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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

Le titre premier du présent projet de loi mettrait en oeuvre certaines dispositions de l'article 73 de la Constitution résultant de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Article premier
(art. L.O. 3445-1 à L.O. 3445-13 nouveaux, L. 4435-1, et L.O. 4435-1 à L.O. 4435-13 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Adaptation des lois et règlements par les départements et régions d'outre-mer - Fixation par les départements et régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi

Cet article a pour objet de préciser les dispositions des deuxième à sixième alinéas de l'article 73 de la Constitution. Il déterminerait ainsi les conditions de mise en oeuvre de la faculté, reconnue aux départements et régions d'outre-mer, d'adapter les lois et règlements et de fixer les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. A cette fin, de nouvelles dispositions seraient introduites dans le code général des collectivités territoriales.

1. Les facultés d'adaptation et de fixation des règles par les départements et régions d'outre-mer prévues par l'article 73 de la Constitution

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a apporté deux innovations majeures à l'article 73 de la Constitution qui prévoyait, dans sa rédaction antérieure, que le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer pouvaient faire l'objet de « mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ».

 D'une part, le pouvoir d'adaptation des lois et règlements a été étendu dans son objet, tandis que les départements et régions d'outre-mer se sont vus reconnaître la possibilité de procéder eux-mêmes à ces adaptations.

Si, en vertu du principe d'identité législative, les lois et règlements sont applicables de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer, ils peuvent néanmoins faire l'objet d'adaptations « tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Reprenant, dans le texte constitutionnel, les termes employés par l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, cette formulation permet d'aller au-delà du pouvoir d'adaptation jusqu'alors reconnu aux départements et régions d'outre-mer et interprété restrictivement par le Conseil constitutionnel43(*). Il n'est en effet plus question de « nécessités » d'adaptation mais de la « prise en compte » de l'utilité et de la pertinence de ces adaptations au regard des contraintes et des caractéristiques des départements et régions d'outre-mer, souvent fort différents de ceux des départements et régions métropolitains.

Jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'adaptation des lois et règlements relevait du seul législateur ou du pouvoir réglementaire. Or, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a permis une véritable décentralisation du pouvoir d'adaptation au profit des départements et régions d'outre-mer : désormais, les adaptations des lois et règlements peuvent en effet « être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi ».

Ce pouvoir d'adaptation est cependant soumis à deux conditions cumulatives énoncées par les deuxième et sixième alinéas de l'article 73 de la Constitution :

- le département ou la région d'outre-mer doit présenter une demande afin d'obtenir une habilitation en vue d'adapter les lois et règlements sur son territoire ;

- l'habilitation est donnée par la loi, qu'il s'agisse d'adapter localement une loi ou un règlement. Une telle habilitation ne peut cependant intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

 D'autre part, les départements et régions d'outre-mer bénéficient désormais d'un véritable pouvoir normatif afin de fixer les règles dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dépassant le simple pouvoir d'adaptation, a également confié aux départements et régions d'outre-mer un véritable pouvoir normatif susceptible d'intervenir dans le domaine de la loi. Ces collectivités peuvent ainsi « être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

L'article 73 de la Constitution confère donc aux départements et régions d'outre-mer un véritable pouvoir pour créer, de façon autonome, des normes dérogeant au droit commun, dépassant la simple faculté d'adaptation par ailleurs reconnue à ces collectivités. En outre, contrairement à la disposition relative à l'adaptation des lois et règlements, ce pouvoir normatif n'est pas limité aux matières où s'exercent les compétences des collectivités concernées.

En revanche, cette délégation de pouvoir normatif reste impossible pour le département et la région de La Réunion, ces collectivités ayant été, à la demande de leurs élus, expressément exclues du dispositif constitutionnel par le cinquième alinéa de l'article 73 de la Constitution.

