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Proposition de loi relative à la législation funéraire

 

CHAPITRE 4 - DE LA GESTION DES CIMETIÈRES

Votre commission vous propose, dans le texte qui vous est soumis, de faire référence dans l'intitulé de ce chapitre, conformément aux recommandations de la mission d'information, non seulement à la gestion mais également à la conception des cimetières.

Article 18 (art. L. 2213-9-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Police de l'esthétique des cimetières

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 2223-19-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal.

Ainsi que l'a souligné la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, l'esthétique des cimetières mérite d'être promue, afin de favoriser la conservation du patrimoine et le recueillement des familles. Or les pouvoirs de la commune, singulièrement du maire, sont limités et les procédures de protection traditionnelles s'avèrent insuffisantes.

Les tombes sont composées de trois éléments distincts. Le fonds, immeuble par nature, est propriété de la commune qui peut le concéder. Le caveau et le monument funéraire, également immeubles par nature, sont des constructions incorporées au fonds par le concessionnaire et qui lui appartiennent. Ce dernier est également propriétaire des signes et emblèmes funéraires (statues, pierres tombales, stèles funéraires), immeubles par destination.

La gestion du cimetière, c'est-à-dire ce qui a trait à sa création, à son entretien, à son aménagement, à son agrandissement, à sa suppression, relève des attributions du conseil municipal. Il lui appartient ainsi de décider s'il y a lieu d'accorder des concessions, de réglementer les conditions de leur délivrance, d'en fixer le tarif, d'indiquer les plantations à effectuer dans le cimetière, de décider la création d'un columbarium, d'un jardin du souvenir...

Le maire exerce quant à lui la police des cimetières. Il est chargé d'y assurer l'hygiène, la salubrité, la décence, le bon ordre, la sécurité et la tranquillité ainsi que d'en garantir la neutralité. A ce titre, il élabore un règlement du cimetière fixant les règles relatives aux horaires d'ouverture et de fermeture, à la largeur des allées, à la circulation des véhicules, aux plantations...

La jurisprudence lui dénie le pouvoir de fonder une mesure sur des considérations esthétiques28(*). Le Conseil d'Etat s'est prononcé une première fois en ce sens en 1972, contre l'avis de son commissaire du gouvernement, M. Kahn, qui l'invitait à juger qu'« en introduisant dans l'architecture funéraire du nouveau cimetière un minimum de modestie et de sobriété », le maire n'avait pas excédé les pouvoirs qu'il tenait du code des communes et à décider qu'« il se trouvera en France au moins un cimetière civil dont l'aspect ne démentira pas la fonction et que l'immodestie de quelques uns ne rendra pas insupportable à tous. » Etant libre de choisir l'emplacement des concessions et des terrains communs à l'intérieur du cimetière, le maire peut simplement procéder à des regroupements de concessions avec l'accord des familles et modeler ainsi l'esthétique du cimetière communal selon les projets de chaque nouveau concessionnaire.

Sous réserve de ne pas contrevenir aux règles d'hygiène, de sécurité et de décence, les particuliers jouissent d'une grande liberté. Ils peuvent, sans autorisation, faire placer sur la fosse d'un parent ou d'un ami une pierre sépulcrale ou un autre signe indicatif de sépulture29(*). Les concessionnaires peuvent donner au monument funéraire toute forme, taille, style qu'ils veulent, sous réserve de rester dans les limites du terrain concédé.

Une circulaire du ministère de la culture et de la communication n° 2000/22 du 31 mai 2000 observe que les travaux n'entrent pas dans le champ du code de l'urbanisme et ne sont donc soumis ni au permis de construire ni au permis de démolir. Plus exactement, l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme dispose que n'entrent pas dans le champ d'application du permis de construire : les statues, monuments ou oeuvres d'art, lorsqu'ils ont une hauteur inférieure ou égale à 12 mètres au-dessus du sol et moins de 40 mètres cubes de volume, et les autres ouvrages dont la surface au sol est inférieure à 2 mètres carrés et dont la hauteur ne dépasse pas 1,50 mètre au-dessus du sol.

La jurisprudence dénie au maire le pouvoir de déterminer les dimensions et la hauteur des monuments funéraires30(*). Il peut seulement prescrire que les terrains seront entretenus par les concessionnaires en bon état de propreté et de solidité. En cas de méconnaissance de ces prescriptions, il est tenu d'en dresser procès-verbal mais il ne peut, sauf urgence ou péril imminent, procéder d'office à l'exécution des mesures nécessaires.

Certes, les éléments constitutifs des tombes peuvent, s'ils présentent un intérêt historique ou artistique, être protégés au titre des monuments historiques suivant les procédures définies dans la loi du 31 décembre 1913.

La circulaire du 31 mai 2000 précitée recensait ainsi plus de 400 cimetières ou parties de cimetières bénéficiant d'une telle protection, qu'il s'agisse de tombes isolées, comme celle de Chateaubriand sur l'îlot du Grand Bé à Saint-Malo, de cimetières militaires, comme le cimetière militaire allemand de Veslud dans l'Aisne, ou de tout ou partie d'un cimetière communal.

Toutefois, pour encadrer les constructions nouvelles et répondre aux attentes de la population, il semble nécessaire de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières.

Ainsi que l'ont montré des études du CREDOC, les familles expriment de plus en plus de difficultés à trouver, au sein des cimetières, le lieu de recueillement satisfaisant leurs attentes : « Dans une société qui s'est largement individualisée, l'uniformité des grands cimetières urbains risque de distendre ce lien entre vivants et morts. D'autant que l'esthétique des monuments proposés semble de moins en moins correspondre à la recherche de sobriété des nouvelles générations. De plus, le manque de place pour les urnes funéraires ou les lacunes de l'entretien des cimetières contribuent à dévaloriser l'image des lieux de sépulture31(*) ». Lors de son audition par la mission d'information, Mme Pascale Hébel, directrice du département « consommation » du CREDOC a elle aussi observé qu'il était reproché aux cimetières, d'une part, d'être gris, figés et austères, d'autre part, de mettre en évidence les inégalités face à la mort.

En conséquence, la proposition de loi tend à permettre au maire de prescrire ou d'interdire tout type de caveau, monument, tombeau ou plantation afin d'assurer l'esthétique du cimetière ou du site cinéraire.

Un tel pouvoir ne constituerait en rien une innovation : des législations particulières investissent en effet déjà des autorités d'un pouvoir de police spéciale pour garantir l'esthétique d'un site : à titre d'exemple, le maire peut interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque32(*) ou encore interdire l'accès de certaines voies aux véhicules dont la circulation sur ces voies est de nature à compromettre (...) la mise en valeur des sites à des fins esthétiques33(*).

Pour éviter des décisions solitaires et arbitraires et suivant en cela la recommandation n° 27 de la mission d'information, la proposition de loi prévoit que ce pouvoir de police doit être exercé dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal.

La rédaction proposée soulève toutefois une difficulté juridique dans la mesure où elle tend à subordonner l'exercice du pouvoir de police du maire à une délibération du conseil municipal. Or il s'agit d'un pouvoir propre dont l'exercice est soumis au contrôle rigoureux du juge administratif et dans lequel le conseil municipal ne peut pas s'immiscer. Le principe général posé par le juge administratif puis par le législateur est en effet l'incompétence du conseil municipal pour voter une délibération matérialisant une mesure de police administrative34(*).

En conséquence, votre commission vous propose, dans le texte qui vous est soumis :

- d'insérer un article L. 2223-12-1 dans la partie du code général des collectivités territoriales relative à la gestion des cimetières, afin de permettre au maire de prendre, non plus au titre de son pouvoir de police mais au titre de ses pouvoirs de gestion, « toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire » ;

- de supprimer l'exigence d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère au profit d'un simple avis du conseil municipal, afin d'éviter les lourdeurs inhérentes à l'élaboration de plusieurs documents communaux ;

- d'exiger également un avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, institué par l'article 6 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture35(*) ;

- enfin d'enserrer ces avis dans un délai de deux mois, afin d'éviter tout risque de blocage.

La proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) tend quant à elle à prévoir la soumission des jardins du souvenir, des columbariums et des autres équipements cinéraires à des prescriptions fixées par décret. Toutefois, la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire a estimé préférable, à juste titre, de laisser aux élus locaux plutôt qu'au pouvoir réglementaire national le pouvoir de fixer de telles prescriptions et d'étendre ce pouvoir à l'ensemble du cimetière.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 18 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 17 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 19 (art. L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales)
Droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales, relatif à l'ossuaire du cimetière, afin de garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation.

La reprise des sépultures constitue une nécessité. Elle permet en effet non seulement d'attribuer des emplacements aux nouveaux défunts mais également de préserver la sécurité et l'hygiène du cimetière, lorsque les concessions particulières ne sont pas suffisamment entretenues.

Elle peut être décidée par le conseil municipal à l'expiration du délai de rotation -de cinq ans au moins- pour les sépultures en terrain commun et en cas de non renouvellement ou d'abandon pour les concessions particulières.

L'exhumation du corps est décidée par le maire. La présence d'un parent ou d'un mandataire de la famille n'est pas nécessaire et les personnels chargés de cette opération n'ont pas à posséder l'habilitation funéraire, à l'inverse de ce qui est prévu pour les exhumations effectuées à la demande des familles. En revanche, une surveillance par des fonctionnaires est requise et l'absence de respect dû aux morts peut être constitutive du délit de violation de sépulture et d'atteinte à l'intégrité du cadavre36(*).

Les restes exhumés doivent être « réunis dans un cercueil de dimensions appropriées », dénommé reliquaire ou boîte à ossements37(*) pour être réinhumés dans l'ossuaire. Le maire a toutefois la faculté de faire procéder à la crémation des restes présents dans les concessions reprises.

Or nombre de personnes peuvent être opposées à la crémation. Cette opposition peut résulter d'une conviction personnelle ou religieuse. En effet, si la crémation est admise par les religions catholique et protestante, elle ne l'est pas par les religions musulmane et juive.

Aussi la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire a-t-elle recommandé de garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation. Elle a en revanche jugé préférable de laisser aux communes le soin de faire droit ou non à la revendication d'ossuaires confessionnels.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales dispose qu'un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. Ce faisant, il clarifie les dispositions actuelles qui n'exigent la création d'un ossuaire qu'en cas de reprise d'une concession particulière et sont muettes sur le devenir des restes exhumés du terrain commun.

Le deuxième alinéa conserve la faculté actuellement reconnue au maire de faire procéder à la crémation des restes exhumés, mais ajoute que cette faculté ne peut être exercée qu'en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt.

Enfin, le troisième alinéa exige que les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation soient distingués au sein de l'ossuaire.

Ces dispositions sont non seulement conformes à la recommandation n° 25 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire mais clarifient le droit en vigueur sans créer de charge trop lourde pour les communes.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 19 de la proposition de loi sous réserve d'une modification rédactionnelle. Cet article devient l'article 18 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 20 (art. L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité, pour le maire, de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales, afin de donner au maire la possibilité de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

L'article L. 2213-7 dispose que le maire, à défaut le représentant de l'Etat dans le département, pourvoit d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment sans distinction de culte ni de croyance.

A ce titre, est considérée comme une mission de service public relevant de la commune l'organisation des obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Aussi, aux termes de l'article L. 2223-27, le service des pompes funèbres est-il gratuit pour ces personnes. Lorsque la mission de service public n'est pas assurée par la commune, celle-ci prend en charge les frais d'obsèques et choisit l'organisme qui assurera leur réalisation.

Dans une réponse à une question écrite posée par M. Marc Joulaud, député, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a indiqué qu' : « En l'absence de texte législatif et réglementaire, à caractère général ou spécifique, déterminant les critères objectifs permettant d'identifier une personne comme étant dépourvue de ressources suffisantes, la notion même de « ressources suffisantes » peut s'avérer délicate à apprécier, aucun seuil n'ayant été précisé en la matière. De surcroît, la simple connaissance par exemple de minima sociaux ne suffit pas à déterminer l'état exact des « ressources » de l'intéressé. Par ailleurs, le plafond des ressources ouvrant droit au bénéfice des différentes prestations existantes n'est pas uniforme et identique, ce qui ne permet pas d'apprécier le caractère suffisant ou non de celles-ci. Il convient donc par le biais de faisceaux d'indices, d'apprécier localement et au cas par cas, par exemple, avec l'aide des travailleurs sociaux, si le défunt concerné peut entrer dans la catégorie des personnes dépourvues de ressources suffisantes (...) Il n'est pas envisagé de préciser les critères à prendre en compte pour préciser la notion de « ressources suffisantes », cette question relevant de la libre appréciation des maires qui doivent pouvoir bénéficier en l'espèce d'une large marge de manoeuvre et tenir compte des situations individuelles qu'eux seuls peuvent connaître38(*). »

La commune ayant payé les frais d'obsèques peut solliciter le remboursement des sommes engagées pour l'inhumation en utilisant le privilège institué par l'article 2101 du code civil, qui place les frais funéraires au deuxième rang des privilèges généraux s'exerçant sur les meubles et les immeubles. Les frais funéraires sont ainsi des dettes de la succession qui doivent être prélevées sur l'actif successoral. A défaut d'un actif successoral suffisant, le maire a la possibilité de poursuivre les enfants du de cujus pour obtenir le recouvrement des frais engagés par la commune39(*).

La modification proposée consiste à spécifier que le maire peut faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

Pour mieux concilier encore les impératifs de bonne gestion des cimetières et le respect du principe de la liberté des funérailles, il convient de transformer cette possibilité en une obligation. Dès lors que le défunt aurait marqué sa préférence pour la crémation, le maire ne pourrait procéder à son inhumation.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 20 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 19 compte tenu de la suppression de l'article 4.

* 28 Conseil d'Etat - 18 mars 1972 - Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne. Conseil d'Etat - 11 mars 1983 - Commune de Bures-sur-Yvette.

* 29 Article L. 2223-12 du code général des collectivités territoriales.

* 30 Conseil d'Etat - 21 janvier 1910.

* 31 « Le cimetière remplit-il encore sa fonction ? » - Franck Lehuédé et Jean-Pierre Loisel - Consommation et modes de vie n° 169 - octobre 2003.

* 32 Article L. 581-4 du code de l'environnement.

* 33 Article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales.

* 34 Conseil d'Etat - 12 avril 1999 - Commune du Cros.

* 35 Institué dans chaque département, le conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement revêt la forme d'une association regroupant les représentants de l'Etat, des collectivités locales, des professions concernées ainsi que des personnes qualifiées choisies notamment en raison de leurs activités au sein d'associations locales. Présidé par un élu local, il a pour a pour mission de développer l'information, la sensibilité et l'esprit de participation du public dans le domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement.

* 36 Cour de cassation - 25 octobre 2000 - X...

* 37 Article R. 2223-20 du code général des collectivités territoriales.

* 38 Réponse à la question n° 57095, publiée au Journal officiel de l'Assemblée nationale du 29 mars 2005, page 3320.

* 39 Article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales.