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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

STATUT DE SAINT-BARTHÉLEMY

Article 4
(art. L.O. 6211-1 à L.O. 6271-7 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Statut de Saint-Barthélemy

Cet article rassemble les dispositions relatives à la nouvelle collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy. Ces dispositions, intégrées dans le livre II de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales, s'articulent en 182 articles.

Le projet de loi organique tend à nommer conseil général l'assemblée délibérante de la future collectivité. De l'avis de l'ensemble des élus de Guadeloupe, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin entendus par votre rapporteur, cette dénomination risque d'entraîner une confusion avec le conseil général du département.

En outre, Saint-Barthélemy, comme Saint-Martin, exercera non seulement, sur son territoire, les compétences de la commune, du département et de la région, mais aussi des compétences normatives propres, la distinguant fortement de l'institution départementale. Aussi les membres de son assemblée délibérante seront-ils élus pour cinq ans et non pour six ans, en raison de l'étendue des pouvoirs dont ils seront investis. La durée du mandat des élus de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon serait également ramenée, pour les mêmes raisons, de six à cinq ans.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle de substituer, pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, la dénomination de conseil territorial à celle de conseil général. Cette appellation éviterait toute confusion avec l'assemblée départementale et préserverait la cohérence d'une dénomination identique pour les trois collectivités d'outre-mer dotées de compétences normatives, y compris dans le domaine de la loi.

Votre commission vous soumet par conséquent à l'article 4 un amendement tendant à remplacer, pour l'assemblée délibérante de Saint-Barthélemy, l'appellation de conseil général par celle de conseil territorial, au sein de l'ensemble du livre II de la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales.

LIVRE II SAINT-BARTHÉLEMY

...

TITRE PREMIER :DISPOSITIONS GÉNÉRALES

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Articles L.O. 6211-1 et L.O. 6211-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Dispositions générales - Création de la nouvelle collectivité

Le nouvel article L.O. 6211-1 du code général des collectivités territoriales tend à créer la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy, qui se substitue, sur le territoire de l'île de Saint-Barthélemy et des îlots qui en dépendent, à la commune de Saint-Barthélemy, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe.

Reprenant les principes énoncés aux articles 72, 72-1 et 74 de la Constitution, cet article établit que la collectivité de Saint-Barthélemy s'administre librement par ses élus et par la voie du référendum local, et que la République lui garantit l'autonomie et le respect de ses intérêts propres.

Le nouvel article L.O. 6211-2 précise que Saint-Barthélemy est représenté au Parlement et au Conseil économique et social dans les conditions définies par les lois organiques.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement tendant à substituer à l'énumération des îlots dépendant de Saint-Barthélemy une formulation plus générale, visant les îlots situés à moins de huit miles nautiques des côtes de l'île principale.

Cette formulation permettrait d'éviter le risque d'omissions que fait encourir une énumération.

CHAPITRE II
LE REPRÉSENTANT DE L'ÉTAT

Article L.O. 6212-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Représentant de l'État

Cet article définit le rôle du représentant de l'État à Saint-Barthélemy. Selon une formule analogue à celle qui figure dans le statut de la Nouvelle-Calédonie (article 2) et dans le statut de la Polynésie française (article 3), le représentant de l'État serait « dépositaire des pouvoirs de la République ».

Reprenant les termes de l'article 72, dernier alinéa, de la Constitution, le nouvel article L.O. 6212-1 précise que le représentant de l'État à Saint-Barthélemy représente chacun des membres du Gouvernement et qu'il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et du contrôle administratif.

Il lui reviendrait en outre de veiller au respect des engagements internationaux et de l'ordre public.

CHAPITRE III
L'APPLICATION DES LOIS ET RÈGLEMENTS
À SAINT-BARTHÉLEMY

Articles L.O. 6213-1 à L.O. 6213-6 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Application des lois et règlements à Saint-Barthélemy

Les nouveaux articles L.O. 6213-1 à L.O. 6213-6 du code général des collectivités territoriales définissent le régime d'application des lois et règlements à Saint-Barthélemy, les règles de consultation de l'assemblée délibérante de la collectivité sur les projets de texte et les conditions dans lesquelles celle-ci pourrait modifier un texte intervenu avant ou après l'entrée en vigueur de la loi dans les domaines relevant de sa compétence.

1. Le régime législatif de la collectivité : l'identité législative assortie d'exceptions

Le régime d'application des lois et règlements à Saint-Barthélemy sera fondé sur le principe de l'identité législative, assortie d'exceptions.

Le nouvel article 74 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, permet en effet au législateur de déterminer précisément le degré d'identité législative des collectivités d'outre-mer. Le régime législatif de ces collectivités peut ainsi être fondé sur la spécialité législative81(*), sur l'identité législative, ou sur la combinaison de ces deux principes, afin de garantir la sécurité juridique de la collectivité tout en respectant ses compétences normatives propres.