La compétence ainsi reconnue aux départements et régions d'outre-mer ne peut être exercée que dans les conditions suivantes :

- le département ou la région d'outre-mer doit présenter une demande afin d'obtenir une habilitation à fixer les règles applicables sur son territoire ;

- les règles pour lesquelles l'habilitation est donnée ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral44(*) ;

- l'habilitation est donnée par la loi, celle-ci ne pouvant intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

2. Les mesures d'application prévues par le projet de loi organique

Conformément au sixième alinéa de l'article 73 de la Constitution, le présent article tend à définir les conditions dans lesquelles peuvent intervenir les habilitations à adapter les lois et règlements ou à fixer des règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi.

a) L'adaptation des lois et règlements par les régions et départements d'outre-mer

Les dispositions permettant de définir les conditions de mise en oeuvre du pouvoir d'adaptation des lois et règlements figureraient, en vertu du premier paragraphe (I) du présent article :

- en ce qui concerne les départements d'outre-mer, dans la section 1 d'un chapitre V nouveau du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, intitulé « conditions d'application aux départements d'outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution » ;

- en ce qui concerne les régions d'outre-mer, au sein de la section 1 du chapitre V du titre III du livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, intitulé : « conditions d'application aux régions d'outre-mer des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution ».

Pour les deux types de collectivités, le dispositif retenu serait quasiment identique, sous réserve de quelques aménagements ponctuels.

(1) L'adaptation des normes nationales par les départements d'outre-mer

Aux termes de l'article L.O. 3445-1 du code général des collectivités territoriales, le pouvoir d'adapter, sur habilitation législative, les lois et règlements serait donné aux conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.

Conformément à l'article 73 de la Constitution, cette adaptation ne pourrait intervenir que dans les matières où s'exercent les compétences de ces conseils généraux et ne concernerait par ailleurs que les territoires de la collectivité concernée.

Une procédure en trois temps serait instituée : tout d'abord l'adoption d'une délibération émanant de la collectivité portant demande d'habilitation, puis le vote d'une loi portant habilitation, enfin la prise d'une délibération mettant en oeuvre l'habilitation obtenue.

- La demande d'habilitation

Selon l'article L.O. 3445-2 du code général des collectivités territoriales, la demande d'habilitation :

devrait être formulée par une délibération motivée du conseil général.

Votre commission estime pleinement justifié de prévoir une motivation de la délibération. Dans la mesure où une motivation réelle est indispensable tant pour l'exercice du contrôle de légalité par le représentant de l'État que pour que le Parlement puisse se prononcer en connaissance de cause sur la demande d'habilitation formulée, elle souhaite que cette motivation puisse faire apparaître clairement les « caractéristiques et contraintes particulières » justifiant la demande d'habilitation, ainsi que la finalité des mesures que la collectivité envisage de prendre sur le fondement de l'habilitation sollicitée.

Dans un amendement de réécriture globale du présent article, votre commission vous propose donc de reprendre ces deux exigences, inspirées de la procédure d'habilitation prévue par l'article 38 de la Constitution pour les ordonnances, telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel45(*) afin de prévoir que la demande d'habilitation :

- devrait mentionner les dispositions législatives ou réglementaires en cause ou, lorsque la demande porte sur l'adaptation d'une disposition réglementaire non encore publiée et nécessaire à l'application d'une disposition législative, la disposition législative en cause.

Il serait donc possible de solliciter une habilitation portant sur plusieurs dispositions à la fois législatives ou réglementaires. En outre, s'agissant d'une habilitation à intervenir dans le domaine réglementaire pour définir les modalités d'application de dispositions législatives pour lesquelles des mesures réglementaires n'auraient pas encore été prises par le Gouvernement, le département pourrait très bien demander à être habilité pour la totalité des mesures d'application concernant une disposition législative particulière ;

ne pourrait porter sur une disposition législative ou réglementaire ressortissant à l'une des matières mentionnées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral.

Votre commission souligne qu'une telle exclusion n'est pas imposée par l'article 73 de la Constitution. Le sixième alinéa de cette disposition autorise en effet seulement le législateur organique à prévoir les « conditions » et « réserves » dans lesquelles peuvent être décidées les habilitations données aux départements et régions d'outre-mer d'adapter leur droit. Toutefois, il paraît justifié d'encadrer le pouvoir d'adaptation reconnu à ces collectivités ultramarines. En tout état de cause, ce pouvoir d'adaptation ne peut s'exercer que dans les matières dans lesquelles ces collectivités exercent leurs compétences ; or, ces dernières sont extrêmement réduites dans le domaine régalien.

