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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE IV : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

Articles L.O. 6341-1 à L.O. 6341-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Publicité et entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6341-1 à L.O. 6341-4 du code général des collectivités territoriales définissent les conditions de publicité et d'entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité, en adaptant le régime juridique des actes pris par les autorités départementales, fixée aux articles L. 3131-1 à L. 3131-5 du même code170(*).

Ainsi, l'article L.O. 6341-1 prévoit que les actes pris par les autorités de la collectivité seront exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été publiés au Journal officiel de Saint-Martin, ou à leur affichage, ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'État.

Toutefois, afin d'assurer l'effectivité du contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État, les actes pris par le conseil général pour fixer les règles applicables au sein de la collectivité dans les matières relevant de sa compétence (art. L.O. 6314-3) n'entreraient en vigueur qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de leur transmission au dit représentant.

Cette transmission pourrait s'effectuer par tout moyen, y compris par voie électronique, conformément au régime de droit commun (art. L. 3131-1, avant-dernier alinéa, du code général des collectivités territoriales).

Suivant une logique analogue à celle qui a conduit à étendre aux collectivités d'outre-mer les dispositions de l'ordonnance du 20 février 2004 relatives aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, la publication ou l'affichage des actes pourrait être organisé, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support numérique.

L'article L.O. 6341-1 reprend ensuite les dispositions de droit commun, prévoyant que :

- le président du conseil général certifie sous sa responsabilité le caractère exécutoire des actes de la collectivité ;

- la transmission des actes au représentant de l'État peut être effectuée par tout moyen, y compris par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État ;

- la preuve de la réception des actes par le représentant de l'État peut être apportée par tout moyen, l'accusé de réception immédiatement délivré pouvant servir à cet effet, mais ne constituant pas une condition du caractère exécutoire des actes.

Votre commission vous propose à l'article L.O. 6341-1 un amendement visant à rendre obligatoire la publication ou l'affichage des actes de la collectivité sur support numérique, afin de garantir l'accès au droit local.

L'article L.O. 6341-2 du code général des collectivités territoriales fixe la liste des actes de la collectivité qui seraient soumis au régime de publication et d'entrée en vigueur défini à l'article L.O. 6341-1. Cette liste reprend celle qui figure à l'article L. 3131-2 de ce code, et comprend :

- les délibérations du conseil général ou les décisions prises par délégation de celui-ci ;

- les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil général dans l'exercice de son pouvoir de police, à l'exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement ;

- les actes à caractère réglementaire pris par les autorités de la collectivité dans tous les autres domaines relevant de leur compétence en application de la loi ;

- les conventions relatives aux marchés, à l'exception de ceux passés sans formalité préalable en raison de leur montant, et aux emprunts, ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial et les contrats de partenariat ;

- les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade, à la mise à la retraite d'office, à la révocation des fonctionnaires, ainsi que celles relatives au recrutement et au licenciement des agents non titulaires, à l'exception de celles prises dans le cadre d'un besoin saisonnier ou occasionnel, en application des dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale ;

- les ordres de réquisition du comptable pris par le président du conseil général ;

- les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte de la collectivité.

L'article L.O. 6341-3 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de l'article L. 3131-4 du même code, en précisant que les actes pris au nom de la collectivité autres que ceux mentionnés à l'article L.O. 6341-2, sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été affichés ou notifiés aux intéressés. Ces actes sont par ailleurs soumis aux conditions de droit commun quant à leur communication au représentant de l'État aux fins de contrôle de légalité.

Enfin, l'article L.O. 6341-4 du code général des collectivités territoriales instaure à Saint-Martin le même exception aux règles de publicité et d'entrée en vigueur pour les actes pris par les autorités de la collectivité au nom de l'État et pour les actes relevant du droit privé, que l'article L. 3131-5 du même code171(*). Ces actes demeureraient donc régis par les dispositions qui leur sont propres.

Articles L.O. 6342-1 à L.O. 6342-5 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Contrôle de légalité des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6342-1 à L.O. 6342-5 du code général des collectivités territoriales définissent les modalités du contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État et le juge administratif sur les actes pris par les autorités de la collectivité de Saint-Martin.

A cette fin, ils adaptent à la collectivité les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives au contrôle de légalité des actes pris par les autorités départementales (art. L. 3132-1 à L. 3132-4), ainsi que les dispositions de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, s'agissant du contrôle relatif à la répartition des compétences entre la collectivité et l'État (art. 174 et 181).

