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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE V : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

CHAPITRE PREMIER
COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL

Articles L.O. 6351-1 à L.O. 6351-14 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6351-1 à L.O. 6351-14 du code général des collectivités territoriales sont rassemblés au sein du chapitre Ier du titre V du statut de Saint-Martin, consacré aux compétences du conseil général.

Les articles L.O. 6351-1 et L.O. 6351-2 définissent les compétences générales de cette assemblée et les modalités d'adoption de ses délibérations dans les matières transférées par l'État.

Les articles L.O. 6351-3 à L.O. 6351-14 ont pour objet de préciser les modalités d'exercice des compétences du conseil général de Saint-Martin.

1. Compétences générales et règles d'adoption des délibérations

Sur le modèle de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales définissant de façon synthétique les compétences du conseil général du département, l'article L.O. 6351-1 énonce les principales prérogatives de l'assemblée délibérante de la collectivité de Saint-Martin, consistant à :

- régler par ses délibérations les affaires de la collectivité ;

- statuer sur les objets soumis à sa délibération en vertu des lois et règlements et, sur tous les objets intéressant la collectivité ;

- donner son avis sur les objets sur lesquels elle est consultée en application des lois et règlements ou dont elle est saisie par le ministre chargé de l'outre-mer.

L'article L.O. 6351-2 précise les conditions dans lesquelles le conseil général fixe les règles applicables dans les matières relevant de sa compétence177(*).

Ainsi, les délibérations par lesquelles le conseil général établira ces règles devront être adoptées à la majorité absolue des membres du conseil général.

A titre de comparaison, les lois du pays adoptées par l'assemblée de la Polynésie française sont soumises à un critère identique, auquel s'ajoute l'exigence d'un scrutin public (article 142 du statut).

Les délibérations prises par le conseil général de Saint-Barthélemy, en application des compétences normatives qui lui sont transférées, devraient également être adoptées au scrutin public (art. L.O. 6251-2).

Aussi, votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à prévoir que les délibérations relevant de la compétence normative du conseil général de Saint-Martin devront être soumises à un scrutin public.

2. Participation du conseil général à l'exercice des compétences relevant de l'État

Aux termes de l'article 74, onzième alinéa, de la Constitution, les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie peuvent être autorisées à participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve.

Votre commission vous propose par conséquent un amendement tendant à reconnaître cette faculté à la collectivité de Saint-Martin, dans le cadre de l'autonomie qui lui serait attribuée (nouvel article L.O. 6351-1).

Il est proposé de permettre à la collectivité de participer à l'exercice des compétences de l'État dans les mêmes domaines et selon les mêmes modalités que Saint-Barthélemy178(*).

La collectivité serait ainsi habilitée à adopter des actes dans le domaine du droit pénal, dans le seul but de réprimer les infractions aux règles qu'elle fixe dans l'exercice de ses compétences normatives, et dans le domaine de la police et de la sécurité maritimes.

L'amendement proposé par votre commission tend à rappeler que ces actes devraient suivre la classification des contraventions et des délits et que, conformément à l'article 74 de la Constitution, ils devraient respecter les garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques. Les peines instituées par ces actes ne pourraient excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements en vigueur.

La procédure de ratification des projets d'actes adoptés en application de cette habilitation permettrait à l'État d'exercer pleinement son contrôle.

Ils devraient en effet être transmis au ministre chargé de l'outre-mer qui, avec le ministre de la justice, proposerait ensuite au Premier ministre, dans un délai de deux mois, un projet de décret tendant à l'approbation totale ou partielle du texte, ou à son refus.

En cas d'approbation, le conseil général serait tenu d'adopter un texte identique à celui ayant reçu l'assentiment du Gouvernement.

Lorsque les actes présentés par le conseil général interviennent dans le domaine législatif, les décrets tendant à leur approbation ne pourraient entrer en vigueur avant leur ratification par la loi.

En outre, les actes finalement adoptés par le conseil général sur le fondement de l'habilitation ne pourraient ensuite être modifiés par la loi, par une ordonnance ou par un décret, que sur mention expresse.

Enfin, dans les domaines de la police et de la sécurité maritimes, les décisions individuelles prises par le conseil général en application des actes qu'il aurait adoptés dans le cadre de l'habilitation seraient soumises au contrôle hiérarchique du représentant de l'État.

Le régime d'association de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État assurerait donc le contrôle de ce dernier sur les mesures prises par le conseil général.