La durée de validité de la demande d'habilitation serait néanmoins limitée, puisque celle-ci deviendrait caduque le dernier jour du mois qui précède celui du renouvellement des conseils généraux, le jour de la dissolution du conseil général qui l'a adoptée ou le jour de la vacance de l'ensemble des sièges du conseil général. Le texte ne prévoirait pas comme cause de caducité l'annulation de l'ensemble des membres du conseil général. Il faut néanmoins convenir que l'élection au scrutin uninominal et le renouvellement triennal des conseils généraux rendent peu plausible l'annulation simultanée de l'élection de l'ensemble des membres de cet organe : celle-ci ne pourrait en effet intervenir que dans le cadre d'une dissolution suivie de l'annulation du scrutin dans chacun des cantons.

Cette règle de caducité peut s'expliquer par le souci du Gouvernement, d'une part, que l'assemblée locale qui a sollicité l'habilitation de la mesure soit celle qui mette effectivement en oeuvre la mesure d'adaptation envisagée et, d'autre part, que la mise en oeuvre de la phase législative de l'habilitation ne devienne pas sans objet.

L'article L.O. 3445-3 imposerait la consultation, sur le projet de demande d'habilitation, du conseil économique et social régional et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement dans l'hypothèse où le texte proposé porte sur une matière relevant de leurs compétences respectives.

Aux termes de l'article L. 4433-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil économique et social régional doit être préalablement consulté par le conseil régional sur la préparation du plan de développement économique, social et culturel de la région, sur la préparation et l'exécution du plan de la nation dans la région, sur la répartition et l'utilisation des crédits de l'État destinés aux investissements d'intérêt régional, ainsi que sur les orientations générales du projet de budget de la région. Il donne par ailleurs son avis sur les résultats de leur mise en oeuvre et peut émettre un avis sur toute action ou projet de la région, en matière économique ou sociale, dont il est saisi par le président du conseil régional ou dont il décide de se saisir lui-même.

Le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement est, en application de l'article L. 4433-6 du même code, obligatoirement et préalablement consulté lors de la préparation du plan de développement et d'équipement de la région et de l'élaboration du projet de budget de la région en ce qui concerne l'éducation, la culture, la protection des sites, de la faune, de la flore et le tourisme. Il donne son avis sur les résultats de leur mise en oeuvre et peut également émettre un avis sur tout projet de la région dont il est saisi par le président du conseil régional ou dont il décide de se saisir lui-même, dans les domaines énumérés au premier alinéa du présent article.

Si la consultation de ces organes par le conseil régional est totalement justifiée, lorsque l'une des matières relevant de leur compétence est en cause, on pourrait se demander s'il en est de même lorsque la demande d'adaptation est formulée par le conseil général, puisque la consultation d'un organe relevant d'un autre niveau de collectivité lui est alors imposée. Cependant, selon votre commission, une telle consultation permet d'assurer une certaine concertation et, en tout état de cause, l'avis émis ne serait pas obligatoire pour le conseil général. Il n'en reste pas moins que cette consultation revêtirait un caractère substantiel et que son absence vicierait la validité de la délibération du conseil général.

Pour éviter toute difficulté et tout blocage de la procédure d'adoption de la demande d'habilitation faute pour le conseil économique et social régional ou le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement d'avoir rendu son avis, votre commission vous propose, dans son amendement, de prévoir qu'à défaut, pour ces organes, de s'être prononcés dans un délai d'un mois à compter de leur saisine, leur avis serait réputé donné.

La délibération portant demande d'habilitation serait transmise au représentant de l'État, en application de l'article L.O. 3445-4. Le Gouvernement n'a donc pas retenu, dans le cas présent, le choix fait lors de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer qui a prévu, s'agissant des délibérations des conseils généraux et régionaux relatifs aux délibérations des congrès des élus départementaux et régionaux dans les départements français d'Amérique, une transmission directe au Premier ministre46(*).