1. Le contrôle de légalité des actes pris par les autorités de la collectivité de Saint-Martin

L'article L.O. 6342-1 du code général des collectivités territoriales définit les conditions dans lesquelles le représentant de l'État défère au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité, conformément au droit commun des départements172(*). Il prévoit par conséquent :

- que ce contrôle porte sur les actes définis à l'article L.O. 6341-2, pour lesquels la transmission au représentant de l'État est une condition de leur entrée en vigueur ;

- que les actes doivent être déférés au tribunal administratif dans les deux mois suivant leur transmission ;

- que le représentant de l'État informe l'autorité de la collectivité du déféré et lui en indique les motifs ;

- que le représentant de l'État, sur demande du président du conseil général, informe celui-ci de son intention de ne pas déférer au tribunal administratif un acte qui lui a été transmis ;

- que le représentant de l'État peut assortir un recours d'une demande de suspension, sur laquelle le juge doit statuer dans un délai d'un mois et à laquelle il est fait droit en cas de doute sérieux sur la légalité de l'acte ;

- que la demande de suspension en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée dans les dix jours suivant la réception de l'acte entraîne sa suspension, jusqu'à ce que le président du tribunal administratif ou le juge délégué par lui ait statué ;

- que lorsque le recours formé par le représentant de l'État contre un acte relevant des compétences de la collectivité est assorti d'une demande de suspension, l'acte ne peut entrer en vigueur avant que le tribunal administratif n'ait statué sur cette demande ;

- que lorsque l'acte attaqué est de nature à mettre en cause l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal ou le magistrat délégué en prononce la suspension dans les quarante-huit heures.

L'article L.O. 6342-2 reprend en les adaptant à Saint-Martin les dispositions de l'article L. 3132-3 du code général des collectivités territoriales permettant à toute personne physique ou morale lésée par un acte pris par les autorités de la collectivité173(*) de demander au représentant de l'État de le déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire. Le dispositif suit exactement le régime de droit commun174(*).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article L.O. 6342-2, afin de permettre à tout membre du conseil général d'assortir un recours contre un acte de la collectivité d'une demande de suspension.

Ce dispositif, prévu au dernier article du projet de statut rassemblant les dispositions transitoires destinées à être appliquées pendant les cinq premières années d'existence de la collectivité, serait ainsi pérennisé. Votre commission vous propose en outre de l'étendre aux trois autres collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique.

De même, l'article L.O. 6342-3 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions du droit commun rendant illégales les décisions et délibératoires par lesquelles le conseil général renoncerait, soit directement, soit par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l'égard de toute personne physique ou morale qu'il rémunère (art. L.O. 3132-4 du code général des collectivités territoriales).

2. Contrôle du respect de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité

L'article L.O. 6342-4 du code général des collectivités territoriales organise une procédure spécifique pour l'examen des recours contre certains actes de la collectivité de Saint-Martin lorsqu'ils se fondent sur un moyen sérieux invoquant une méconnaissance de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité. Ce moyen pourrait également être soulevé d'office par le juge.

En effet, l'article L.O. 6342-4 définit une procédure similaire à celle prévue à l'article 174 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, afin de permettre au tribunal administratif de transmettre pour avis au Conseil d'État les recours pour excès de pouvoir ou en appréciation de légalité lorsqu'ils sont fondés sur un moyen sérieux invoquant une application erronée de la répartition des compétences, ou lorsque ce moyen est soulevé d'office par le juge.

Cette procédure s'applique :

- aux délibérations du conseil général et aux décisions prises par délégation du conseil général ;

- aux décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil général dans l'exercice de son pouvoir de police, à l'exception de celles relatives à la circulation et au stationnement ;

- aux actes à caractère réglementaire pris par les autorités de la collectivité dans les autres domaines relevant de leur compétence en application de la loi.

La transmission pour avis au Conseil d'État constituerait un jugement insusceptible de recours. Le Conseil d'État disposerait pour se prononcer d'un délai de trois mois pendant lequel, jusqu'à ce qu'il ait statué, aucune décision sur le fond ne pourrait être rendue.

Une fois l'avis du Conseil d'État publié au Journal officiel, le tribunal administratif statuerait dans un délai de deux mois.

3. Information du conseil général en matière de contrôle de légalité

L'article L.O. 6342-5 prévoit, sur le modèle de l'article 181 du statut de la Polynésie française, l'information systématique du conseil général de Saint-Martin quant au résultat des procédures juridictionnelles relatives à la légalité des actes des institutions de la collectivité.

Ainsi, il revient au président du conseil général d'informer les membres de cette assemblée dès sa plus proche réunion suivant la notification qui lui est faite des décisions juridictionnelles.

Division additionnelle
(art. L.O. 6342-6 à L.O. 6342-10 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Contrôle juridictionnel spécifique des actes du conseil général intervenant dans le domaine de la loi

Afin de donner tout son sens à l'autonomie que votre commission propose d'attribuer à Saint-Martin, il paraît indispensable de prévoir que les actes adoptés par la collectivité en application de ses compétences normatives seront soumis à un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État.

L'article 74, huitième alinéa, de la Constitution, dispose en effet que la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à définir, au sein d'un chapitre additionnel au projet de statut de Saint-Martin, les modalités d'exercice de ce contrôle juridictionnel spécifique.