Aussi, les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin seraient-elles dotées d'un régime législatif très proche de celui de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, se fondant sur l'application de plein droit des lois et règlements, sauf dans les domaines relevant de la compétence d'attribution de la collectivité et, le cas échéant, dans ou plusieurs domaines spécifiques, tels que le droit de l'entrée et du séjour des étrangers et le droit d'asile82(*).

Ainsi, le nouvel article L.O. 6213-1 du code général des collectivités territoriales vise à aménager un régime sensiblement différent de celui appliqué en Polynésie française, où ne sont applicables, dans les matières relevant de la compétence de l'État, que les « dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ». C'est seulement par dérogation à cette règle générale, définie à l'article 7 de la loi organique du 27 février 2004, que sont applicables de plein droit en Polynésie française les dispositions relatives à des matières limitativement énumérées.

En revanche, pour Saint-Barthélemy, la règle générale serait l'application de plein droit des dispositions législatives et réglementaires. Par exception à cette règle, ne s'appliqueraient que sur mention expresse les dispositions relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité83(*).

Le projet de loi tend ainsi à établir, pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, le principe de l'application de plein droit des lois et règlements, sauf dans le domaine de leurs compétences.

L'applicabilité de plein droit des textes intervenant dans les domaines de compétence de l'État ne ferait cependant pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de la collectivité.

En outre, le régime de spécialité législative serait appliqué aux lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers, ainsi qu'au droit d'asile, bien que la future collectivité de Saint-Barthélemy ne se voie pas attribuer de compétence dans ces matières.

Les textes intervenant dans ces domaines ne seraient donc applicables à Saint-Barthélemy que sur mention expresse. Il apparaît en effet que la situation originale de l'île, compte tenu en particulier de sa faible superficie, justifie l'application d'un droit de l'entrée et du séjour des étrangers qui lui soit propre.

2. Les conditions d'entrée en vigueur des lois et règlements dans la collectivité

L'article L.O. 6213-2 du code général des collectivités territoriales définit les conditions d'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs à Saint-Barthélemy. Il répond à la volonté d'harmonisation des modalités et effets de la publication de ces textes dans les collectivités d'outre-mer, par l'extension des dispositions de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs84(*).

Ainsi, les lois et les actes administratifs publiés au Journal officiel de la République française entreraient en vigueur à Saint-Barthélemy à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication.

3. Les compétences consultatives de la collectivité

L'article L.O. 6213-3 du code général des collectivités territoriales fixe les règles de consultation du conseil général de la nouvelle collectivité sur :

- les projets de loi, les propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret qui introduiraient, modifieraient ou supprimeraient des dispositions particulières à Saint-Barthélemy ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution lorsqu'ils sont relatifs à Saint-Barthélemy ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité ;

- les traités et accords, préalablement à leur ratification ou à leur approbation, autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la Constitution85(*), et qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité.

Suivant des dispositions traditionnelles figurant dans le statut de toute collectivité d'outre-mer86(*), le conseil général disposerait d'un délai d'un mois - ou de quinze jours en cas d'urgence- pour rendre son avis sur ces textes. A l'expiration de ce délai, il serait considéré que l'avis a été rendu. Dans l'hypothèse où le conseil général aurait été saisi selon la procédure d'urgence par le représentant de l'État, l'avis pourrait être émis par le conseil exécutif de la collectivité, sauf s'il devait porter sur les projets ou propositions de loi organique, relatifs à son statut.

Conformément au régime généralement appliqué dans les collectivités d'outre-mer, la collectivité devrait être consultée avant l'adoption du projet ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie. Par ailleurs, les avis ainsi émis devraient être publiés au journal officiel de la collectivité.

L'article L.O. 6213-3 précise en outre que les avis portant sur les projets de loi comprenant des dispositions relatives à l'organisation particulière de Saint-Barthélemy devraient être rendus, de façon implicite ou expresse, avant l'avis du Conseil d'État. Cette précision paraît de nature à assurer pleinement la prise en compte des observations de la collectivité, dans les dernières étapes de l'élaboration du projet.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que lorsque le conseil général -ou territorial- vote un voeu demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire, ce voeu vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution. Ce dispositif faciliterait l'exercice de ses attributions par le Parlement dans l'hypothèse où la disposition en question serait ensuite reprise sous la forme d'une proposition de loi ou d'un amendement. Par ailleurs, le conseil territorial pourrait être consulté à la demande du président de l'Assemblée nationale ou du président du Sénat sur les propositions de loi.

4. Les compétences de la collectivité pour modifier ou abroger les textes intervenus dans ses domaines de compétence

Le nouvel article L.O. 6213-4 du code général des collectivités territoriales tend à permettre au conseil général de Saint-Barthélemy de modifier ou d'abroger les lois, ordonnances et décrets qui seraient intervenus avant l'entrée en vigueur de la loi organique dans les matières relevant de la compétence de la collectivité et dans la mesure où ils s'appliquent à celle-ci. Ces dispositions sont établies sur le modèle de celles qui figurent à l'article 11 du statut de la Polynésie française.