L'autorité destinataire serait, selon les indications fournies à votre rapporteur, le représentant de l'État dans le département, à savoir le préfet, par ailleurs représentant de l'État dans la région compte tenu du caractère mono-départemental des régions d'outre-mer. Ce choix se justifie par la nécessité de permettre au représentant de l'État d'exercer, le cas échéant, un déféré devant le juge administratif aux fins de sanctionner l'illégalité éventuelle de la délibération du conseil général.

Toutefois, compte tenu de l'importance de la demande d'habilitation et du fait que la possibilité d'adapter localement le droit métropolitain ne peut résulter que d'une loi, il paraît nécessaire à votre commission que le Premier ministre soit directement rendu destinataire de la délibération du conseil général. Elle vous propose donc, dans l'amendement de réécriture globale, qu'elle vous présente, de prévoir cette transmission simultanée.

Aucune disposition du texte ne préciserait les modalités de publicité et d'entrée en vigueur de cette délibération. Dans ces conditions, il faut en conclure que la publication interviendrait dans le cadre du recueil des actes des collectivités locales, l'entrée en vigueur et leur caractère exécutoire intervenant dès cette publication.

Votre commission estime cependant que, dès lors que la délibération portant demande d'habilitation est requise à titre de validité de la loi d'habilitation, un régime de publicité spécifique doit être institué. Elle vous propose ainsi, par son même amendement, de préciser que cette délibération est publiée au Journal officiel de la République française, après sa transmission au représentant de l'État, et qu'elle entre en vigueur le lendemain de cette publication. Cette modalité de publicité permettra une meilleure information, en particulier celle des parlementaires qui pourraient souhaiter prendre acte de l'existence d'une telle délibération pour déposer une proposition de loi ou un amendement destiné à conférer l'habilitation sollicitée par le conseil général.

Le contrôle exercé sur la délibération sollicitant l'habilitation législative s'effectuerait selon deux modalités.

D'une part, aux termes de l'article L.O. 3445-7 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l'État aurait la possibilité de demander une nouvelle lecture, par le conseil général, de la délibération adoptée en vue de solliciter l'habilitation législative. Cette nouvelle lecture ne pourrait être demandée que dans le mois suivant la transmission de la délibération.

Votre commission estime qu'une telle possibilité n'est pas opportune au stade de la demande d'habilitation. En effet, on peut craindre que cette prérogative du représentant de l'État ne soit perçue, au niveau local, comme une sorte de contrôle d'opportunité de la demande d'habilitation47(*). Or, sur ce point, sous réserve que la demande ne méconnaisse pas les règles nécessaires à sa validité, il convient de laisser toute latitude au conseil général, l'appréciation d'opportunité relevant, en dernier lieu, du Parlement lorsqu'il décide d'accorder ou non l'habilitation demandée.

C'est pourquoi votre commission vous propose, dans son amendement, d'exclure la possibilité de demander une nouvelle lecture au stade de la demande d'habilitation.

D'autre part, un contrôle juridictionnel serait exercé par le tribunal administratif, le pouvoir de déférer la délibération portant demande d'habilitation étant expressément reconnu au représentant de l'État, selon un dispositif inspiré de celui résultant de la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

Le représentant de l'État pourrait exercer son déféré dans le mois suivant la transmission de la délibération en l'assortissant, le cas échéant, d'une demande de suspension. Dans ce cas, la délibération du conseil général ne pourrait entrer en vigueur jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande. Toutefois, dans l'hypothèse où le juge n'aurait pas rendu sa décision dans un délai de trois mois suivant sa saisine, la délibération deviendrait exécutoire.