3. Compétence pour la définition des sanctions des infractions fiscales.

La compétence de l'État en matière d'impôts, droits et taxes devant être transférée à la collectivité, celle-ci aurait en conséquence la possibilité d'assortir de sanctions les infractions aux règles d'assiette et de recouvrement qu'elle aura définies (art. L.O. 6351-3).

Ces amendes, majorations, intérêts ou indemnités de retard seraient appliqués par l'administration, et leur produit versé au budget de la collectivité.

Le projet de loi organique reprend en ce domaine les dispositifs adoptés par le législateur pour le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon (art. 21, deux derniers alinéas, de la loi du 11 juin 1985) et pour celui de la Polynésie française (art. 20 de la loi organique du 27 février 2004).

Votre commission vous soumet à cet article un amendement de coordination.

4. Adaptation des dispositions législatives et réglementaires en vigueur

Le paragraphe I de l'article L. 6351-4 permet à la collectivité de Saint-Martin d'obtenir une habilitation à adapter les lois et règlements aux contraintes et caractéristiques locales, selon des modalités très proches de celles prévues à l'article 1er du projet de loi organique pour les départements et régions d'outre-mer.

L'article 74 de la Constitution permet en effet au législateur organique, lorsqu'il définit le pouvoir normatif d'une collectivité d'outre-mer, d'attribuer à celle-ci la possibilité d'intervenir dans le domaine de la loi ou du règlement. A cette fin, la collectivité doit au préalable recevoir, selon le cas, une habilitation législative ou réglementaire.

Conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 74 et du quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, l'assemblée délibérante de la collectivité ne pourrait être habilitée à adopter les lois et règlements portant sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre public, la monnaie, le crédit et les charges, ainsi que le droit électoral, qui restent de la compétence de l'État.

Le paragraphe I de l'article L.O. 6351-4 prévoit que la demande d'habilitation serait frappée de caducité :

- le dernier jour du mois précédant celui du renouvellement normal du conseil général ;

- le jour de la dissolution du conseil général ;

- le jour de la vacance de l'ensemble des sièges du conseil général, en cas de démission de tous ses membres ou d'annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres.

En outre, le conseil général serait en permanence habilité à adapter les lois et règlements en matière d'urbanisme et d'environnement aux caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité (paragraphe II).

En effet, à la différence de Saint-Barthélemy, Saint-Martin n'exercerait pas, aux termes du projet de loi organique, de compétence normative propre en ces domaines. Le projet de loi organique lui permettrait cependant d'adapter les règles applicables en matière d'urbanisme et d'environnement, sans avoir à demander au préalable une habilitation.

Tous les actes pris par le conseil général dans le cadre d'une habilitation lui permettant d'adapter dans une matière les lois et règlements devraient être adoptés à la majorité absolue de ses membres. Ils ne pourraient être soumis au référendum local ou à la consultation des électeurs (paragraphe III).

Votre commission vous soumet à cet article un amendement tendant à préciser, sur le modèle de la procédure prévue à l'article L.O. 6251-5 du projet de statut de Saint-Barthélemy ainsi qu'à l'article premier du projet de loi organique pour les départements d'outre-mer179(*), que :

- la demande d'habilitation doit faire l'objet d'une délibération motivée du conseil général, mentionnant précisément les dispositions législatives ou réglementaires en cause ;

- lorsque la demande porte sur l'adaptation d'une disposition réglementaire d'application non encore publiée, elle doit préciser la disposition législative en cause ;

- la demande d'habilitation ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution et demeurant de la compétence de l'État.

Cet amendement tend par ailleurs à reprendre certains éléments du dispositif proposé par votre commission à l'article 1er du projet de loi organique, afin de préciser que :

- la demande d'habilitation doit indiquer les caractéristiques et contraintes qui la motivent et les finalités des mesures envisagées ;

- la demande d'habilitation doit être publiée au Journal officiel et transmise au Premier ministre ;

- la validité de l'habilitation expire à l'issue d'un délai de deux ans ;

- les recours dirigés contre la demande d'habilitation ou contre les délibérations adoptées en application d'une habilitation sont portés devant le Conseil d'État ;

- les recours dirigés contre la demande d'habilitation ou contre les délibérations adoptées en application d'une habilitation sont portés devant le Conseil d'État ;

- les dispositions adoptées sur le fondement de l'habilitation ne pourraient être modifiées par la loi ou par le règlement que sur mention expresse ;

- le conseil général pourrait soumettre à la consultation des électeurs les projets de délibération mettant en oeuvre l'habilitation.