Par ailleurs, le nouvel article L.O. 6213-5 du code général des collectivités territoriales autorise la collectivité à modifier ou abroger toute disposition législative relevant de sa compétence qui serait intervenue après l'entrée en vigueur de la loi organique, lorsque le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement sur les attributions de Saint-Barthélemy.

Une telle compétence ne peut être reconnue qu'aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie.

En effet, aux termes de l'article 74, neuvième alinéa, de la Constitution, il appartient au législateur organique de déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles « l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ».

Ainsi, la modification ou l'abrogation de ces textes par la collectivité ne peut intervenir qu'après leur déclassement par le Conseil constitutionnel.

Cette procédure a été organisée pour la première fois par les articles 11 et 12 du statut de la Polynésie française. Le présent projet de loi reprend exactement cette organisation. Pourraient par conséquent saisir le Conseil constitutionnel afin qu'il détermine si la loi est intervenue dans les matières relevant de la compétence de la collectivité Saint-Barthélemy : le président du conseil général en exécution d'une délibération de cette assemblée ; le Premier ministre ; le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.

Par ailleurs, la saisine devrait être motivée et le Conseil constitutionnel devrait en informer les autres autorités titulaires du pouvoir de saisine, afin que celles-ci soient en mesure de présenter des observations dans un délai de quinze jours.

Le Conseil constitutionnel disposerait d'un délai de trois mois pour statuer.

Le projet de loi ne traite pas des actes réglementaires qui, s'ils empiètent sur les compétences de Saint-Barthélemy, peuvent faire l'objet d'un recours contentieux classique devant les juridictions administratives.

Votre commission vous soumet à l'article L.O. 6213-4 un amendement visant à préciser que lorsqu'elles recourent à la possibilité de modifier ou d'abroger des dispositions intervenues dans leurs domaines de compétence, les autorités de la collectivité doivent prononcer l'abrogation expresse de la disposition législative ou réglementaire visée et procéder à l'édiction formelle d'une nouvelle disposition.

Cette précision permettrait d'éviter tout vide et tout trop-plein juridiques. En effet, le défaut d'abrogation d'une disposition peut conduire, si la collectivité adopte une disposition modificative, à ce que plusieurs dispositions concurrentes soient applicables sur une même question. L'amendement proposé tend par conséquent à garantir la sécurité juridique et l'intelligibilité du droit à Saint-Barthélemy.

Votre commission vous soumet par ailleurs à l'article L.O. 6213-5 un amendement tendant à appliquer le même dispositif lorsque la collectivité modifie ou abroge une disposition législative intervenue dans son domaine de compétence après l'entrée en vigueur de la loi organique.

5. L'application à la collectivité de certaines dispositions du droit commun des collectivités territoriales

L'article L.O. 6213-6 du code général des collectivités territoriales rend applicables à Saint-Barthélemy, en remplaçant pour cette application les références aux communes, aux départements et aux régions par la référence à la nouvelle collectivité, les dispositions suivantes du code général des collectivités territoriales :

- au sein du livre Ier de la première partie (dispositions générales), le chapitre Ier relatif au principe de libre administration, le chapitre III relatif à l'expérimentation et le chapitre IV relatif à l'autonomie financière ;

- au sein du livre VI de la première partie, le titre II, définissant les garanties accordées aux élus locaux ;

- au sein de la cinquième partie (coopération locale), les livres IV relatif à la coopération interdépartementale, VI relatif à la coopération interrégionale et VII relatif au syndicat mixte.

CHAPITRE IV
COMPÉTENCES

Articles L.O. 6214-1 à L.O. 6214-8 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences de la collectivité

Conformément à l'article 74, quatrième alinéa, de la Constitution, les nouveaux articles L.O. 6214-1 à L.O. 6214-8 du code général des collectivités territoriales, rassemblés au sein du chapitre IV du titre Ier du projet de statut, ont pour objet de définir les compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy.

1. Transfert des compétences des communes, du département et de la région

Comme Saint-Martin, Saint-Barthélemy exercerait tout d'abord sur son territoire les compétences aujourd'hui attribuées aux collectivités auxquelles elle est appelée à se substituer sur le territoire de l'île : la commune, le département et la région de la Guadeloupe (art. L.O. 6214-1).

L'article L.O. 6214-2 tend ensuite à permettre à la collectivité d'adapter les lois et règlements dans les matières où elle exercera les compétences dévolues à la commune, à la région et au département.

A cette fin, elle devra au préalable obtenir, selon les cas, une habilitation législative ou réglementaire, dans les conditions définies à l'article L.O. 6251-5.

Le projet de loi vise par conséquent à confier à Saint-Barthélemy, ainsi qu'à Saint-Martin, une compétence d'adaptation similaire à celle définie par l'article 1er du projet de loi organique pour les départements et régions d'outre-mer.