Votre commission juge que l'importance de la demande d'habilitation sur la validité de la loi d'habilitation rend souhaitable l'attribution au Conseil d'État de la compétence directe pour connaître de l'ensemble du contentieux de la légalité des demandes d'habilitation, c'est-à-dire tant des recours en annulation exercés par les particuliers que des déférés préfectoraux. En outre, elle estime que le déféré devrait avoir un caractère suspensif, la délibération pouvant redevenir exécutoire dans l'hypothèse où le Conseil d'État n'aurait pas statué dans le délai de trois mois à compter de sa saisine. Ce même délai est actuellement prévu, pour le contrôle juridictionnel a priori des lois du pays, par l'article 177 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Votre commission vous propose donc, dans son amendement, d'apporter ces deux modifications.

- L'habilitation législative

Conformément au deuxième alinéa de l'article 73 de la Constitution, aux termes de l'article L.O. 3445-5, l'habilitation à adapter les dispositions législatives ou réglementaires ne pourrait résulter que d'une loi. Il s'agirait d'une loi ordinaire.

Votre commission estime qu'une telle habilitation ne saurait donc être conférée par une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. D'une part, l'habilitation « en cascade »48(*) à laquelle elle conduirait restreindrait par trop les prérogatives du Parlement. D'autre part, les ordonnances ayant valeur règlementaire jusqu'à leur ratification, il en résulterait que, tant que celle-ci ne serait pas intervenue, un texte règlementaire autoriserait à modifier des dispositions législatives, ce qui serait juridiquement problématique. Votre commission vous proposera d'ailleurs, en conséquence, de supprimer l'habilitation prévue en ce sens par le 6° du I de l'article 10 du projet de loi ordinaire49(*).

L'absence de toute précision complémentaire dans le texte proposé implique que cette habilitation législative devrait être adoptée selon la procédure législative de droit commun, telle qu'organisée par la Constitution. Ainsi, au stade de l'initiative législative, il conviendrait que la demande d'habilitation résultant de la délibération adoptée par le conseil général soit reprise :

soit dans le cadre d'un projet de loi ou d'une proposition de loi ayant cet unique objet ou comportant une ou plusieurs dispositions en ce sens ;

soit par un amendement d'origine parlementaire ou gouvernemental à un projet ou à une proposition de loi en cours de discussion, pour autant qu'un tel amendement ne soit pas dénué de tout lien avec l'objet du texte examiné en première lecture ou, en deuxième lecture, à condition qu'il soit en relation directe avec une disposition restant en discussion50(*).

L'autonomie de la procédure législative implique, en particulier, que rien n'obligerait juridiquement le Gouvernement à prendre l'initiative de soumettre la demande d'habilitation au Parlement.

Il semble en effet impossible de contraindre le Gouvernement à soumettre au Parlement un texte d'initiative parlementaire là où une telle exigence n'est pas imposée par la Constitution. Toutefois, les modifications que votre commission vous propose d'apporter au présent projet de loi et qui consistent à prévoir une transmission au Premier ministre ainsi qu'une publication au Journal officiel devraient être de nature à solenniser la demande de la collectivité et éviter ainsi qu'elle reste lettre morte.

En revanche, l'existence de la demande d'habilitation conditionnant la validité de la loi d'habilitation, il semble que l'absence de validité de cette délibération pourrait entacher la validité de la loi d'habilitation elle-même, sous réserve de l'appréciation définitive du Conseil constitutionnel sur ce point.

En tout état de cause, dans son objet, l'habilitation devrait être strictement limitée à la demande émanant du conseil général. A défaut, elle ne respecterait pas les exigences posées par l'article 73 de la Constitution. Toutefois, sous cette réserve, le Parlement serait libre d'apprécier l'opportunité de faire droit, en tout ou partie, à la demande d'habilitation formulée par le conseil général. Son appréciation se fondera, en particulier, sur les contraintes et spécificités locales telles qu'exposées dans la demande d'habilitation ainsi que sur l'énonciation des mesures que le conseil général envisage de prendre sur le fondement de l'habilitation.

Le texte proposé ne définirait pas la durée de l'habilitation donnée au conseil général pour adapter les dispositions législatives et réglementaires relevant de son domaine de compétences. Dès lors, il semble que cette habilitation puisse ne comporter aucune limite dans le temps ou au contraire être octroyée pour une durée limitée, en fonction de l'appréciation du Parlement.