Enfin, l'amendement accorderait de façon transitoire à la collectivité une habilitation à adapter les lois et règlements dans les domaines de la construction, de l'habitation, du logement et de l'énergie à ses caractéristiques et contraintes particulières.

Cette habilitation prendrait fin à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil territorial postérieurement au 1er janvier 2012, date à compter de laquelle elle pourrait, suivant la proposition de votre commission, fixer les règles applicables en matière d'urbanisme, de construction, d'habitation, de logement et d'énergie.

Après cette date, la collectivité ne conserverait dont plus qu'une habilitation permanente à adapter à ses caractéristiques et contraintes particulières les lois et règlements en matière d'environnement.

5. Le transfert à la collectivité des compétences de la commune, du département et de la région

L'article L.O. 6351-5 établit que le conseil général exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils municipaux, aux conseils généraux et aux conseils régionaux.

Le conseil général de Saint-Martin exercera donc notamment exercer les compétences suivantes :

Commune

Département

Région

- police municipale (bon ordre, sûreté, sécurité, salubrité publiques) ;

- pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement ;

- aide sociale facultative ;

- construction et fonctionnement des écoles ;

- structures d'accueil de la jeunesse (crèches...) ;

- équipements sportifs de proximité ;

- élaboration du schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme ou de la carte communale ;

- programme local de l'habitat ;

- collecte et traitement des ordures ménagères ;

- distribution de l'eau ;

- assainissement ;

- ports de plaisance ;

- voies communales

- moyens des services départementaux d'incendie et de secours ;

- prestations légales d'aide sociale ;

- action sociale et santé, dont l'aide sociale à l'enfance ;

- construction et fonctionnement des collèges ;

- protection des mineurs de moins de six ans ;

- services départementaux d'archives ;

- aides aux entreprises en difficulté ;

- ports maritimes, de commerce, de pêche ;

- transports scolaires ;

- voirie départementale

- construction et fonctionnement des lycées ;

- développement touristique ;

- plan de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes ;

- apprentissage et formation professionnelle continue ;

- aides directes aux entreprises ;

- aides aux entreprises en difficulté ;

- aménagement du territoire

6. Droit de proposition visant à modifier des dispositions législatives ou réglementaires

L'article L.O. 6351-6 permet au conseil général de présenter des propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires applicables dans la collectivité. L'assemblée délibérante peut en outre présenter des propositions législatives ou réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de l'île.

Ce dispositif s'inspire de celui prévu par l'article 23 de la loi du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Aussi le conseil général pourrait-il également adresser au Premier ministre, par l'intermédiaire du représentant de l'État, des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l'État à Saint-Martin.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement tendant à préciser que le conseil général de Saint-Martin adresse ses propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur au ministre chargé de l'outre-mer, par l'intermédiaire du représentant de l'État.

7. Pouvoirs du conseil général en matière d'action européenne et internationale

Les articles L.O. 6351-7 à L.O. 6351-10 ont pour objet d'organiser les modalités de participation de la collectivité de Saint-Martin à l'action conduite par la France au sein de l'Union européenne et dans le concert international, notamment avec les États d'Amérique et de la Caraïbe.

A cette fin, le projet de loi tend à adapter les dispositions du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée aux départements d'outre-mer, ainsi qu'une disposition de ce code relative aux régions d'outre-mer180(*).

 Un pouvoir d'avis et de proposition en matière européenne

Adaptant les dispositions de l'article L. 3444-3 du code général des collectivités territoriales, l'article L.O. 6351-7 vise à prévoir la consultation du conseil général de Saint-Martin, par le ministre chargé de l'outre-mer, sur les propositions d'actes de l'Union européenne et de la Communauté européenne, relatives aux mesures spécifiques à la collectivité.

L'assemblée délibérante devrait se prononcer dans un délai d'un mois à compter de la saisine, ce délai pouvant être réduit à quinze jours en cas d'urgence à la demande du représentant de l'État. L'avis du conseil général serait considéré comme acquis à l'issue de ce délai 181(*).

Par ailleurs, le conseil général pourrait adresser au Gouvernement des propositions concernant l'application des stipulations des traités relatifs à l'Union européenne et à la Communauté européenne applicables à Saint-Martin.

 Un droit de proposition, de négociation et d'association en matière internationale

L'article L.O. 6351-8 autorise le conseil général à adresser au Gouvernement des propositions visant à la conclusion d'engagements internationaux relatifs à la coopération régionale entre la France et les États d'Amérique et de la Caraïbe, ou d'accords avec les organismes régionaux de la Caraïbe, dont ceux qui dépendent des institutions spécialisées des Nations Unies.

