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Projet de loi de finances pour 2006 : Stratégie économique et pilotage des finances publiques

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits de la mission, pour un montant de 80.000 euros, répartis sur les deux programmes de la mission.

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, minoré de 1.962.403 euros les crédits de la mission pour gager les dépenses au titre du plan d'urgence pour les banlieues.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 19 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M.  Marc Massion, rapporteur spécial, sur la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que, parmi les missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » était centrale, car elle concernait la conduite de la politique économique et financière de la France et, depuis la décision du gouvernement de rattacher la réforme de l'Etat au ministère du budget en juillet 2005, le pilotage des actions de modernisation de la gestion publique. Il a précisé qu'elle était composée de deux programmes :

- le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », qui regroupait, pour l'essentiel, les administrations centrales du ministère de l'économie, notamment la direction générale du Trésor et la direction du Budget ;

- le programme « Statistiques et études économiques », qui était principalement composé de l'INSEE.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tenu à préciser que la performance du ministère était apparue « catastrophique » d'après les réponses au questionnaire budgétaire. Il a souligné que ses collègues rapporteurs spéciaux en charge des trois autres missions correspondant à ce ministère, MM. Eric Doligé, Bernard Angels et Paul Girod pourraient le confirmer. Il a ajouté qu'au 10 octobre 2005, date limite de réponse aux questionnaires fixée par la LOLF, environ 5 % des réponses seulement avaient été adressées. Il a déploré que le ministère n'ait pas pu se placer « en tête », surtout en cette année de réforme budgétaire.

Il a déclaré être resté perplexe quant à la présentation qui avait été faite de la mission. En effet, il a précisé que si la finalité du programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » était bien décrite dans les documents budgétaires, il n'en allait pas de même en ce qui concernait les acteurs et le pilotage. Il a indiqué que l'émiettement et l'interaction des nombreux directions et services d'état-major du ministère ainsi que la polyvalence des moyens et emplois du programme rendent peu claire la structure administrative du ministère, et donc délicate l'analyse des coûts.

Il a cité en exemple la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), chargée de la définition et de la mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France, qui était issue de la fusion de la direction de la prévision et des analyses économiques (DGPAE), de la direction du Trésor et de la direction des relations économiques extérieures (DREE). Ainsi, la DGTPE regroupe l'ensemble des moyens en personnel des programmes « Développement des entreprises », « Aide économique et financière au développement », « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », « Epargne », « Appels en garantie de l'Etat » et « Majoration de rentes », ces programmes étant eux-mêmes éléments des missions « Engagements financiers de l'Etat », « Développement et régulation économiques » et « Aide publique au développement ». De plus, les moyens de fonctionnement de la DGTPE relèvent de l'action  5 « Prestations d'appui et de support » du programme « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ». A l'évidence, cela nuit à la clarté requise par la LOLF.

Il a ajouté que les dépenses fiscales rattachées, d'un montant de 610 millions d'euros, paraissaient manquer de cohérence, car on y retrouve la réduction d'impôt au titre des intérêts payés en 2004 et 2005 dans le cadre des prêts à la consommation conclus entre le 1er mai 2004 et le 31 mai 2005, mais également la réduction des droits pour donation. Il a indiqué que, s'il y avait une logique à les placer dans cette mission principalement en charge de l'état-major, cette logique n'était nulle part explicitée, et que l'absence de réponses au questionnaire « n'arrangeait rien ».

Concernant l'ensemble des objectifs et indicateurs, il a remarqué qu'ils étaient bien définis.

S'agissant du programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », M. Marc Massion, rapporteur spécial, a précisé qu'il se distinguait par le haut niveau de qualification de ses personnels, qui en faisait un programme d'état-major où les objectifs du gestionnaire de programme se confondaient avec ceux du politique. Si l'objectif n'était pas respecté, la responsabilité paraîtrait donc partagée entre l'échelon administratif et le niveau politique.