Votre commission estime que, dans la mesure où le Parlement ne fait que déléguer l'exercice de sa compétence, il ne saurait se lier pour une durée indéterminée. C'est la raison pour laquelle elle vous propose, dans son amendement, de fixer une durée maximale d'habilitation de deux années à compter de la promulgation de la loi d'habilitation.

Cette limite permettrait, dans un souci de sécurité juridique, d'encadrer dans le temps l'intervention des collectivités territoriales. Au surplus, compte tenu de la rapidité avec laquelle les normes législatives ou réglementaires peuvent être modifiées, il serait difficilement concevable de conserver une durée illimitée d'habilitation à adapter ces règles. En outre, cette durée étant une durée maximale, rien n'interdirait au législateur de fixer, dans la loi d'habilitation concernée, une durée plus courte. En tout état de cause, faute pour la loi de fixer sa durée, l'habilitation serait ainsi accordée pour deux années au plus, cette durée étant généralement celle retenues dans le cadre des habilitations données au Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, pour actualiser et adapter le droit dans les départements et collectivités d'outre-mer.

- La mise en oeuvre de l'habilitation

Une fois la loi d'habilitation adoptée par le Parlement et promulguée, le conseil général aurait la possibilité d'adopter les mesures législatives ou réglementaires en cause.

Aux termes de l'article L.O. 3445-6 du code général des collectivités territoriales, les délibérations prises en application de cette habilitation devraient être adoptées à la majorité absolue des membres composant le conseil général. Cette exigence se justifie par l'importance de la mesure d'adaptation, qui implique un minimum de solennité, a fortiori s'il s'agit d'adapter des mesures de nature législative.

La mise en oeuvre de l'habilitation pourrait intervenir par le biais d'une ou plusieurs délibérations distinctes. Il faut par ailleurs estimer que l'adoption d'une délibération sur un point particulier de l'habilitation n'épuiserait pas la délégation de compétence accordée, pour autant que la durée de l'habilitation ne soit pas expirée.

En vertu de l'article L.O. 3445-5, le contrôle de légalité exercé sur ces délibérations serait identique à celui prévu pour les délibérations portant demande d'habilitation :

le représentant de l'État pourrait demander, dans le mois suivant leur réception, une nouvelle lecture au conseil général. Cette prérogative préfectorale n'apparaît pas plus justifiée au stade de la mise en oeuvre de l'habilitation qu'elle ne l'est au stade de la demande d'habilitation, dès lors que le préfet se voit reconnaître expressément le droit d'exercer un recours devant la juridiction administrative. Dans son amendement, votre commission vous propose en conséquence de supprimer purement et simplement cette prérogative ;

- le représentant de l'État pourra déférer les délibérations prises en application de l'habilitation devant le juge administratif. Dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L.O. 3445-8, il pourra assortir son recours d'une demande de suspension. Compte tenu du fait que les délibérations en cause interviendront dans le domaine de la loi ou en lieu et place du pouvoir réglementaire central, votre commission juge préférable de confier, dans son amendement, la compétence contentieuse au Conseil d'État pour l'ensemble du contentieux de la légalité de ces actes. Elle vous propose également de retenir un recours suspensif, l'absence de décision du Conseil d'État dans un délai de trois mois à compter de sa saisine rendant néanmoins à ces délibérations leur caractère exécutoire.

Selon le texte proposé, ces délibérations entreraient en vigueur à compter du jour suivant leur publication au Journal officiel de la République française.

Votre commission regrette que le texte proposé laisse en suspend la question de l'éventuelle modification par la loi ou par le pouvoir réglementaire central de dispositions « adaptées » par les départements d'outre-mer. Elle estime que, dès lors que l'article 73 de la Constitution n'institue qu'une procédure d'habilitation, le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas, doit pouvoir, s'il le juge nécessaire, modifier par la suite la disposition adaptée par le conseil général. Pour autant, il est souhaitable que le législateur ou le pouvoir réglementaire ne reprenne pas immédiatement d'une main ce qu'il a donné de l'autre par le biais de l'habilitation consentie.