Par ailleurs, la collectivité aurait la possibilité, aux termes de l'article L.O. 6351-9, de demander aux autorités de la République d'autoriser le président du conseil général à négocier des accords avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux de la Caraïbe mentionnés à l'article L.O. 6351-8. Cette demande devrait prendre la forme d'une délibération du conseil général.

Investi de ce pouvoir de négociation, le président du conseil général serait tenu de respecter les engagements internationaux de la France. Les autorités de la République pourraient, après avoir délivré leur autorisation, être représentées à la négociation.

Le projet d'accord devrait ensuite être soumis pour avis à la délibération du conseil général. Les autorités de la République pourraient enfin délivrer pouvoir au président du conseil général aux fins de signature de l'accord.

Ces dispositifs reprennent ceux qu'ont défini les articles 42 et 43 de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer à l'attention des départements et régions d'outre-mer.

Examinant ces dispositions dans sa décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a considéré que « le législateur a pu, sans porter atteinte ni à l'exercice de la souveraineté nationale ni aux prérogatives réservées à l'État par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, autoriser les présidents des conseils généraux des départements d'outre-mer et des conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion à négocier et signer des accords dans les domaines de compétence de l'État, dès lors que, pour ce faire, le président du conseil général ou celui du conseil régional doit avoir expressément reçu des autorités de la République les pouvoirs appropriés et que ces accords demeurent soumis aux procédures prévues par les articles 52 et 53 de la Constitution ».

A cette occasion, le Conseil constitutionnel a précisé que les présidents des conseils généraux ou régionaux, lorsqu'ils négocient ou signent les accords en cause, « agissent comme représentants de l'État et au nom de la République française ».

Aussi doivent-ils, dans l'exercice de ce mandat, mettre en oeuvre les instructions qui leur sont données par les autorités de la République compétentes, celles-ci demeurant libres de délivrer pouvoir à d'autres plénipotentiaires, de ne délivrer pouvoir aux présidents des conseils généraux ou régionaux que pour l'une seulement des phases de négociation et de signature et de retirer à tout moment les pouvoirs ainsi confiés.

En outre, le Conseil constitutionnel a affirmé le pouvoir discrétionnaire d'appréciation des autorités de la République pour la mise en oeuvre de ces dispositions.

Enfin, l'article L.O. 6351-10 donne à la collectivité de Saint-Martin la possibilité de devenir membre associé ou observateur auprès des organismes régionaux de la Caraïbe, à condition d'obtenir au préalable l'accord des autorités compétentes de la République.

Le conseil général pourrait saisir le Gouvernement de toute proposition tendant à l'adhésion de la France à de tels organismes. La collectivité disposerait à cet égard de compétences équivalentes à celles reconnues aux régions d'outre-mer par l'article 43 de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (art. L. 4433-4-5 du code général des collectivités territoriales).

Les prérogatives qui seraient ainsi confiées à la collectivité, sous le contrôle des autorités de la République, en matière internationale, paraissent de nature à favoriser son développement dans un contexte régional très particulier.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer, après l'article L.O. 6351-9, un article additionnel afin de permettre au conseil général -ou territorial- de Saint-Martin de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement.

Le dispositif proposé est identique à celui présenté pour les trois autres collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique. Il permettrait également à la collectivité de mettre en oeuvre ou de financer, en cas d'urgence, des actions à caractère humanitaire.

8. Recours aux sociétés d'économie mixte en matière de coopération régionale

L'article L.O. 6351-11 a pour objet de permettre au conseil général de Saint-Martin d'avoir recours, comme les conseils généraux des départements d'outre-mer182(*), aux sociétés d'économie mixte (SEM) locales et aux sociétés d'économie mixte régies par la loi n°46-860 du 30 avril 1946 tendant à l'établissement, au financement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement des territoires relevant du ministère de la France d'outre-mer.

Ces SEM devraient viser à la mise en oeuvre des actions engagées par le conseil général dans le cadre de ses compétences en matière de coopération régionale. Elles pourraient ainsi constituer le cadre adapté pour la réalisation de projets en matière d'aménagement, de gestion de l'eau ou de traitement des déchets.

9. Réglementation du droit de transaction

Reprenant les dispositions de l'article 23 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et de l'article 88 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, l'article L.O. 6351-12 permet au conseil général de Saint-Martin de réglementer le droit de transaction dans toutes les matières administrative, fiscale, douanière ou économique relevant de sa compétence.