Enoncés au sein des nouveaux articles L.O. 6342-6 à L.O. 6342-10 du code général des collectivités territoriales, ces modalités seraient identiques à celles proposées par votre commission pour le contrôle juridictionnel spécifique des actes de la collectivité de Saint-Barthélemy.

Les recours contre les actes de la collectivité intervenant dans le domaine de la loi pourraient ainsi être formés par toute personne dans les deux mois suivant la publication de l'acte.

Le Conseil d'État serait tenu de se prononcer dans les trois mois. Les recours formés par le représentant de l'État pourraient être assortis d'une demande de suspension.

Le Conseil d'État examinerait la conformité des actes attaqués à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux et aux principes généraux du droit.

Enfin, les actes adoptés par la collectivité dans le domaine de la loi pourraient faire l'objet d'une exception d'illégalité à l'occasion d'un litige devant une juridiction.

La question serait alors soumise au Conseil d'État, disposant de trois mois pour statuer.

Article L.O. 6343-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité

Le nouvel article L.O. 6343-1 du code général des collectivités territoriales permet à tout contribuable inscrit à Saint-Martin ou à tout électeur inscrit sur les listes électorales de la collectivité d'exercer, en demande ou en défense et à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer.

Ce droit d'action serait ouvert dans des conditions similaires à celles prévues par le droit commun des départements, à l'article L. 3133-1 du code général des collectivités territoriales.

L'action ne pourrait donc être exercée qu'avec l'accord du tribunal administratif175(*), auquel le contribuable ou l'électeur devrait adresser un mémoire, ensuite soumis au conseil général.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à reprendre à cet article, dans un objectif de simplicité, la rédaction prévue, au sein du projet de statut de Saint-Barthélemy, à l'article L.O. 6243-1 du code général des collectivités territoriales.

Articles L.O. 6344-1 à L.O. 6344-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Relations entre l'État et la collectivité

Le chapitre IV du titre IV du projet de statut de Saint-Martin, consacré aux relations entre l'État et la collectivité, comporte trois sections, relatives à la coordination entre les services de l'État et les services de la collectivité, aux services de l'État mis à disposition, et à la responsabilité, cette dernière section ne comportant que des dispositions relevant de la loi ordinaire (art. L. 6344-4, art. 1er du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer).

1. Coordination entre les services de l'État et ceux de la collectivité

L'article L.O. 6344-1 organise les relations entre les services de l'État et ceux de la collectivité de Saint-Martin sur le modèle des dispositions de droit commun (art. L. 3142-1 du code général des collectivités territoriales).

Il reviendrait par conséquent au président du conseil général et au représentant de l'État d'assurer conjointement la coordination entre ces services.

2. Services de l'État mis à la disposition de la collectivité

L'article L.O. 6344-2 prévoit des conventions entre l'État et la collectivité de Saint-Martin, afin de fixer les modalités de mise à disposition des agents et services de l'État, en tant que de besoin, auprès de celle-ci.

Ces conventions s'inspirent directement de celles prévues par le décret n° 82-332 du 13 avril 1982 relatif à la mise à la disposition du président du conseil général des services extérieurs de l'État dans le département, pris en application de l'article L. 3141-1 du code général des collectivités territoriales176(*).

Les conventions devraient ainsi prévoir la mise à disposition du président du conseil général des services déconcentrés de l'État pour la préparation et l'exécution des délibérations de l'assemblée ainsi que les conditions dans lesquelles des organismes et établissements publics métropolitains concourent aux services publics locaux. Parmi les organismes susceptibles d'apporter leur concours aux services publics de la collectivité, pourraient figurer, selon les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de l'outre-mer, le Centre national de la fonction publique territoriale et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Ces conventions devraient en outre préciser les conditions dans lesquelles le président du conseil général communique chaque année au représentant de l'État son appréciation sur le fonctionnement de cette coopération.

Par ailleurs, l'article L.O. 6344-3 crée une commission paritaire de concertation qui examinera toute question dont le règlement appellerait une coordination des actions et décisions respectives de l'État et de la collectivité.

Cette commission sera composée d'un nombre identique de représentants de l'État et de représentants de la collectivité, ceux-ci devant être désignés pour moitié par le conseil exécutif et pour moitié par les groupes d'élus représentés au sein de l'assemblée.

Les règles d'organisation et de fonctionnement de cette commission seront renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Votre commission se félicite de la création de cette commission paritaire, qui devrait contribuer à garantir l'efficacité de la coopération des services de l'État et de la collectivité.

* 170 Cf. le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 171 Cf. le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 172 Cf. l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales.

* 173 Y compris les actes pris au nom de l'Etat et ceux relevant du droit privé.

* 174 Cf. le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 175 Saisi pour la première fois d'une demande relative à un département, le Conseil d'Etat a confirmé le refus du tribunal administratif, en raison d'un intérêt insuffisant, dans sa décision du 30 décembre 2002, M. Guenais.

* 176 Art. 27 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.