C'est la raison pour laquelle votre commission propose dans son amendement, par souci de sécurité juridique et d'intelligibilité du droit, de préciser que, une fois la disposition « adaptée » par le département d'outre-mer, le législateur ou le pouvoir réglementaire ne pourrait modifier les dispositions adaptées que si la loi nouvelle ou le règlement nouveau portant sur ces dispositions le vise expressément. Ce dispositif se rapprocherait ainsi de ce qui prévaut à l'égard des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Aux termes du texte proposé pour l'article L.O. 3445-13 du code général des collectivités territoriales, ni les délibérations portant demande d'habilitation, ni les délibérations mettant en oeuvre une habilitation ne pourraient faire l'objet d'un référendum local51(*) ou d'une consultation des électeurs52(*).

Selon les indications portées à la connaissance de votre rapporteur par le Gouvernement, cette impossibilité répondrait au souci de laisser toute latitude au législateur pour se prononcer et résulterait par ailleurs du fait que ces modes de participation des électeurs ne peuvent intervenir que dans les domaines de compétences des collectivités concernées. Votre commission estime que, si une telle argumentation peut être fondée s'agissant de la demande d'habilitation, elle n'est pas justifiée en ce qui concerne les délibérations prises sur le fondement de l'habilitation. Ces décisions des collectivités doivent en effet pouvoir donner lieu, si les conditions légales en sont remplies, à l'utilisation du référendum local ou de la consultation des électeurs.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement destiné à permettre la mise en oeuvre d'une consultation locale à l'égard du projet de délibération mettant en oeuvre l'habilitation législative.

(2) L'adaptation des normes nationales par les régions d'outre-mer

Le pouvoir d'adapter les lois et règlements aux caractéristiques et contraintes locales serait également conféré par le présent article aux régions d'outre-mer, conformément au premier alinéa de l'article 73 de la Constitution.

La procédure permettant au conseil régional une telle adaptation serait définie aux articles L.O. 4435-1 à L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales, nouvellement créés en application du troisième paragraphe (III) du présent article du projet de loi.

Ces dispositions reproduiraient, en réalité, les dispositions du I du présent article créant les articles L.O. 3445-1 à 3445-9, sous réserve des aménagements suivants :

- l'organe de la collectivité compétent pour solliciter l'habilitation à adapter les dispositions législatives et réglementaires et pour prendre les mesures mettant en oeuvre cette habilitation serait le conseil régional ;

- la demande d'habilitation serait caduque en cas d'annulation de l'élection de l'ensemble des membres du conseil régional qui l'a adoptée, un tel cas d'annulation étant réel compte tenu du mode d'élection des conseillers régionaux.

Aussi, sous ces réserves, la position de votre commission au regard des adaptations susceptible d'être apportées par la collectivité départementale s'appliquent-elles mutatis mutandis. En conséquence, par coordination, votre commission vous propose de procéder, dans son amendement, aux mêmes modifications que celles proposées pour les conseils généraux.

L'article L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales prévoirait également l'inapplication des règles relatives au référendum local et à la consultation des électeurs. Pour les raisons évoquées précédemment, et par coordination, votre commission vous propose donc, dans son amendement, de permettre le recours à la consultation des électeurs sur les projets de délibération mettant en oeuvre l'habilitation législative obtenue.

b) La fixation par les départements et régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi

Aux termes du texte proposé par le présent article, la faculté reconnue par le troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution aux départements et régions d'outre-mer de fixer des règles dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi serait mise en oeuvre :

- s'agissant des départements d'outre-mer, par la section 2, intitulée « fixation par les départements d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières » du nouveau chapitre V institué par le I du présent article, qui comprendrait les articles L.O. 3445-10 à L.O. 3445-12 du code général des collectivités territoriales ;

- s'agissant des régions d'outre-mer, par la section 2 du nouveau chapitre V institué par le II du présent article, qui comprendrait les articles L.O. 4435-10 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales.

