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Projet de loi autorisant l'approbation des accords sous forme d'échange de lettres relatifs à la fiscalité des revenus de l'épargne entre le Gouvernement de la République française et les territoires dépendants et associés du Royaume-Uni et des Pays-Bas

 

N° 496

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2005-2006

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21 septembre 2006

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 septembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du Contrôle budgétaire et des Comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, autorisant l'approbation des accords sous forme d'échange de lettres relatifs à la fiscalité des revenus de l'épargne entre le Gouvernement de la République française et les territoires dépendants et associés du Royaume-Uni et des Pays-Bas,

Par M. Adrien GOUTEYRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir le numéro :

Sénat : 465 (2005-2006)

Traités et conventions.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

L'article 24 de la loi de finances rectificative pour 20031(*) a assuré la transposition en droit interne de la directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts.

La directive a pour objet de garantir la taxation au lieu de résidence des intérêts perçus par les personnes physiques en prévoyant des échanges automatiques d'informations entre Etats membres. Trois Etats, l'Autriche, la Belgique et le Luxembourg, ont néanmoins obtenu de différer l'application de l'échange automatisé d'information, qui remettrait en cause leur tradition de secret bancaire, en appliquant à la place une retenue à la source sur le paiement des intérêts dont le taux augmentera progressivement jusqu'à atteindre 35 % en 2011.

La date de mise en application de cette directive était prévue au 1er janvier 2005, à condition que soient passés un certain nombre d'accords avec des pays tiers et des territoires associés à des pays de l'Union européenne. Les délais de négociation de ces accords, ainsi que les procédures de ratification de ces accords dans certains pays, ont conduit les gouvernements européens à proposer de différer de quelques mois la date de mise en application de la directive, au premier juillet 2005. Le report de la date de mise en application de la directive a fait l'objet de l'article 36 de la loi de finances rectificative pour 20042(*).

L'accord politique sur la directive, qui constitue l'aboutissement d'un long chantier d'harmonisation fiscale en matière d'épargne, a en effet été soumis à deux conditions, formalisées à l'article 17-2 de la directive précitée, visant à prévoir l'application de mesures équivalentes par des Etats tiers et des territoires associés de pays de l'Union européenne.

L'application de mesures équivalentes dans cinq Etats tiers européens (Andorre, Liechtenstein, Monaco, Saint Marin, Suisse) a été prévue sur la base de conventions conclues entre la Communauté européenne et ces Etats. Les procédures de ratification de ces accords ont été achevées par l'ensemble des parties. Les accords sont entrés en vigueur le 1er juin 2005 s'agissant d'Andorre et de Saint Marin et le 1er juillet 2005 s'agissant de Monaco, le Liechtenstein et la Suisse.

En ce qui concerne les territoires dépendants et associés britanniques et néerlandais (Jersey, Guernesey, l'Île de Man, Anguilla, les Îles Caïmans, Montserrat, les Îles vierges britanniques, les Îles Turks et Caïcos, les Antilles néerlandaises et Aruba), l'application des dispositions relatives à l'échange d'information ou, pour une période transitoire, du système de retenue à la source prévu par la directive, a été obtenue par la signature d'accords similaires. Ces accords ont été conclus sous forme d'échange de lettres par les vingt-cinq Etats membres de l'Union européenne avec chacun des dix territoires concernés.

Le présent projet de loi vise donc à autoriser l'approbation des accords sous forme d'échange de lettres relatifs à la fiscalité des revenus de l'épargne entre le Gouvernement de la République française et les territoires dépendants et associés du Royaume-Uni et des Pays-Bas. En attendant, dix-sept des vingt-cinq Etats membres, dont la France, mettent en oeuvre ces accords de manière provisoire. Les procédures d'approbation ou de ratification nationales de ces dix accords n'ont pas eu pour effet de différer l'entrée en application de la directive 2003/48/CE du 3 juin 2003.

Les accords les territoires dépendants et associés britanniques et néerlandais sont fondés sur des modèles validés au fond par le Conseil de l'Union européenne. Ils ont été élaborés par le secrétariat général du Conseil et pour certains territoires par la délégation britannique. Les vingt-cinq accords signés par chacun des dix territoires et en cours de ratification dans les Etats membres sont considérés comme strictement semblables au dispositif communautaire, ainsi que la directive l'exige.

Toutefois, la plupart des territoires concernés (Jersey, Guernesey, Île de Man, Antilles néerlandaises, Îles vierges britanniques, Îles Turks et Caïcos) préfèrent pour l'heure appliquer la retenue à la source aux paiements des intérêts en direction des résidents des 25 Etats-membres de l'Union européenne. Certains ont dès à présent accepté l'échange d'informations (Anguilla, Montserrat, les Îles Caïmans et Aruba).

Le présent projet de loi constitue l'occasion de tirer un premier bilan de l'application de la directive 2003/48/CE du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts.

I. LE CONTEXTE : LES PROGRÈS LENTS, MAIS RÉELS, DE L'HARMONISATION FISCALE EUROPÉENNE EN MATIÈRE D'ÉPARGNE

A. LES ENJEUX DE L'HARMONISATION FISCALE EUROPÉENNE

Dans un rapport d'information3(*) sur la concurrence fiscale en Europe, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, constatait en 1998 que les risques de concurrence fiscale entre Etats européens, identifiés dès la fin des années quatre-vingts, s'étaient encore accrus du fait de l'adoption de l'euro. Il montrait que l'accroissement des risques de concurrence fiscale entre Etats du fait de l'approfondissement de l'Union européenne n'avait pas trouvé de correctif institutionnel. Les règles européennes d'adoption de mesures fiscales demeurent en effet soumises à la condition d'unanimité, reflet d'un respect absolu du principe de souveraineté nationale dans le domaine de la fiscalité.

Estimant que la position de la France au regard de la concurrence fiscale apparaissait globalement mauvaise, notre collègue concluait qu'il était réaliste de tenir compte de cette situation et, sans renoncer à infléchir la position des partenaires en intervenant au besoin dans des domaines où la règle majoritaire prévaut, qu'il était préférable de s'attacher à démontrer sa propre compétitivité fiscale plutôt que de se reposer sur l'illusion d'une utopie fiscale européenne.

Dans son rapport d'information4(*) relatif aux prélèvements obligatoires pour 2004, notre collègue confirmait l'actualité de son analyse de 1998 en rappelant que « la pluralité des régimes d'imposition en Europe, et l'adoption par certains Etats membres de régimes dérogatoires explicitement destinés à attirer des investissements étrangers, fait craindre un renforcement de la concurrence fiscale dans une Union européenne de 25 membres. Si la Commission européenne a pris conscience des risques liés à une absence d'harmonisation fiscale, le Conseil n'en a pas encore tiré toutes les conséquences ».

Il écrivait : « les efforts réalisés pour éliminer, d'une part, les sources de concurrence fiscale déloyale et pour, d'autre part, élaborer une directive relative à la fiscalité de l'épargne montrent les difficultés inhérentes à tout processus d'harmonisation fiscale ».

Des efforts ont néanmoins été entrepris récemment.

Le Conseil ECOFIN de décembre 1997 a adopté une série de mesures visant à lutter contre la concurrence fiscale dommageable. Elles ont conduit à la négociation d'un « code de bonne conduite » pour la fiscalité des entreprises, adopté le 3 juin 2003, qui prévoit que les Etats membres s'engagent à s'abstenir d'instaurer toute mesure fiscale dommageable et à modifier les lois ou pratiques réputées préjudiciables en appliquant les principes du code. Ceci n'empêche toutefois pas qu'un Etat membre pratique une imposition très basse, mais généralisée.

* 1 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

* 2 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* 3 Rapport d'information n° 483 (1998-1999).

* 4 Rapport d'information n° 55 (2003-2004).