Il a rappelé que réformer l'Etat était une tâche difficile, car elle mobilisait de nombreux acteurs, d'importants moyens de fonctionnement et du personnel par nature polyvalent. Il a exprimé le souhait que l'intégration au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des services de la réforme de l'Etat lui permette de changer ses méthodes de travail. En ce qui concerne le coût du système informatique appliqué à l'ensemble du ministère, et dont les crédits étaient placés dans cette mission, il a fait part des chiffres qui lui avaient été communiqués, faisant état de l'estimation par la Cour des comptes du prix des systèmes ACCORD 1 et 1 bis de 2001 à 2004, qui s'élevait à 174 millions d'euros, ainsi que du coût de Palier 2006, qui permettra la mise en oeuvre de la LOLF, soit 25 millions d'euros. Il a indiqué, de plus, qu'il était prévu 117 millions d'euros sur 4 ans pour la mise en place du système Chorus en 2007/2008, ce qui représentait un total de 315 millions d'euros à engager, 50 % de ces coûts concernant la conduite du changement avec la formation des acteurs, pour 25.000 utilisateurs et 80.000 jours de formation.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a présenté le deuxième programme de la mission « Statistiques et études économiques », principalement composé de l'INSEE. Il a constaté que ce programme était bien conçu, les indicateurs étant clairs et lisibles. Il a souhaité attirer l'attention sur les objectifs 3 et 5, qui visaient à réduire le poids des déclarations à fournir par les entreprises, avec des cibles ambitieuses, ainsi que sur la conduite du recensement, qui se faisait maintenant « en continu » avec chaque année, des communes concernées qui recevaient, à ce titre, une dotation de l'INSEE.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a émis deux remarques à propos de l'action « Formation », même si elle n'était pas la plus importante en termes budgétaires. D'une  part, il a relevé que le centre de recherche de l'INSEE, le CREST, n'était pas rattaché à l'Ecole Nationale de la Statistique et de l'Administration Economique (ENSAE) et ce, sans raison apparente, ce qui, d'une manière générale, nuisait à la visibilité de la recherche économique en France. D'autre part, il a souligné qu'un terrain avait été acheté par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à Marne-la-Vallée dans les années 80, afin d'y installer l'ENSAE. Ce déménagement n'avait jamais pu se faire, et aujourd'hui encore, cette école prestigieuse disposait de locaux exigus dans la tour de l'INSEE à Malakoff, tour qui, elle-même, n'appartenait pas à l'INSEE, mais au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a précisé que, depuis lors, le terrain de Marne-la-Vallée était en friche, et que l'école n'avait pas été « délocalisée ». Ce point, mineur sur le plan budgétaire, lui avait toutefois paru significatif en termes de gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur pour la qualité de sa présentation qui avait bien mis en évidence l'extrême complexité de la structure en missions retenue par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a approuvé ces propos. En ce qui concerne le programme « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », il a également relevé l'entrecroisement des différentes directions, notant que cet enchevêtrement apparaissait d'autant mieux que la LOLF offrait désormais aux parlementaires la possibilité d'identifier la structure exacte des organisations.

Il a suggéré que la commission accorde une attention toute particulière à l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE). En ce qui concerne le programme « Statistiques et études économiques », il a relevé les éventuels « doublons » entre les études fournies par la Banque de France et celles fournies par l'INSEE, s'interrogeant sur la plus-value apportée par ces deux enquêtes. Il a indiqué que la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, thème abordé par le rapporteur spécial à propos du terrain de Marne-la-Vallée, pourrait être évoquée par l'ensemble des rapporteurs spéciaux dans le cadre d'une approche globale sur les propriétés de l'Etat.

M. Jean-Jacques Jégou est revenu sur l'intérêt offert aux parlementaires par le nouveau cadre fixé par la LOLF, qui permettait une meilleure lecture des structures administratives du ministère. Il a évoqué les éventuels « doublons » entre l'INSEE et la Banque de France, insistant cependant sur l'importance de la mission de traitement du surendettement effectuée par cette dernière, qui mobilisait un personnel important. Il a apporté des précisions quant au terrain de Marne-la-Vallée évoqué par le rapporteur spécial, s'interrogeant sur l'état d'avancement du dossier.

M. Philippe Dallier a relevé que la dotation pour le recensement figurant dans cette mission au profit des communes s'élevait à 18 millions d'euros. Cela lui paraissait trop faible par rapport au coût supporté par ces dernières.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission suivrait avec attention l'évolution du système d'information financière de l'Etat, précisant que c'était une condition indispensable de réussite pour la LOLF.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a fait part de son souhait d'interroger le ministre sur la structure de la mission. En réponse à M. Philippe Dallier, il a noté que la dotation de l'INSEE au titre du recensement et son éventuelle insuffisance rentraient dans le débat plus général concernant les conditions financières des transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a fait part d'un double souhait : contrôler au mieux l'avancement du projet d'informatisation de l'Etat, s'intéresser de près à la gestion par le ministère de son patrimoine immobilier. En réponse à M. Jean-Jacques Jégou, il a précisé que selon ses informations, aucune décision n'avait été prise en ce qui concerne le terrain de Marne-la-Vallée.

Sur l'ensemble de la mission, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a noté que des efforts avaient été faits sur les indicateurs, et a relevé le progrès qui consistait à confier au directeur de l'INSEE la responsabilité de l'ensemble de l'institution. Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.