(1) La fixation des règles par les départements d'outre-mer

Tout comme en matière d'adaptation, la procédure proposée par l'article 1er du présent projet de loi comporterait trois étapes : une demande d'habilitation, une habilitation législative, une délibération mettant en oeuvre cette habilitation.

Aux termes de l'article L.O. 3445-10 du code général des collectivités territoriales, les conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique auraient la possibilité de solliciter, en application du troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution, une habilitation afin de prendre des mesures, le cas échéant dans le domaine de la loi, applicables sur le territoire du département d'outre-mer concerné.

Cette possibilité ne serait pas ouverte au conseil général de La Réunion, en application du cinquième alinéa de l'article 73. En outre, ces mesures ne pourraient pas concerner les mesures visées par le quatrième alinéa de l'article 73, c'est-à-dire la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral.

En vertu de l'article L.O. 3445-11, la demande d'habilitation serait adoptée par une délibération motivée du conseil général, prise à la majorité absolue de ses membres. La décision de fixer des règles est en effet un acte important et il convient qu'une forte majorité des élus départementaux soit réunie à cet effet.

Cette délibération devrait préciser « la matière qui doit faire l'objet de l'habilitation », ce qui apparaît indispensable pour que le législateur puisse se prononcer.

A l'instar de ce qu'elle a proposé s'agissant du pouvoir d'adaptation, votre commission vous propose, dans son amendement, de préciser que la délibération détermine les spécificités du département d'outre-mer concerné qui motivent la demande ainsi que la finalité des mesures que le conseil général envisage de prendre.

Le reste du dispositif proposé opèrerait par renvoi aux dispositions relatives au pouvoir d'adaptation des départements d'outre-mer, c'est-à-dire au II de l'article L.O. 3445-2 ainsi qu'aux articles L.O. 3445-3 à L.O. 3445-9. Les mêmes règles s'appliqueraient donc s'agissant :

- de la caducité de la demande d'habilitation ;

- de la consultation du conseil économique et social régional et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement ;

- de la transmission de la délibération et de son contrôle ;

- de l'habilitation législative ;

- de l'adoption des mesures mettant en oeuvre l'habilitation et de leur contrôle.

Compte tenu de ce renvoi, les modifications proposées par votre commission sur ces différents points seraient donc pleinement applicables à la présente procédure.

De la même manière, les modifications relatives à l'inapplication du référendum local et de la consultation des électeurs s'appliqueront.

(2) La fixation des règles par les régions d'outre-mer

Les articles L.O. 4435-10 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales reproduiraient, presque à l'identique, les mesures prévues aux articles L.O. 3445-10 à L.O. 3445-12, la compétence étant néanmoins exercée, en ce cas, par le conseil régional de la région d'outre-mer concernée.

Votre commission vous propose donc, par cohérence, de prévoir des modifications similaires à celles qu'elle vous a soumises à l'article L.O. 3445-11.

Par ailleurs, les modifications relatives à l'inapplication du référendum local et de la consultation des électeurs s'appliqueront.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

* 43 Conseil constitutionnel, décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, Loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à La Réunion.

* 44 Cette énumération n'a, à ce jour, pas été précisée ou complétée par une loi organique, comme l'autorise le quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution.

* 45 Dans sa décision n° 207 DC des 25 et 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel a ainsi précisé que « si le Gouvernement doit définir avec précision les finalités de l'habilitation qu'il demande en vue de la réalisation de son programme, il n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation » (considérant n° 21).

* 46 Article L. 5915-3 du code général des collectivités territoriales.

* 47 Telle est, au demeurant, la position exprimée par certaines collectivités ultramarines, notamment par le conseil général de la Guyane dans son avis sur le présent projet de loi organique (délibération n° AP/05/SEC-ASS-81 du 27 juin 2005).

* 48 Puisque le Parlement habiliterait le Gouvernement à habiliter les conseils généraux à adapter le droit applicable dans les départements d'outre-mer concernés.

* 49 Voir le commentaire de l'article 10 du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 50 Considérants n° 25 et 26 de la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

* 51 Articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14 du code général des collectivités territoriales.

* 52 Articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales.