MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » M. Roger Besse, rapporteur spécial
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget de 2005, votre rapporteur spécial de la mission « Politique des territoires » a choisi d'évaluer en mode LOLF, à titre expérimental, dès cette année, les crédits qui sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959 étaient ceux de l'aménagement du territoire . Ces crédits, dans l'actuelle nomenclature, issue de la LOLF, correspondent au programme 112, « Aménagement du territoire », de la mission précitée.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE RELATIVE À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN 2005
A. UN TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS GLOBALEMENT SATISFAISANT
Les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2005 , au titre de l'aménagement du territoire, s'élevaient à 266,035 millions d'euros . Le total net des crédits disponibles en 2005 a atteint 281,767 millions d'euros après les opérations suivantes :
- le rattachement des fonds de concours, soit un peu plus de 160.000 euros ;
- les reports de crédits de l'année 2004, soit 19,645 millions d'euros ;
- les transferts et répartitions de crédits pour l'année 2005, soit environ 53.000 euros ;
- l'application des variations de prévisions de dépenses, soit - 4,019 millions d'euros .
Les dépenses nettes pour 2005 se sont établies à 276,839 millions d'euros , soit un taux d'exécution de 98,25 % . Le niveau des reports de crédits sur l'année 2006 est de 2,046 millions d'euros , soit une diminution de près de 90 % par rapport au montant des reports de crédits en 2005. Le ministère de l'aménagement du territoire et la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT, ex-DATAR) confirment ainsi l'effort qu'ils ont engagé pour réduire le montant des crédits reportés chaque année.
Le montant de ces crédits reportés en 2006 représente moins de 0,77 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2005 . De la sorte, le budget de l'aménagement du territoire respecte, dès à présent, les prescriptions de la LOLF, qui prévoient que les reports de crédits ne doivent pas être supérieurs à 3 % des crédits prévus en loi de finances initiale.
Le tableau ci-après présente l'exécution des crédits pour 2005, par titre.
Source : présent
projet de loi de règlement
Ce tableau fait d'abord apparaître le niveau très satisfaisant de consommation des crédits consacrés aux subventions d'investissement (à hauteur de 99,78 %). La dotation budgétaire s'avère donc, rétrospectivement, comme réaliste .
Le taux de consommation relativement plus faible des crédits relatifs aux moyens des services (à 93,29 %) témoigne des efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement conduits par le ministère de l'aménagement du territoire et la DIACT. Ainsi, les crédits assurant les dépenses en matériel et fonctionnement des services (4 e partie du titre III) n'ont enregistré qu'un taux de consommation de 90,74 %. Ces efforts devraient pouvoir être poursuivis en 2006 et 2007 , notamment dans la mesure où la fusion de la DIACT et de la Mission interministérielle sur les mutations économiques (MIME) devrait permettre de réaliser de significatives économies d'échelle.
Le taux de consommation des crédits afférents aux interventions publiques (95,32 %), quant à lui, pourrait être amélioré, mais ce résultat représente déjà un progrès par rapport aux exercices antérieurs .
B. DES ANNULATIONS DE CRÉDITS ENCORE TROP IMPORTANTES POUR LE FNADT
La variation des prévisions de dépenses enregistrée en 2005 pour les crédits du titre IV, concernant le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), s'est élevée à 3,3 millions d'euros . Cette variation représente 82 % de l'ensemble des annulations de crédits de l'exercice, et 4,4 % des crédits ouverts en loi de finances initiale sur le titre IV .
Ces annulations, concernant des montants non négligeables, bien qu'elles procèdent d'une régulation budgétaire légitime, faussent la portée du vote parlementaire d'une manière regrettable.
II. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
A. UN ENJEU POUR 2006 : L'ABSENCE D'EXPÉRIMENTATION « LOLF » EN MATIÈRE DE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
A partir du budget de 2003, des chapitres expérimentaux rassemblant des crédits de différentes natures , destinés à préfigurer les modes de gestion fongibles institués par la LOLF, ont été mis en place. Au sein du titre III (Moyens des services), ces chapitres ont mêlé des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'intervention. Au sein des titres V (Investissements) et VI (Subventions d'investissement), ils ont intégré des dépenses de personnel, de fonctionnement, d'intervention et d'investissement.
La plupart des ministères ont participé à cette expérimentation en 2005, à l'exception, notamment, du ministère de l'aménagement du territoire .
Comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat en 2005 (p. 274), « on ne peut que souhaiter » que ce ministère saura « franchir d'un coup l'étape de l'intitiation à la LOLF en 2006 » .
B. UN ENJEU POUR 2007 : L'AMÉLIORATION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE
Dans le cadre de l'organisation du débat d'orientation sur les finances publiques pour 2007, les documents transmis à votre rapporteur spécial font état de profondes modifications concernant les objectifs et indicateurs de performance du programme 112 « Aménagement du territoire » . Ainsi, les 7 objectifs définissant le programme, assortis de 15 indicateurs au total, dans la loi de finances initiale pour 2006, seraient ramenés, pour 2007, à 4 objectifs et 10 indicateurs . Ce resserrement n'empêche pas l'introduction :
- d'une part, d' un nouvel objectif (« Favoriser le développement durable dans le cadre du volet territorial des CPER [contrats de projet Etat-régions, qui succéderont pour la période 2007-2013 au contrats de plan Etat-régions] et des fonds structurels », assorti d'un indicateur : « Pourcentage de conventions territoriales respectant leurs objectifs de réduction d'émission de gaz à effet de serre ») ;
- d'autre part, de 5 nouveaux indicateurs (y compris le précité).
En outre, les libellés de 2 objectifs parmi les 3 qui ont été repris de l'architecture 2006 sont modifiés, ainsi que ceux de 3 indicateurs parmi les 5 qui sont maintenus.
D'une manière générale, ces modifications importantes, qui témoignent d'une réflexion plus aboutie, paraissent aller dans le bon sens . Dans son rapport sur les crédits de la mission « Politique des territoires » dans le projet de loi de finances initiale pour 2006 70 ( * ) , votre rapporteur spécial, en effet, avait regretté que les objectifs et indicateurs de performance associés au programme « Aménagement du territoire » ne recoupent qu'imparfaitement les objectifs fixés par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire . Le nouveau dispositif envisagé, sans être calqué sur ces derniers objectifs ni distinguer clairement, encore, entre leurs deux finalités globales : l'équité entre les territoires et l'efficacité économique , s'en rapproche toutefois davantage.
Ainsi, recoupant l'objectif du « soutien des territoires en difficulté » qui figure dans la loi de 1999, on relève, notamment, l'introduction des trois indicateurs suivants :
- le « taux de réalisation des emplois effectivement créées par les bénéficiaires de la PAT [prime d'aménagement du territoire] » ;
- le « taux de réalisation de l'objectif des créations d'emplois et d'emplois sauvegardés dans les contrats de site ou de territoire » ;
- la « comparaison du taux de création d'entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale ».
Cependant, votre rapporteur spécial estime que n'est pas justifiée, ou du moins est hâtive, la suppression de l'objectif « Favoriser l'accès des populations et des entreprises aux services de proximité et aux nouvelles technologies de l'information » , et, en particulier, de l'indicateur visant à mesurer la « population des communes n'ayant pas accès à des liaisons à haut débit ». Il souhaite que cet objectif soit maintenu, le cas échéant dans un libellé modifié et avec des indicateurs révisés, dans le projet de loi de finances initiale pour 2007.
* 70 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 18, p. 65.