Votre commission vous propose un amendement tendant à harmoniser les compétences d'adaptation des collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique en prévoyant que Saint-Barthélemy peut adapter, de façon générale, et dans les conditions prévues à l'article L.O. 6251-5, les lois et règlements en vigueur localement.

2. Compétences normatives transférées à la collectivité

Les articles L.O. 6214-3 à L.O. 6214-5 du code général des collectivités territoriales ont pour objet de définir les compétences normatives de la collectivité de Saint-Barthélemy.

Les compétences transférées à la collectivité de Saint-Barthélemy

Le paragraphe I du nouvel article L.O. 6214-3 vise à transférer à Saint-Barthélemy la compétence pour fixer les règles de niveau législatif ou réglementaire applicables dans les matières suivantes :

- impôts, droits et taxes, cadastre ;

- urbanisme, construction, habitation, logement ;

- circulation routière et transport routier ;

.- desserte maritime d'intérêt territorial, immatriculation des navires ; création aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail :

- voierie ; droit domanial et des biens de la collectivité ;

- environnement ;

- accès au travail des étrangers ;

- énergie ;

- tourisme ;

création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

Le droit pénal et la procédure pénale ne pouvant, aux termes du quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution, faire l'objet d'un transfert de compétences, l'État demeure compétent pour fixer les règles relatives à la recherche, à la constatation et à la répression des infractions pénales dans les matières attribuées à la collectivité.

Celle-ci pourrait cependant, dans le cadre de l'autonomie qui lui est reconnue par la loi organique, participer à l'exercice des compétences de l'État dans ce domaine87(*).

Votre commission vous soumet au paragraphe I de l'article L.O. 6214-3 un amendement visant à préciser que le conseil général de Saint-Barthélemy peut également fixer les règles relatives au régime des espaces boisés. En effet, il convient de permettre à la future collectivité d'édicter en ce domaine des normes assurant la préservation d'espaces boisés rares sur une île sèche.

Le paragraphe II de l'article L.O. 6214-3 comporte en outre des dispositions spécifiques, visant à permettre à la collectivité d'exercer d'autres compétences si elle accédait au statut de « pays et territoire d'outre-mer » (PTOM) de l'Union et des Communautés européennes.

En effet, les collectivités d'outre-mer existantes de l'article 74 de la Constitution se trouvent toutes dans la même situation vis-à-vis de l'Union européenne, à laquelle elles sont rattachées par un lien d'association, en tant que PTOM.

Ce régime d'association est défini par les articles 182 à 187 du traité instituant la Communauté européenne, la liste des PTOM figurant à l'annexe II de ce traité88(*).

Appartenant au département de la Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin bénéficient pour l'instant du statut de région ultrapériphérique (RUP) de ce dernier.

Les DOM reçoivent, en tant que régions ultrapériphériques89(*), le même traitement que les autres collectivités territoriales, sous réserve des adaptations liées à leur éloignement. Ils bénéficient ainsi des aides européennes au titre de la politique régionale, avec une dotation de 3,254 millions d'euros pour la période 2000-2006 dans le cadre de l'objectif 1 des fonds structurels (développement et ajustement structurel des régions en retard de développement).

Le statut de RUP permet en outre aux DOM de bénéficier d'un régime fiscal particulier. C'est ainsi qu'ils peuvent soumettre les marchandises importées sur leur territoire à l'octroi de mer.

Les aides attribuées par l'Union européenne aux PTOM sont quant à elles définies au sein d'un accord pluriannuel90(*). Cet accord leur offre notamment l'accès à des aides techniques et financières assurées par le Fonds européen de développement (FED).

Dès le déplacement d'une mission de votre commission dans les îles du Nord en décembre 2004, la municipalité de Saint-Barthélemy avait indiqué qu'après son évolution statutaire, la collectivité pourrait demander à rejoindre la catégorie des pays et territoires d'outre-mer.

En effet, ces territoires étant seulement rattachés à l'Union européenne par un lien d'association, le traité instituant la Communauté européenne ne leur est pas applicable. Le régime d'association est cependant soumis au respect de certains principes communautaires.

Ainsi, les deux premiers alinéas de l'article 184 du traité stipulent que les importations originaires des PTOM « bénéficient à leur entrée dans les États membres de l'interdiction des droits de douane qui intervient entre les États membres » conformément aux dispositions du traité, et que les droits de douane frappant les importations des États membres et des autres pays et territoires à l'entrée dans chaque PTOM sont interdits.

Toutefois, le troisième alinéa de l'article 184 permet aux PTOM de « percevoir des droits de douane qui répondent aux nécessités de leur développement et aux besoins de leur industrialisation ou qui, de caractère fiscal, ont pour but d'alimenter leur budget ».

Cette stipulation permettrait à la collectivité de Saint-Barthélemy de préserver le droit de quai, destiné à constituer une ressource essentielle de son budget.

Par ailleurs, il est probable que le produit intérieur brut par habitant de la collectivité sera supérieur au plafond de 75 % du PIB communautaire moyen par habitant, au-dessus duquel une région ultrapériphérique ne peut plus bénéficier du soutien des fonds structurels.

Le projet de loi tend par conséquent à intégrer la probabilité d'une évolution de la situation de Saint-Barthélemy au regard de l'Union européenne, afin d'en tirer les conséquences sur les compétences que devrait alors exercer la collectivité.

En accédant au régime de PTOM, Saint-Barthélemy ne serait en effet plus soumise au régime douanier communautaire. Elle pourrait donc appliquer aux produits d'origine communautaire des droits d'importation qu'il lui appartiendrait de définir91(*).

Le paragraphe II du nouvel article L.O. 6214-3 vise ainsi à attribuer, le cas échéant, à la collectivité de Saint-Barthélemy, dès son accession au statut de PTOM, la compétence normative en matière douanière. L'État demeurerait cependant compétent pour :

- les mesures de prohibition à l'importation et à l'exportation relevant de l'ordre public et des engagements internationaux de la France ;

- les règles relatives aux pouvoirs de recherche et de constatation des infractions pénales ;

- les procédures contentieuses en matière douanière.

Cette compétence, exercée dans le cadre du statut de pays et territoire d'outre-mer de l'Union européenne, permettrait à la collectivité de définir des normes douanières adaptées à ses nombreuses importations en provenance des États-Unis.

Les dispositions du paragraphe II de l'article L.O. 6214-3 visent donc seulement à adapter les compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy, dans l'hypothèse où sa situation au regard de l'Union européenne évoluerait, sans avoir aucun effet sur les termes mêmes de cette évolution.

3. Conditions d'exercice des compétences en matière fiscale

L'article L.O. 6214-4 précise les conditions dans lesquelles s'exerceront les compétences de la collectivité en matière d'impôts, droits et taxes, afin d'éviter l'évasion fiscale et la fraude à l'impôt.

En effet, les ressources de la collectivité, qui lui assurent déjà quasiment l'autonomie financière, devraient lui permettre d'établir une fiscalité très attractive.

La mission d'information de votre commission, conduite par M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des Lois, avait relevé en 2004 que la commune de Saint-Barthélemy se distinguait des autres communes de la Guadeloupe par l'absence de fiscalité directe, trouvant l'essentiel de ses ressources dans des impôts et taxes spécifiques92(*), comme le droit de quai, dont le taux s'élève à 4 % depuis 1982, et la taxe sur les carburants.

Dès lors, l'absence de fiscalité directe étant susceptible de perdurer après la création de la nouvelle collectivité, Saint-Barthélemy présenterait une forte attractivité pour des contribuables métropolitains. Un afflux de population, qu'il soit motivé ou non par des raisons fiscales, présenterait un risque certain pour l'équilibre de l'île, dont le développement économique repose sur un tourisme haut de gamme et la gestion attentive d'un espace naturel très restreint.

Il est par conséquent nécessaire de définir les conditions dans lesquelles il sera possible d'être assujetti au régime fiscal que la nouvelle collectivité définira.

A cette fin, le paragraphe I de l'article L.O. 6214-4 tend à fixer un délai minimal de résidence pour bénéficier de ce régime et à soumettre la collectivité à l'obligation de transmettre des informations à l'État pour assurer l'application de la réglementation en matière d'impôts.

Il prévoit en outre que l'État conserverait la compétence en matière de prélèvements sociaux. L'ensemble des dispositions de ce paragraphe devrait être précisé par une convention fiscale entre l'État et la collectivité.

a) Les conditions de la domiciliation fiscale à Saint-Barthélemy

Aux termes du deuxième alinéa (1°) du paragraphe I de l'article L.O. 6214-4, les personnes physiques devraient justifier d'une durée de résidence sur l'île d'au moins cinq ans afin d'être soumis à la fiscalité locale. Celles qui ne rempliraient pas cette condition seraient assujetties à la fiscalité définie par l'État.

Les personnes morales seraient soumises à la même durée minimale de résidence de cinq ans, qui serait appréciée soit au regard de l'établissement de leur direction effective à Saint-Barthélemy, soit au regard de leur contrôle direct ou indirect par des personnes physiques ayant établi leur résidence dans l'île depuis le délai requis.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser les conditions dans lesquelles les personnes physiques et morales pourront être assujetties à la fiscalité spécifique de Saint-Barthélemy.

Le délai de cinq ans de résidence ne serait applicable qu'aux personnes dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.

En effet, cette restriction n'a pas lieu de s'appliquer aux contribuables d'origine étrangère, ni à ceux dont le domicile fiscal est établi dans une autre collectivité d'outre-mer. En revanche, il convient de limiter par le délai de cinq ans l'attractivité que pourrait exercer la fiscalité de Saint-Barthélemy à l'égard des contribuables domiciliés en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer, par exemple en Guadeloupe.

Par ailleurs, l'application de ce critère de résidence aux ressortissants de l'Union européenne et aux ressortissants d'autres pays pourrait être contraire aux engagements européens et internationaux de la France.

b) L'obligation de transmission des informations à l'État

La collectivité de Saint-Barthélemy serait tenue de transmettre à l'État toute information susceptible de permettre à ce dernier d'appliquer sa réglementation relative aux impôts de toute nature ou dénomination et d'exécuter les clauses d'échange de renseignements que comportent les conventions fiscales conclues par la France avec d'autres États ou territoires.

c) Le maintien de la compétence de l'État en matière de prélèvements sociaux

Si la collectivité de Saint-Barthélemy est destinée à recevoir la compétence normative concernant les impôts, droits et taxes, il reviendrait cependant à l'État de définir les règles applicables aux cotisations sociales et autres prélèvements sociaux visant à financer la protection sociale et l'amortissement de la dette sociale.

Le quatrième alinéa de l'article L.O. 6214-4 tend néanmoins à préciser que l'État devrait fixer ces règles « par analogie avec les règles applicables en Guadeloupe ».

Ainsi, les prélèvements sociaux appliqués à Saint-Barthélemy ne devraient pas connaître de changement notable, puisqu'ils continueront à suivre, sous réserve d'adaptation, les conditions définies pour la Guadeloupe continentale. La limite posée à la compétence de l'État vise à prévenir toute atteinte excessive à la compétence fiscale de la collectivité.

d) La conclusion d'une convention fiscale entre l'État et la collectivité

Le dernier alinéa du paragraphe I de l'article L.O. 6214-4 tend à prévoir qu'une convention devrait être conclue entre l'État et la collectivité afin de préciser ses modalités d'application. Cette convention aurait notamment pour objet de prévenir l'évasion fiscale et les doubles impositions, et de définir les obligations de la collectivité en matière de communication d'information à des fins fiscales.

Le paragraphe II de l'article L.O. 6214-4 vise à permettre à des agents de l'État de réaliser les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes, sans toutefois leur en donner l'exclusivité. Le dispositif envisagé préserverait ainsi la possibilité pour des agents de la collectivité de procéder au recouvrement de certaines recettes fiscales, comme le font aujourd'hui les agents de la commune de Saint-Barthélemy pour le droit de quai. En outre, les conditions dans lesquelles les agents de l'État pourraient effectuer ces missions seraient définies par une convention établie avec la collectivité.

Enfin, le paragraphe III de l'article L.O. 6214-4 a pour objet de prévoir que l'État, nonobstant la compétence attribuée à la collectivité en matière fiscale, pourra instituer des taxes qui seraient perçues lors de l'exécution des missions d'intérêt général lui incombant dans les domaines de la sécurité aérienne et des communications électroniques.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que les conditions d'application de ce paragraphe seront précisées au sein d'une convention entre l'État et la collectivité, afin de simplifier les modalités de financement de la sécurité aérienne sur l'île.

Cet amendement vise en outre à prévoir que les agréments accordés par l'État au titre de la défiscalisation seront subordonnés à l'accord du conseil exécutif de Saint-Barthélemy. Il s'agit de tenir compte du contexte particulier de l'île, qui doit exercer une grande vigilance à l'égard des investissements réalisés sur son territoire, afin de préserver son environnement et son dynamisme économique. Ainsi, les décisions d'agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à défiscalisation ne seraient applicables à Saint-Barthélemy qu'avec l'accord du conseil exécutif, dans les conditions définies par une convention entre l'État et la collectivité.

4. Participation à l'exercice des compétences de l'État en matière pénale

L'article 74, avant-dernier alinéa, de la Constitution, permet aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie de « participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ». Le législateur peut ainsi donner à une collectivité dotée de l'autonomie les moyens d'assurer efficacement le respect des règles qu'elle édicte, tout en préservant le contrôle de l'État dans les matières visées et le respect des droits fondamentaux.

Ces dispositions ont reçu une première application dans la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dont les articles 31 et suivants habilitent cette collectivité à participer à l'exercice des compétences détenues par l'État dans plusieurs domaines :

- état et capacité des personnes, autorité parentale, régimes matrimoniaux, successions et libéralités ;

- recherche et constatation des infractions, dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard ;

- entrée et séjour des étrangers, à l'exception du droit d'asile, de l'éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l'Union européenne ;

- communication audiovisuelle ;

- services financiers des établissements postaux.

Aussi le nouvel article L.O. 6214-5 du code général des collectivités territoriales permet-il à la collectivité de Saint-Barthélemy, dotée de l'autonomie, de participer à l'exercice des compétences relevant de l'État en matière de droit pénal, en vue de la répression des infractions aux règles qu'elle fixe dans le cadre des compétences normatives qui lui sont transférées.

Les modalités de cette participation à l'exercice des compétences de l'État en matière pénale sont définies à l'article L.O. 6251-3.

Le domaine pénal est celui où la participation de la collectivité apparaît la plus pertinente, en raison des compétences normatives étendues qui lui sont attribuées. La collectivité pourra en effet assurer le respect des règles qu'elle édicte en fixant des peines appropriées.

Cependant, la collectivité de Saint-Barthélemy ne participerait pas à la recherche et à la constatation des infractions, qui resteraient une compétence exclusive de l'État. Il semble en effet préférable, compte tenu de l'exiguïté de l'île et de sa population réduite, que ces prérogatives soient confiées à des agents de l'État plutôt qu'à des personnels de la collectivité.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement visant à étendre la faculté de participation de la collectivité de Saint-Barthélemy aux compétences de l'État aux domaines de la police et de la sécurité maritimes.

En effet, les élus de Saint-Barthélemy ont fait part à votre rapporteur des difficultés qu'ils pouvaient rencontrer dans l'application d'un régime dérogatoire aux règles de droit commun en matière de réglementation des activités nautiques. Ces dérogations sont justifiées par la superficie réduite de l'île, par la densité de ce type d'activités dans ses alentours, et par la présence d'un aéroport à proximité du rivage.

Votre commission vous propose donc, d'une part, d'étendre l'habilitation de la collectivité à adapter les lois et règlements93(*) à la police et à la sécurité maritimes et, d'autre part, de permettre à la collectivité de participer à l'exercice des compétences de l'État dans ces deux domaines.

La police et la sécurité maritimes relèvent en effet des matières que l'État ne peut, en application des dispositions combinées des articles 73 et 74 de la Constitution, transférer à une collectivité d'outre-mer. Aussi l'amendement présenté par votre commission n'envisage-t-il pas d'attribuer une compétence, mais seulement d'associer en ces domaines la collectivité aux compétences de l'État.

5. Domanialité

Le nouvel article L.O. 6214-6 du code général des collectivités territoriales définit le partage du droit de propriété entre la collectivité et l'État, sur le domaine public et le domaine privé.

Reprenant une formulation usuelle, figurant notamment à l'article 46 du statut de la Polynésie française, cet article affirme tout d'abord le principe selon lequel « l'État et la collectivité de Saint-Barthélemy exercent, chacun en ce qui le concerne, leur droit de propriété sur leur domaine public et leur domaine privé ».

La définition du domaine de la future collectivité est largement inspirée des dispositions du statut de la Polynésie française (article 46). Ainsi, le domaine de la collectivité comprendrait les biens vacants et sans maître et ceux des personnes décédées sans héritier ou dont les successions ont été abandonnées.

Le domaine public maritime de Saint-Barthélemy serait constitué, sous réserve des droits de l'État et des tiers, des rivages de la mer, du sol et du sous-sol des eaux intérieures, ce qui vise en particulier les rades et les lagons, ainsi que du sol et du sous-sol des eaux territoriales. A cet égard, il convient de rappeler que la réglementation relative à la zone des cinquante pas géométriques ne s'applique pas à Saint-Barthélemy.

La définition et la gestion du domaine public maritime de la collectivité seraient soumises à des conditions analogues à celles fixées pour la Polynésie française.

En effet, seraient soustraites au domaine public maritime de Saint-Barthélemy les emprises nécessaires, à la date de publication de la loi, à l'exercice par l'État de ses compétences.

Par ailleurs, la collectivité serait compétente pour réglementer et exercer les droits d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, telles que les rades et les étangs, du sol, du sous-sol et des eaux sur-jacentes94(*) de la mer territoriale et de la zone économique exclusive.

Cette compétence s'exercerait dans le respect des engagements internationaux et des compétences de l'État.

6. Protection du patrimoine foncier

Le nouvel article L.O. 6214-7 du code général des collectivités territoriales a pour objet d'attribuer à la collectivité de Saint-Barthélemy une compétence spécifique, lui permettant, dans le cadre de l'autonomie, d'assurer la protection de son patrimoine foncier.

En effet, l'article 74, dixième alinéa, de la Constitution, dispose que la loi organique statutaire peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière [....] de protection du patrimoine foncier ».

Cette faculté a été donnée à la Polynésie française (article 19 du statut), où des dispositions spécifiques s'appliquaient en matière foncière depuis le milieu du XIXe siècle.

Si le statut de la Nouvelle-Calédonie ne comporte pas de dispositif équivalent, il crée cependant des « terres coutumières » inaliénables, incessibles et insaisissables (article 18).

S'agissant de Saint-Barthélemy, les caractéristiques géographiques de l'île et les conditions de son équilibre économique rendent indispensable un dispositif de protection du patrimoine foncier. L'exiguïté du territoire impose en effet que la collectivité puisse assurer la préservation d'espaces naturels rares et assurer l'exercice du droit au logement, face à une très forte pression foncière.

M. Bruno Magras, maire de Saint-Barthélemy, a ainsi indiqué à votre rapporteur que l'attribution d'une telle compétence à la future collectivité constituait une condition essentielle du maintien de la qualité de vie sur l'île et, par conséquent, de son attractivité touristique.

Aussi l'article L.O. 6214-7, reprenant les dispositions de l'article 19 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, permet-il à la collectivité d'instituer un régime de déclaration des transferts entre vifs de propriétés foncières situées sur son territoire ou de droits sociaux y afférents, et d'exercer ensuite un droit de préemption.

Le régime de déclaration ne pourrait cependant pas s'appliquer aux donations en ligne directe ou collatérale jusqu'au quatrième degré.

La collectivité pourrait exercer son droit de préemption dans un délai de deux mois suivant la déclaration de transfert, afin :

- de préserver la cohésion sociale de Saint-Barthélemy ;

- de garantir l'exercice effectif du droit au logement des habitants de l'île ;

- de sauvegarder ou de mettre en valeur les espaces naturels.

Il reviendrait alors à la collectivité de verser aux ayants droit le montant de la valeur des propriétés foncières ou droits sociaux. En l'absence d'accord sur la valeur, les ayants droit seraient indemnisés selon les règles fixées en matière d'expropriation.

La collectivité ne pourrait toutefois exercer son droit de préemption lors des transferts réalisés au bénéfice :

- de personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence à Saint-Barthélemy ;

- de personnes justifiant d'une durée suffisante de mariage, de concubinage ou de pacte civil de solidarité avec une personne justifiant d'une durée suffisante de résidence à Saint-Barthélemy ;

- de personnes morales ayant leur siège social à Saint-Barthélemy et contrôlées, directement ou indirectement, par des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence sur l'île.

A la différence du régime défini par l'article 19 du statut de la Polynésie française, l'article L.O. 6214-7 n'exempterait pas ces trois catégories de personnes de l'obligation de déclarer le transfert.

Seuls échapperaient à la fois au régime de déclaration et au droit de préemption les héritages ainsi que les donations en ligne directe ou collatérale jusqu'au quatrième degré. Cette exemption correspond à l'objectif de protection de la population de l'île en matière de patrimoine foncier, conformément aux dispositions de l'article 74 de la Constitution.

Elle ne vise pas seulement à préserver l'île des excès d'une spéculation dangereuse pour son équilibre économique, mais aussi à assurer le maintien de la propriété foncière entre les mains de la population locale.

Il reviendrait au conseil général de définir, par des délibérations, les modalités d'application du dispositif de déclaration et du droit de préemption. A cette fin, il pourrait notamment prévoir que les périodes passées en dehors de Saint-Barthélemy pour accomplir le service national, poursuivre des études ou une formation, ou pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales, ne constituent pas des interruptions ou des suspensions de la durée de résidence prise en compte pour l'application ou la non application du droit de préemption.

7. Conditions d'exécution du service postal

Le nouvel article L.O. 6214-8 du code général des collectivités territoriales a pour objet de confier à la nouvelle collectivité la compétence pour définir les conditions d'exécution du service postal.

A cette fin, une convention devrait être conclue entre l'État et la collectivité.

* 81 Cas de la Polynésie française.

* 82 Pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

* 83 Définies au nouvel article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, créé par le projet de loi.

* 84 Cf. l'exposé général du présent rapport.

* 85 Il s'agit des traités de paix, des traités de commerce, des traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, de ceux qui engagent les finances de l'Etat, qui modifient des dispositions de nature législative, qui sont relatifs à l'état des personnes, ou qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire. Ces traités et accords ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.

* 86 Cf. l'article 9 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut de la Polynésie française.

* 87 Cf. le commentaire de l'article L.O. 6214-5.

* 88 La liste des vingt PTOM figurant à l'annexe II du traité comporte l'ensemble des collectivités d'outre-mer françaises : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises. Les autres PTOM relèvent du Royaume-Uni (11), des Pays-Bas (Aruba et les Antilles néerlandaises dont fait partie Sint Maarten) et du Danemark (le Groenland).

* 89 Figurent parmi les régions ultrapériphériques, outre les quatre départements d'outre-mer français, la Communauté autonome espagnole des Iles Canaries et les régions autonomes portugaises des Açores et de Madère.

* 90 L'accord actuellement en cours d'application couvre la période 2001-2011 et a été validé par une décision du Conseil du 27 novembre 2001.

* 91 Cf. la décision 2001/822/CE du Conseil du 27 novembre 2001, relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne.

* 92 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour, à la suite d'une mission effectuée en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, du 9 au 14 décembre 2004, n° 329 (2004-2005), p. 28.

* 93 Voir l'amendement proposé par votre commission à l'article L.O. 6251-5.

* 94 Ces eaux sont insusceptibles d'appropriation.