constaté que des retards, dans la mise en oeuvre de la LOPSI, affectaient les effectifs comme les moyens financiers d'investissement. Mais il a assuré que des progrès significatifs, en la matière, seraient réalisés en 2006. En particulier, il a annoncé que 2.000 recrutements devraient permettre d'atteindre 73 % des effectifs prévus par la LOPSI.

Puis M. Nicolas Sarkozy s'est attaché à exposer les prolongements, en 2006, de la politique menée à l'encontre des violences urbaines survenues entre le 27 octobre et le 16 novembre 2005. De manière liminaire, il a insisté sur le caractère pérenne de ces mesures, visant à renforcer la sécurité des habitants des quartiers en cause.

Il a d'abord annoncé que, sur les sites les plus difficiles, 17 unités de CRS et 7 escadrons de gendarmerie, soit 2.000 policiers et gendarmes, seraient employés de façon permanente. Il a souligné que ces effectifs seraient mobilisés, notamment, aux heures nocturnes.

Il a annoncé, ensuite, que 2.000 adjoints de sécurité supplémentaires seraient recrutés dans les quartiers « sensibles » et pour ces quartiers, sur le fondement de contrats d'accès à l'emploi.

Il a également déclaré que 500 caméras embarquées étaient prévues dans le projet de loi de finances pour 2006, portant à 600 le nombre de ces caméras dont dispose la police nationale. Il a fait remarquer l'efficacité dissuasive de ce dispositif à l'égard des délinquants, et son utilité aux fins de constituer les preuves nécessaires dans le cadre des procédures judiciaires. Il a précisé qu'un amendement au projet de loi de finances pour 2006 serait proposé par le gouvernement en vue de financer une nouvelle caméra embarquée pour l'hélicoptère de la préfecture de police de Paris. Il a souligné la grande utilité, à ses yeux, de l'intervention de ce dernier matériel durant les récentes émeutes.

Il a encore annoncé que 1.000 pistolets à impulsion électrique seraient acquis pour la police nationale, et 700 pour la gendarmerie. Il a précisé que cette arme non létale permettait de mettre hors d'état de nuire un individu dangereux en offrant, pour lui comme pour les victimes et pour les policiers intervenants, le maximum de sécurité. Il en a détaillé les modalités techniques de fonctionnement. En outre, il a indiqué que 5 millions d'euros seraient dégagés afin de financer la reconstitution des stocks de munitions non létales et d'équipements spécialisés, en particulier des fusils « flashball » et des grenades à fragmentation.

Par ailleurs, il a signalé qu'un amendement au projet de loi de finances pour 2006 serait proposé par le gouvernement en vue de financer une prime exceptionnelle pour les policiers. Il a tenu à souligner le caractère exemplaire du comportement et de la mobilisation de ces derniers durant les récentes violences urbaines. De même, il a signalé qu'un amendement au projet de loi de finances serait proposé en vue de financer les heures supplémentaires et indemnités d'absence des fonctionnaires de police durant ces émeutes.

M. Nicolas Sarkozy a alors dressé le bilan chiffré de la politique de sécurité menée depuis 2002. Ainsi, il a fait valoir que le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et de gendarmerie, entre 2002 et 2004, avait baissé de 7 %. Il a ajouté que, sur les neuf premiers mois de l'année 2005, on constatait, en ce domaine, une diminution supplémentaire de 1,6 %. Il a souligné que la délinquance de voie publique baissait davantage, à hauteur de 17 % entre 2002 et 2004, et de 5 % sur les neuf premiers mois de l'année 2005. Il a précisé que les instruments statistiques employés pour l'élaboration de ces chiffres étaient les mêmes que ceux qui avaient révélé, sur la période 1997-2002, une hausse de 15 % de la criminalité.

En outre, il a indiqué que le taux d'élucidation des affaires, qui était de moins de 25 % en 2001, se situait à près de 32,4 % en 2005.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la pertinence de ces indications au regard de l'objectif général de performance fixé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Nicolas Sarkozy a alors présenté la politique menée depuis 2002 en matière d'immigration irrégulière, et a tracé les perspectives de celle-ci pour les prochaines années. Il a d'abord souligné que la totalité des 38 millions d'euros, susmentionnés, constituant l'augmentation des crédits affectés aux moyens de la police nationale en 2006 par rapport à 2005, se trouverait consacrée à la lutte contre l'immigration illégale.

En premier lieu, il a annoncé qu'un effort important serait consenti afin d'augmenter le nombre des places en centres de rétention administrative. Il a indiqué que ces centres comptaient moins de 1.000 places en juin 2002, et déclaré qu'ils devaient atteindre près de 1.800 places en juin 2006, puis 2.540 en juin 2007 et 2.880 en juin 2008.

En second lieu, il a signalé que les crédits supplémentaires précités financeraient également le coût des reconduites aux frontières. Il a indiqué que 12.000 de ces reconduites avaient été pratiquées en 2001, et que 25.000 le seraient en 2005. Il a déclaré son intention de voir ces opérations se multiplier dans l'avenir. Dans cette perspective, il a annoncé la mise en place de visas biométriques, qui devraient permettre d'identifier avec certitude les migrants en situation illégale et faciliter leur éloignement. Il a précisé que 7 consulats étaient équipés de ce dispositif en 2005, et annoncé que 25 consulats devraient l'être en 2006.

Il s'est ensuite attaché à présenter la mission « Sécurité civile » pour 2006. Il a d'emblée indiqué que, hors masse salariale, les moyens de la sécurité civile apparaissaient en baisse de 3,8 %, mais que cette baisse traduisait seulement l'achèvement des programmes d'acquisition de deux avions bombardiers d'eau de type « Dash 8 ». Il a souligné l'efficacité de ces appareils, de même que celle de l'hélicoptère bombardier d'eau.

En outre, il a annoncé que les avions tragiquement accidentés en 2004 et 2005 seraient remplacés, comme suit :

- l'appareil remplaçant le Canadair perdu en mars 2004 sera définitivement acquis en 2006 ;

- l'appareil remplaçant le Canadair perdu en 2005 sera acheté pour la saison de risques d'incendies en 2006 ;

- les deux appareils « Tracker » perdus en 2005 seront remplacés par un avion « Dash » qui serait livré en 2008.

M. Nicolas Sarkozy a alors rappelé les trois accidents mortels dont des pilotes s'étaient trouvés victimes durant l'été 2005. Il a fait part de son émotion à cet égard, et a indiqué que ces évènements l'avaient conduit à réviser la stratégie de la sécurité civile aérienne. Ainsi, il a insisté sur l'absence de nécessité de faire courir des risques vitaux aux pilotes lorsqu'aucune vie humaine ne se trouvait en danger.

Pour conclure sa présentation, il a annoncé une augmentation de la contribution de l'Etat au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires. Soulignant que les sinistres s'avéraient de plus en plus complexes et durables, il a insisté sur le besoin de valoriser le volontariat en ce domaine. Il a indiqué que des réformes étaient à l'étude, en vue d'éviter aux entreprises employant ces volontaires de devoir supporter l'intégralité des charges liées aux heures de travail qu'ils ne pouvaient effectuer, en raison de leur engagement dans la lutte contre le feu.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu à féliciter le ministre d'Etat pour l'action qu'il menait. Il a demandé des informations complémentaires sur les objectifs de performance associés à la lutte contre l'immigration irrégulière. Il a souhaité obtenir, également, des précisions quant au sort des étrangers délinquants. En outre, il s'est enquis des modifications éventuelles qu'il conviendrait d'apporter aux règles relatives au regroupement familial.

M. Nicolas Sarkozy s'exprimant d'abord sur la situation des étrangers délinquants, a rappelé que la loi permettait d'ores et déjà l'expulsion des étrangers, en situation régulière, qui constitueraient une menace pour la paix civile et l'ordre public. Il a précisé que cette procédure ne requérait pas l'intervention préalable d'une décision judiciaire. Il a indiqué qu'une centaine de personnes étrangères ont été interpellées dans le cadre des récentes violences urbaines, précisant qu'environ une dizaine d'entre elles, en situation régulière, faisaient actuellement l'objet de procédures d'expulsion. Il a, en outre, signalé que 4.740 interpellations, au total, avaient été effectuées à la suite des émeutes précitées. Il a fait remarquer que ce nombre témoignait de l'efficacité des services de la police nationale, mais également de l'ampleur de la délinquance. Il a indiqué que la majeure partie des personnes interpellées étaient déjà connues, défavorablement, de la police et que de nouvelles interpellations restaient à venir.

En ce qui concerne le regroupement familial, il a rappelé que ce droit avait été accordé, en France, au milieu des années 1970, et avait été consacré par la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, afin de permettre aux travailleurs immigrés d'être rejoints par leur famille. Il s'est déclaré favorable à cette garantie dans son principe, mais il a souligné la nécessité que les conditions matérielles d'accueil des familles soient mieux vérifiées qu'elles ne le sont actuellement. Il a annoncé qu'une réflexion était en cours en vue d'apporter à cette situation les améliorations souhaitables.

Sur le plan de la lutte contre l'immigration irrégulière, il a signalé que tous les consulats français, en 2007, devraient être équipés d'un dispositif de biométrie. Il a insisté sur la grande efficacité attendue de cette mesure en vue de réduire les fraudes au droit de séjour sur le territoire national. En outre, il a fait part de son souhait que soit instaurée une obligation, pour les étrangers autorisés à séjourner en France, de signaler leur sortie définitive du territoire.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la mission « Sécurité », a souligné l'importance de la présence policière sur le terrain. Il a interrogé le ministre d'Etat sur la clé de répartition des forces de police. Il a d'ailleurs signalé les réticences à une présence dans les zones périurbaines dont témoignait, selon lui, la gendarmerie. Il a également demandé au ministre d'Etat si les effectifs policiers affectés aux quartiers « difficiles » joueraient le rôle d'une police de proximité. Il l'a encore interrogé sur la présence des renseignements généraux dans ces quartiers. De même, il s'est enquis de la manière dont il était tenu compte, par le ministère de l'intérieur, de l'exemple des autres pays européens. A cet égard, il a notamment cité le cas du Royaume-Uni, employant de nombreuses caméras de surveillance. Il a souligné que ce matériel était moins coûteux qu'une présence humaine. Enfin, il s'est interrogé sur la signification des 28 millions d'euros que représentaient les saisies de drogue annoncées au titre du bilan des groupements d'intervention régionaux (GIR).

M. Nicolas Sarkozy, en réponse, a d'abord indiqué que la répartition des forces de police déterminée depuis 2002 n'avait donné lieu à aucune contestation de la part des élus locaux. Cependant, il a annoncé que la révision des effectifs de référence était en cours, en vue d'un redéploiement concernant l'ensemble des départements. Il a, d'ailleurs, reconnu que la petite comme la grande couronne parisienne se trouvaient insuffisamment dotées, à cet égard, par rapport aux effectifs mis à la disposition de la préfecture de police de la capitale.

Il a, ensuite, indiqué que la discussion avec les syndicats avait permis la révision des horaires de travail des CRS, assurant leur présence sur le terrain jusqu'à quatre heures du matin. Il a ajouté qu'un changement dans la stratégie opérationnelle de ces compagnies, mis en place depuis cinq mois, avait témoigné de son efficacité lors des récentes émeutes urbaines. Il a expliqué que ce changement consistait dans une intervention des agents par binôme, en remplacement de l'ancienne stratégie de « cordon ». Il a souligné que cette nouvelle stratégie facilitait les interpellations. Il a fait part de la confiance qu'il plaçait dans les CRS en vue du rétablissement de l'ordre public dans les zones difficiles. Il a d'ailleurs invité la commission à venir constater, sur place, les nouvelles méthodes de travail mises en oeuvre.

S'agissant des renseignements généraux, il a déclaré que ce service avait été pleinement utilisé dans le cadre de la répression des violences urbaines, et le serait systématiquement, dans l'avenir, au sein des quartiers « sensibles ».

Quant à l'exemple des autres pays européens, il a indiqué qu'il était pris en compte, citant en particulier la couverture de vidéosurveillance déployée par le Royaume-Uni. Il a indiqué que la France, dans l'avenir, devrait s'inspirer, notamment, de ce dernier modèle. Toutefois, il a fait remarquer que la référence la plus pertinente, dernièrement, avait été notre propre pays. En particulier, il a relevé que, contrairement à d'autres pays touchés par des violences urbaines comparables, aucun mort n'avait été à déplorer à l'occasion des récentes émeutes. Il a d'ailleurs souligné, pour s'en féliciter, le sang-froid dont avaient fait preuve, dans ce cadre, les forces de l'ordre.

S'agissant des saisies de drogue par les GIR, il a estimé que la somme de 28 millions d'euros lui paraissait modeste compte tenu de l'ampleur des trafics existants. Il a, cependant, souligné la difficulté d'appréhender des trafiquants très bien organisés.

M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », a relevé que l'un des deux avions « Tracker » perdus dans les combats contre le feu ne serait pas remplacé. Par ailleurs, il a fait observer le caractère problématique du déficit actuel de sapeurs-pompiers volontaires. Il a également exprimé son inquiétude quant à la dotation, pour 2006, du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (FAI-SDIS), qu'il a jugée insuffisante. Il a en outre fait observer que les crédits votés pour ce fonds, au titre de l'année 2005, n'avaient toujours pas été débloqués.

M. Nicolas Sarkozy, en réponse, a d'abord indiqué que les crédits du FAI SDIS, doté de 743 millions d'euros en 2006, avaient enregistré une augmentation de 50 % sur les trois dernières années. Il a annoncé que, pour remédier au retard de déblocage des crédits de ce fonds, une dérogation à la règle d'interdiction des reports de crédits serait aménagée.

En ce qui concerne les deux « Tracker » perdus, il a rappelé que ces appareils seraient remplacés par un avion « Dash ». Il a précisé que la charge d'eau de ce dernier était trois fois supérieure à celle d'un « Tracker ». Il a annoncé qu'une commande en 2006 permettrait une livraison pour 2008.

S'agissant du manque de sapeurs-pompiers volontaires, il a rappelé ses propos précédents sur ce point. En outre, il a fait observer l'absence de mouvement social parmi les pilotes d'avions bombardiers d'eau de la base aérienne de Marignane, ce qui témoignait, selon lui, d'une bonne gestion de la situation.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », a souligné l'importance des sapeurs-pompiers volontaires. S'appuyant sur l'exemple du département du Rhône, qui compte 4.000 volontaires sur un total de 6.000 pompiers, il a évoqué le rôle de ces volontaires lors des récentes émeutes dans les banlieues de l'agglomération lyonnaise, notamment ceux des 14 centres ruraux qui envoyaient chaque soir des volontaires en ville. Il a relevé que, grâce à cette aide, aucune heure supplémentaire n'avait eu à être payée aux sapeurs-pompiers professionnels, et que le département du Rhône avait même pu envoyer des renforts en région parisienne. Expliquant cette implication par la considération dont ils jouissent et par la formation professionnelle poussée dont ils bénéficient, il a donné raison au ministre d'Etat de faire porter son effort sur le volontariat et il lui a demandé s'il envisageait d'aider les départements sur cette question.

Il a ensuite évoqué l'harmonisation du système de liaison radio entre les sapeurs-pompiers et les forces de police. Il a estimé que celle-ci risquait d'être coûteuse et il a demandé au ministre d'Etat si la gendarmerie serait à l'avenir concernée par ce changement.

M. Nicolas Sarkozy a félicité M. Michel Mercier pour l'action du département du Rhône en faveur des sapeurs-pompiers volontaires et a insisté sur l'importance qu'il attachait au développement du volontariat. Il a également précisé que la gendarmerie serait en effet concernée, à l'avenir, par la création d'un système commun de liaison radio entre la police et les pompiers. Il a souligné la nécessité de l'interopérabilité entre les diverses forces de sécurité.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre d'Etat pour son intervention devant la commission et l'a encouragé à poursuivre son action.

ANNEXES

1. Liste des programmes concourant à la politique transversale « Sécurité civile »

Programmes concourant à la politique transversale

Responsables

Missions

128

Coordination des moyens de secours

Christian de LAVERNEE

Directeur de la défense et de la sécurité civiles

Sécurité civile

161

Interventions des services opérationnels

Christian de LAVERNEE

Directeur de la défense et de la sécurité civiles

Sécurité civile

108

Administration territoriale

Daniel CANEPA

Secrétaire général du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

Administration générale et territoriale de l'Etat

181

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

Thierry TROUVE

Directeur de la prévention, de la pollution et des risques

Ecologie et développement durable

127

Contrôle et prévention des risques technologiques et de développement industriel

Luc ROUSSEAU

Directeur général des entreprises

Développement et régulation économiques

149

Forêt

Alain MOULINIER

Directeur général de la forêt et des affaires rurales

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

228

Veille et sécurité sanitaires

Didier HOUSSIN

Directeur général de la santé

Sécurité sanitaire

170

Météorologie

Président directeur général de Météo France

Transports

205

Sécurité et affaires maritimes

Michel AYMERIC

Directeur des affaires maritimes

Transports

162

Interventions territoriales de l'Etat

Daniel CANEPA

Secrétaire général du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

Politique des territoires

Source : document de politique transversale « Sécurité civile »

2. Evaluation des crédits consacrés à la politique transversale « Sécurité civile »

3. Evolution des contributions des collectivités aux services départementaux d'incendie et de secours

* 1 Pourtant, l'article 7 de la LOLF exclut une mission mono programme.

* 2 Rapport d'information n° 292 (2004-2005) présenté par nos collègues Jean Arthuis, président et Philippe Marini, rapporteur général.

* 3 Bureau de recherches géologiques et minières.

* 4 Pour autant, la sécurité civile concerne une telle pluralité de ministères, qu'un document de politique transversale (DPT) a été créé. On consultera en annexe les tableaux : 1. Liste des programmes concourant à la politique transversale « Sécurité civile » et 2. Evaluation des crédits consacrés à la politique transversale « Sécurité civile ».

* 5 Seuls les emplois directement rémunérés par l'Etat sont inclus dans les plafonds d'emplois. Les emplois rémunérés par un opérateur, bien que subventionnés par l'Etat, sont « hors plafond ».

* 6 Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,9 million d'euros de fonds de concours (dont 0,2 million d'euros au titre des prestations réalisées par les hélicoptères de la sécurité civile pour le compte des agences régionales d'hospitalisation (ARH) et 0,7 million d'euros pour la participation de collectivités territoriales au centre de sécurité civile de Bastia (centre de déminage et base d'hélicoptères).

* 7 Dont 24,3 millions d'euros (+ 43,4 %) pour les rémunérations d'activité, 27,5 millions d'euros (+ 136,9 %) pour les cotisations et contributions sociales, et 0,5 million d'euros (+ 96,7 %) pour les prestations sociales et allocations diverses.

* 8 Le second bombardier a été livré en octobre 2005.

* 9 Après transfert des personnels militaires du «programme « Coordination des moyens de secours » vers le présent programme.

* 10 Unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC).

* 11 Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement : 109. Corps d'encadrement et d'application : 271.

* 12 Le renouvellement de la flotte d'hélicoptères s'est achevé en mai 2005. L'opération sera complétée par l'achat d'équipements opérationnels.

* 13 Un avion bombardier d'eau Canadair Cl 415 avait aussi été perdu en 2004. Le financement de son remplacement est prévu par le projet de budget 2006 de la présente mission (voir ci-dessus point 2).

* 14 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président.

* 15 Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »

* 16 Dont 3,9 millions d'euros (- 23,2 %) pour les rémunérations d'activité, 25 millions d'euros (- 57,2 %) pour les cotisations et contributions sociales, et 0,3 million d'euros (- 44,8 %) pour les prestations sociales et allocations diverses.

* 17 Au lieu d'être regroupés au sein de l'objectif n° 2, dont le long libellé regroupe, en fait, deux orientations différentes, bien que complémentaires.

* 18 Créé par l'article 129 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et pérennisé par l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales. Les subventions sont accordées pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant notamment au financement des systèmes de communication. Les modalités d'attribution des subventions de ce fonds sont fixées par les articles D. 1424-32-3 à 1424-32-11 du même code.

* 19 Les conditions de la participation de l'Etat au budget de fonctionnement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (25 %) sont fixées par l'article L. 2512-19 du code général des collectivités territoriales.