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Projet de loi de programme relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs

 

Article 2 (Chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement)
Coordination

Le droit en vigueur

L'actuel chapitre 2 du titre IV du livre V du code de l'environnement est intitulé « Dispositions particulières aux déchets radioactifs ».

Le texte du projet de loi initial

L'article 2 vise à étendre aux matières radioactives le champ couvert par ce chapitre afin de le mettre en cohérence avec le périmètre du projet de loi.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Propositions de votre commission

Par coordination avec l'insertion d'un article additionnel avant l'article 1 A, au sein duquel seraient transférées les dispositions de l'article 2 assorties de modifications rédactionnelles, votre commission préconise la suppression de cet article 2.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 3 (Article L. 542-1-1 A [nouveau] du code de l'environnement)
Définitions et champs d'application

Le droit en vigueur

L'article L. 542-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi de 1991, dispose que la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures.

Ces dispositions de principe sont très différentes du nouvel objet que l'article 3 donne à l'article L. 542-143(*).

Le texte du projet de loi initial

L'article 3 du projet de loi initial consiste en une rédaction globale de l'article L. 542-1 du code de l'environnement précisant le champ d'application du chapitre II du titre IV du livre V du code et définissant certaines des motions qui y sont employées.

Le premier alinéa permet la réécriture de l'article L. 542-1 existant.

Le deuxième alinéa dispose que cette division du code de l'environnement relatif à la gestion des matières et des déchets radioactifs s'applique aux substances radioactives provenant :

- soit des activités nucléaires au sens de l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, à savoir des « activités comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants (...), émanant soit d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, soit d'une source naturelle lorsque les radionucléides naturels sont traités ou l'ont été en raison de leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles » ;

- soit d'une entreprise mentionnée à l'article 1333-10 du même code, c'est-à-dire « utilisant des matériaux contenant des radionucléides naturels non utilisés pour leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles44(*) ».

Le troisième alinéa définit la substance radioactive comme « une substance qui contient des radionucléides, naturels ou artificiels, dont l'activité ou la concentration justifie un contrôle de radioprotection ». Cette définition est très proche de celle posée par le décret n° 2002-460 du 4 avril 2002 relatif à la protection générale des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants, elle-même issue du droit communautaire45(*).

La définition communautaire de substances radioactives et le projet de loi

La directive 96/26 Euratom du Conseil du 13 mai 1996 définit les substances radioactives comme « toute substance qui contient un ou plusieurs radionucléides dont l'activité ou la concentration ne peut être négligé du point de vue de la radioprotection ».

Le fait que l'article 3 du projet de loi propose que ces substances doivent « justifier » un contrôle de radioprotection et non seulement « ne pas pouvoir être négligé » pourrait conduire à penser que la rédaction proposée est légèrement plus stricte que la définition internationale. Cette nuance apparaît toutefois négligeable dans la mesure où le contrôle de la radioprotection constitue la mise en oeuvre concrète de l'existence d'une radioactivité « non négligeable ».

Les substances radioactives ainsi définies de façon générique regroupent deux catégories :

- d'une part, les matières radioactives définies au quatrième alinéa du présent article ;

- d'autre part, les déchets radioactifs définis au septième alinéa.

Le quatrième alinéa définit la matière radioactive comme « une substance radioactive pour laquelle une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée, le cas échéant après traitement ». Cette définition est plus large que celle de l'AIEA46(*), qui ne retient comme matières radioactives que les substances pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue, ce qui signifie qu'au regard de l'agence internationale, l'utilisation ultérieure doit être déjà connue, du fait du propriétaire lui-même ou d'un tiers en accord avec lui, y compris, par exemple, lorsque le propriétaire cède la propriété des matières dans le cadre d'un contrat de traitement. Le projet de loi y ajoute le cas où cette utilisation ultérieure est simplement envisagée, c'est-à-dire non explicitement refusée par le propriétaire.

Le cinquième alinéa définit le combustible nucléaire usé comme un combustible définitivement retiré du coeur d'un réacteur nucléaire après y avoir été irradié. En application du précédent alinéa, il convient toutefois de noter qu'un combustible déjà utilisé sera qualifié de matière radioactive et non de combustible usé si son utilisation ultérieure est prévue ou envisagée. Il peut notamment s'agir de combustible dont la part valorisable (uranium et plutonium) est destinée à être utilisée après un traitement visant à la séparer du reste du combustible.

C'est en utilisant ces techniques qu'est actuellement utilisé le combustible usé pour la fabrication d'un nouveau combustible, le MOX.

La fabrication de MOX à partir de combustibles usés

1ère étape : le traitement du combustible usé

Le traitement consiste d'une part, à séparer les matières contenues dans le combustible usé ayant une valeur énergétique réelle ou potentielle, c'est-à-dire l'uranium et le plutonium recyclables et, d'autre part, à conditionner les déchets ultimes, produits de fission et actinides mineurs, qui ne présentent plus d'intérêt énergétique, sous une forme apte à être stockée pendant des milliers, voire des millions d'années.

2ème étape : le « moxage » du plutonium dans un réacteur

Le plutonium ainsi séparé peut être recyclé soit dans les réacteurs à eau pressurisée sous forme de combustible MOX par un mélange d'oxyde d'uranium (non enrichi) et de plutonium, soit dans ceux à neutrons rapides. L'utilisation de combustibles MOX, en lieu et place de combustibles classiques UO2 (dioxyde d'uranium), permet une économie d'uranium naturel et du travail d'enrichissement.

Le sixième alinéa du présent article définit les déchets radioactifs comme les substances « pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue ou envisagée ». Les déchets sont ainsi complémentaires de la matière radioactive définie plus haut. La dimension subjective de cette définition des déchets - dépendante des intentions du propriétaire des substances - n'est d'ailleurs pas spécifique au secteur nucléaire mais elle s'inscrit dans le cadre de la définition générale donnée par le code de l'environnement47(*).

Au sein de ces déchets, le septième alinéa identifie les déchets « ultimes » comme ceux qui, dans les conditions techniques et économiques du moment, ne peuvent plus subir des traitements visant notamment à extraire leur part valorisable ou à réduire leur caractère polluant ou dangereux. Ce sont donc ceux pour lesquels la non-utilisation ne résulte nullement d'un choix.

Quant au huitième alinéa de l'article 3, il définit l'entreposage des substances radioactives comme « l'opération consistant à placer des substances à titre temporaire dans une installation spécialement aménagée à cet effet, dans l'attente de les récupérer ».

Enfin, le neuvième alinéa définit le stockage comme « l'opération consistant à placer des substances que l'on n'a pas l'intention de récupérer dans une installation spécialement aménagée à cet effet et sans préjudice d'une réversibilité éventuelle de cette opération ». Il précise ainsi qu'à la différence de l'entreposage, cette opération ne concerne pas l'ensemble des substances radioactives mais qu'elle s'applique aux seuls déchets, ce qui est logique puisque le stockage est potentiellement définitif.

Il convient enfin de noter que ces définitions de l'entreposage - temporaire - et du stockage - définitif - sont très proches de celles posées dans le cadre de l'AIEA par l'article 2 de la Convention du 5 septembre 199748(*).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre l'adoption d'un amendement au premier alinéa permettant d'insérer les dispositions de l'article 3 au sein d'un nouvel article L. 542-1-1 A dans le code de l'environnement, l'Assemblée nationale a précisé les définitions de l'entreposage et du stockage.

Ainsi, le huitième alinéa précise-t-il désormais que l'installation d'entreposage peut être située en surface ou en faible profondeur, conformément aux définitions généralement admises.

Au neuvième alinéa, les députés ont imposé explicitement au stockage le respect des intérêts environnementaux mentionnés à l'article L. 524-1 du code de l'environnement49(*). Ils ont en outre supprimé les dispositions selon lesquelles le stockage vise des substances que l'on n'a pas l'intention de récupérer sauf au titre de la réversibilité.

Ils ont en revanche indiqué, dans un alinéa additionnel, que le principe de réversibilité s'imposait au stockage en couche géologique profonde prévu par la loi. Il ne s'agit donc plus d'une simple faculté, comme pouvait le laisser entendre la Convention de 1997.

Propositions de votre commission

Votre rapporteur estime que l'inscription de définitions dans la loi est très opportune dans la mesure où elle permet de clarifier le cadre du débat national sur la gestion des matières et déchets radioactifs en intégrant les avancées du droit international et communautaire intervenues depuis 1991.

En revanche, votre commission regrette que la définition du stockage adoptée à l'Assemblée nationale ait effacé toute référence à la nécessité pour une installation de stockage d'être utilisée de façon pérenne. Cette modification est susceptible de créer des difficultés pour plusieurs raisons :

- d'une part, elle fait disparaître le seul réel critère de distinction entre le stockage et l'entreposage défini à l'alinéa précédent ;

- d'autre part, le caractère potentiellement définitif du stockage est le complémentaire indispensable de la notion de réversibilité. Cette dernière doit en effet s'entendre comme une faculté, et non comme obligation de retirer les colis de déchets après une certaine durée.

L'exercice de cette réelle liberté de choix exige dès lors que l'installation puisse contenir les déchets sans limitation de durée.

Enfin, l'absence de distinction législative claire entre l'entreposage et le stockage serait facteur de confusion dans l'application quotidienne du choix des déchets nucléaires. Ainsi, l'interdiction de stockage des déchets étrangers prévue à l'article 5 pourrait être confondue avec une interdiction d'entreposage, ce qui empêcherait toute possibilité de séjour temporaire de ces déchets à des fins de traitement50(*).

En conséquence, outre deux amendements rédactionnels, votre commission préconise l'adoption d'un amendement visant à ce que soit mentionnée dans l'article 3, sans pour autant rétablir exactement la rédaction initiale du Gouvernement, cette possibilité pour les centres de stockage d'être utilisée sans limitation de durée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 43 En effet, le présent projet de loi (article 4) propose de transférer le principe de responsabilité vis à vis des générations futures vers un nouvel article L. 542-1-1 du même code.

* 44 Comme indiqué plus haut, il s'agit des entreprises dont les activités sont génératrices de radioactivité naturelle renforcée.

* 45 Article 1er de la directive 96/26/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants.

* 46 Article 1er de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs du 5 septembre 1997.

* 47 Aux termes de l'article L. 541-1 du code de l'environnement, un déchet se définit comme « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon ».

* 48 Y sont définis :

- d'une part, l'entreposage comme étant la détention de combustible usé ou de déchets radioactifs dans une installation qui en assure le confinement, dans l'intention de les récupérer ;

- d'autre part, le stockage définitif consistant en la mise en place de combustible usé ou de déchets radioactifs dans une installation appropriée sans intention de les récupérer.

* 49 Voir l'examen de l'article 1A.

* 50 Par exemple à l'usine de traitement de La Hague.