Cependant, la transaction ne pourrait intervenir qu'après l'accord du procureur de la République si elle portait sur des faits constitutifs d'infractions et avait pour conséquence d'éteindre l'action publique.

En effet, aux termes de l'article 31 du code de procédure pénale, le ministère public exerce l'action publique. L'article 6 du même code dispose par ailleurs que l'action publique peut s'éteindre par transaction lorsque la loi en dispose expressément.

La transaction pénale permet ainsi d'assurer la sanction d'infractions pénales, avec l'accord de leurs auteurs, par des autorités habilitées. La proposition de transaction, qui consiste en général à payer une amende et/ou à indemniser la victime, doit par conséquent faire l'objet d'une homologation par le procureur de la République. Son exécution entraîne ensuite l'extinction de l'action publique.

Elle est ainsi couramment utilisée par l'administration fiscale ou des douanes, dans le cadre du contentieux fiscal ou douanier (articles L. 248 à L. 251 du livre des procédures fiscales et article 350 du code des douanes).

10. Les délégations d'attribution du conseil général au conseil exécutif

L'article L.O. 6351-13 permet au conseil général de déléguer certaines de ses attributions au conseil exécutif. Cette délégation ne pourrait toutefois intervenir pour les compétences suivantes :

- le budget de la collectivité ;

- la mise en oeuvre du référendum local et de la consultation des électeurs ;

- l'adoption des délibérations dans les matières relevant de la compétence de la collectivité (art. L.O. 6351-2 et L.O. 6314-3) ;

- la définition des sanctions relatives aux infractions aux règles d'assiette et de recouvrement en matière fiscale ;

l'adaptation des lois et règlements après habilitation par la loi ou le décret ;

- la présentation de propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires et de propositions relatives au fonctionnement des services publics de l'État à Saint-Martin ;

- l'adoption d'avis ou de propositions relatifs aux propositions d'actes de l'Union européenne et aux traités ;

- la négociation et la signature d'accords avec des États, territoires ou organismes régionaux ;

- la définition du droit de transaction ;

- la négociation et la signature d'accords de coopération décentralisée.

11. Régime de dérogation à l'obligation de dépôt des fonds de la collectivité auprès de l'État

L'article L.O. 6351-14 donne au conseil général la compétence relative aux dérogations à l'obligation du dépôt auprès de l'État des fonds de la collectivité ou de ses établissements publics.

Les décisions de dérogation obéissent au régime défini au chapitre VIII du titre unique du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales (art. L. 1618-1 et suivants). Elles permettent aux collectivités territoriales et à certains de leurs établissements publics de placer en titres émis ou garantis par les États membres de la Communauté européenne ou les autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen, ou encore sur un compte à terme ouvert auprès de l'État, les fonds provenant de libéralités, de l'aliénation d'un élément de leur patrimoine, d'emprunts dont l'emploi est différé ou de recettes exceptionnelles (art. L. 1618-2).

Le conseil général serait autorisé, dans les limites qu'il lui appartiendrait de fixer, à déléguer à son président la possibilité de prendre ces décisions.

Articles L.O. 6352-1 à L.O. 6352-17 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du président du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6352-1 à L.O. 6352-17 du code général des collectivités territoriales ont pour objet de définir les compétences du président du conseil général, en s'inspirant largement des dispositions du titre II du livre II de la troisième partie du même code (art. L. 3221-1 à L. 3221-13).

Ainsi, le président du conseil général est l'organe exécutif de la collectivité (art. L.O. 6352-1). Ses responsabilités fondamentales consistent à :

- représenter la collectivité ;

- préparer et exécuter les délibérations du conseil général ;

- présider le conseil exécutif.

Le président du conseil général de Saint-Martin peut, comme le président du conseil général d'un département (art. L. 3221-7 du code général des collectivités territoriales), désigner des membres de l'assemblée locale pour siéger au sein d'organismes extérieurs (art. L.O. 6352-2).

L'administration de la collectivité (art. L.O. 6352-3)

Sous réserve des compétences du conseil exécutif, le président du conseil général est seul chargé de l'administration de la collectivité, dans des conditions semblables au régime de droit commun (art. L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales). Il a donc la possibilité de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil exécutif.

Il peut en outre subdéléguer, dans les mêmes conditions, les attributions qui lui sont confiées par le conseil général183(*).

Enfin, l'article L.O. 6352-3 établit que le président du conseil général est le chef des services de la collectivité et qu'il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services184(*).

 L'ordonnancement des dépenses de la collectivité (art. L.O. 6352-4 et L.O. 6352-5)

L'article L.O. 6352-4 a pour objet d'attribuer au président du conseil général la compétence d'ordonnateur des dépenses de la collectivité, conformément aux dispositions de droit commun (art. L. 3221-2)185(*).

Il peut donc, le cas échéant, être déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes et être suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion (art. L.O. 6352-5, reprenant l'article L. 3221-3-1 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission vous soumet à ces deux articles deux amendements rédactionnels complémentaires, visant à supprimer une disposition redondante.

Pouvoirs de police (art. L.O. 6352-6 à L.O. 6352-9)

Le conseil général devant exercer sur le territoire de l'île de Saint-Martin, dans sa partie française, les compétences de la commune, son président et ses vice-présidents se voient attribuer, par l'article L.O. 6352-6, les responsabilités traditionnellement reconnues au maire et à ses adjoints en matière de police judiciaire (art. 16 du code de procédure pénale et art. L. 2122-31 du code général des collectivités territoriales) et d'état civil (art. L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales). Ils auront par conséquent la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

En outre, l'article L. 6352-7 donne au président du conseil général de Saint-Martin la compétence en matière de gestion du domaine de la collectivité et les pouvoirs de police concernant la circulation sur ce domaine.

Il cumule donc en cette matière les pouvoirs du maire et du président du conseil général du département (art. L.3221-4 du code général des collectivités territoriales).

L'article L.O. 6352-8 vise à lui confier l'exercice des pouvoirs de police qu'attribue le livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales au maire (police municipale, police des funérailles et des lieux de sépulture, police dans les campagnes...). L'exercice de ces pouvoirs est soumis au contrôle administratif du représentant de l'État. Ce dernier peut, en cas de carence du président du conseil général, et après mise en demeure restée sans résultat, exercer les attributions qui lui sont dévolues en matière de police.

Enfin, l'article L.O. 6352-9 permet au président du conseil général d'intenter des actions au nom de la collectivité et de la défendre devant les juridictions186(*).

Il lui faut à cette fin obtenir une autorisation du conseil exécutif. Conformément au régime de droit commun, il peut accomplir, sans autorisation préalable, tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance.

Passation et exécution des marchés publics

L'article L.O. 6352-10 adapte à Saint-Martin les articles L. 3221-11 et L. 3221-11-1 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre au président du conseil général, par délégation du conseil général, de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de fourniture et de services susceptibles d'être passés sans formalités préalables en raison de leur montant.

Dans l'hypothèse où le président du conseil général n'aurait pas reçu de l'assemblée délibérante une telle délégation, le conseil général ou le conseil exécutif, pourrait toutefois, par une délibération, le charger de souscrire un marché déterminé avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à assurer la cohérence de ce dispositif en respectant une forme identique à celle des dispositions de droit commun.

Prérogatives financières

L'article L.O. 6352-11, reprenant les dispositions de l'article L.3211-2 du code général des collectivités territoriales, permet au président du conseil général, par délégation du conseil général, de :

- procéder à la réalisation de certains emprunts et opérations financières ;

- prendre les décisions de dérogation à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'État.

Le président du conseil général pourrait en outre, toujours sous le régime de la délégation, réaliser des lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil général.

Il serait tenu d'informer le conseil général des actes pris dans le cadre de ce pouvoir délégué.

Votre commission vous soumet à cet article deux amendements rédactionnels.

 Saisine du tribunal administratif pour avis

L'article L.O. 6352-12 autorise le président du conseil général à saisir, après délibération du conseil exécutif, le tribunal administratif pour avis sur l'interprétation du statut de la collectivité ou sur l'applicabilité dans la collectivité d'un texte législatif ou réglementaire.

Cette possibilité s'inspire de celle qu'ouvre l'article 175 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française au président de cette collectivité et au président de son assemblée. Le champ de la saisine, ouvert à toute question pour les autorités de la Polynésie française est plus précisément défini s'agissant de Saint-Martin.

Par ailleurs, le président du tribunal administratif peut transmettre la demande au Conseil d'État en cas de difficulté sérieuse.

Suivant une disposition analogue à celle prévue pour la Polynésie française, toute demande d'avis portant sur la répartition des compétences entre l'État et la collectivité devrait être transmise sans délai au Conseil d'État, pour y être examinée. Le représentant de l'État devrait aussitôt en être informé.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement de cohérence.

Compétences en matière internationale et européenne

Les articles L.O. 6352-13 à 6352-17 définissent les compétences du président du conseil général de Saint-Martin en matière de représentation sur la scène régionale, d'association aux négociations conduites par la France aux niveaux européen et international et de négociation au nom du conseil général.

Ces compétences correspondent à celles que l'assemblée délibérante pourrait exercer dans ces domaines, par exemple pour demander aux autorités de la République d'autoriser le président du conseil général à négocier des accords, qui sont définies aux nouveaux articles L.O. 6351-7 à L.O. 6351-10 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, le président du conseil général ou son représentant peut :

- être chargé par les autorités de la République de les représenter au sein d'organismes régionaux de la Caraïbe (art. L.O. 6352-13, premier alinéa) ;

- être associé ou participer au sein de la délégation française et dans les domaines de compétence de l'État, aux négociations d'accords avec des États ou territoires de la zone de la Caraïbe, ou avec des organismes régionaux de cette zone (art. L.O. 6352-13, deuxième alinéa) ;

- obtenir des autorités de la République un pouvoir pour négocier et signer des accords portant sur les domaines de compétence de la collectivité avec des États ou organismes régionaux de la Caraïbe (art. L.O. 6352-13, dernier alinéa) ;

- participer à sa demande, au sein de la délégation française, à la négociation des accords internationaux portant à la fois sur des domaines de compétence de l'État et sur des domaines de compétence de la collectivité, lorsque le conseil général n'a pas demandé aux autorités de la République, comme le lui permettrait l'article L.O. 6351-9, d'autoriser son président à négocier de tels accords (art. L.O. 6352-14) ;

- participer, à sa demande, au sein de la délégation française, aux négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne relatives aux relations de Saint-Martin avec ces dernières (art. L.O. 6352-15, premier alinéa) ;

- demander à l'État de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne, en vue d'obtenir des mesures utiles au développement de la collectivité, lorsque le conseil général n'a pas demandé aux autorités de la République, comme le lui permettrait l'article L.O. 6351-9, d'autoriser son président à négocier de tels accords (art. L.O. 6352-15, second alinéa)187(*).

Votre commission vous soumet deux amendements de précision aux articles L.O. 6352-13 et L.O. 6352-14.

Par ailleurs, le président du conseil général aurait la possibilité, après avoir obtenu l'autorisation par délibération du conseil exécutif, de négocier et signer, dans les matières relevant de la compétence de la collectivité, des conventions de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales françaises ou étrangères, leurs groupements ou établissements publics (art. L.O. 6352-16).

Aussi, la collectivité pourrait-elle, dans cet objectif, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d'une personne morale de droit étranger.

Le projet de loi tend ainsi à étendre à la collectivité les dispositions relatives à la coopération décentralisée de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, reprenant une faculté reconnue aux collectivités territoriales depuis la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et attribuée tant à la Polynésie française (article 17 du statut) qu'à la Nouvelle-Calédonie (article 33 du statut).

Les conventions de coopération seraient soumises à l'approbation du conseil général et entreraient en vigueur dès leur transmission au représentant de l'État.

La possibilité de conclure des conventions de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales françaises est une particularité qu'avait inaugurée le statut de la Polynésie française en 1996.

Enfin, l'article L.O. 6352-17 tend à permettre au président du conseil général, après délibération du conseil exécutif, de négocier, dans les domaines de compétence de la collectivité et dans le respect des engagements internationaux de la République, des arrangements administratifs avec les administrations des États ou territoires d'Amérique ou de la Caraïbe. Ces arrangements devraient viser à favoriser le développement économique, social et culturel de l'île.

Le président du conseil général de Saint-Martin aurait ainsi une prérogative comparable à celle du président de la Polynésie française en ce domaine (article 16 de la loi organique du 27 février 2004).

La signature et l'application de ces arrangements serait soumise aux mêmes conditions188(*), prévoyant notamment que les autorités compétentes de la République doivent être informées de l'intention du président du conseil général de négocier. Elles disposeraient alors d'un délai d'un mois pour s'opposer à cette négociation. Elles auraient également la possibilité de demander à être représentées à la négociation.

En outre, ces autorités pourraient délivrer pouvoir au président du conseil général pour signer les arrangements administratifs, qui seraient ensuite soumis à l'assemblée délibérante et n'entreraient en vigueur qu'après leur transmission au représentant de l'État.

A cet égard, votre commission vous soumet un amendement rédactionnel tendant à prévoir la transmission des arrangements administratifs au représentant de l'État et non au haut-commissaire de la République.

CHAPITRE III
COMPÉTENCES DU CONSEIL EXÉCUTIF

Articles L.O. 6353-1 à L.O. 6353-9 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du conseil exécutif

Les nouveaux articles L.O. 6353-1 à L.O. 6353-9 du code général des collectivités territoriales ont pour objet de définir les compétences du conseil exécutif de Saint-Martin. Celui-ci constituera un organe original qui, comme le conseil exécutif de Saint-Barthélemy, sera chargé d'assurer la mise en oeuvre des délibérations du conseil général.

Le conseil exécutif se distingue donc fortement, quant à ses compétences, de la commission permanente du conseil général du département, qui n'exerce que les attributions qui lui sont déléguées par l'assemblée délibérante.

Il se différencie également de la commission permanente des conseils généraux de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, dotée de prérogatives moins étendues, en rapport avec la proximité plus forte entre le statut de ces collectivités et celui du département.

1. Dispositions générales

L'article L.O. 6353-1 attribue au conseil exécutif de Saint-Martin la compétence :

- d'arrêter les projets de délibération à soumettre au conseil général ;

- de prendre les règlements nécessaires à la mise en oeuvre des délibérations, sur proposition du président du conseil général ;

- d'exercer les attributions qui lui sont déléguées par le conseil général.

Par ailleurs, l'article L.O. 6353-2 reconnaît au conseil exécutif l'ensemble des compétences dévolues aux vice-présidents et membres des commissions permanentes du conseil général et du conseil régional par les lois et règlements en vigueur.

Sous réserve des attributions dévolues au président du conseil général, le conseil exécutif peut confier, dans le cadre de ses prérogatives, à chacun de ses membres, l'animation et le contrôle d'un secteur de l'administration (art. L.O. 6353-3). La définition de ces attributions doit faire l'objet d'une délibération prise dans les dix jours suivant l'élection des membres du conseil exécutif.

Chaque conseiller exécutif exerce ses attributions dans le cadre des décisions du conseil exécutif et est responsable devant celui-ci de la gestion des affaires et du fonctionnement des services relevant du secteur administratif qui lui aurait été confié. Il lui appartient d'informer régulièrement le conseil exécutif de l'exercice de ses prérogatives.

2. Compétences en matière de décisions individuelles et compétences consultatives

Les articles L.O. 6353-4 et L.O. 6353-5 définissent respectivement les compétences du conseil exécutif en matière de décisions individuelles et d'avis consultatifs. Ces compétences portent sur les domaines suivants :

Compétences d'attribution du conseil exécutif de Saint-Martin

Délibération sur les décisions individuelles (art. L.O. 6353-4)

Consultation par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'État (art. L.O. 6353-5)

Autorisation de travail des étrangers

Préparation des plans opérationnels de recours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes, coordination et réquisition des moyens en matière de sécurité civile

Autorisation d'utilisation ou d'occupation du sol

Desserte aérienne

Nomination aux emplois fonctionnels de la collectivité

Réglementation du contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers et délivrance du titre de séjour

Le conseil exécutif dispose d'un mois pour émettre son avis dans le cas d'une consultation par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'État, celui-ci pouvant réduire le délai à quinze jours en cas d'urgence.

L'exercice de ce pouvoir consultatif ne peut porter sur des projets ou propositions de loi, ou sur des projets d'ordonnance, quel qu'en soit l'objet, le conseil général étant alors seul compétent pour se prononcer.

Votre commission vous soumet à l'article L.O. 6353-4 un amendement visant à confier au conseil exécutif de la collectivité la compétence pour faire usage du droit de préemption qui lui serait reconnu189(*).

Cet amendement tend en outre prévoir que le conseil exécutif se prononce sur l'agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à défiscalisation.

Elle vous soumet par ailleurs à l'article L.O. 6353-5 un amendement tendant à prévoir que le conseil exécutif serait également consulté en matière de desserte maritime.

Par ailleurs, le conseil exécutif pourrait émettre des voeux sur les questions relevant de la compétence de l'État (art. L.O. 6353-6). Ces voeux feraient l'objet d'une publication au journal officiel de Saint-Martin.

L'article L.O. 6353-7 attribue au conseil exécutif de Saint-Martin une compétence spécifique en matière de communication audiovisuelle. Il devrait ainsi être consulté par le représentant de l'État sur toute décision relevant du Gouvernement et propre à la collectivité.

En outre, le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait tenu de recueillir l'avis du conseil exécutif sur toute décision réglementaire ou individuelle touchant la collectivité, qu'elle relève de la compétence du CSA ou qu'elle concerne la société nationale de programme chargée de la conception et de la programmation d'émissions de télévision et de radiodiffusion sonores destinées à être diffusées outre-mer.

L'avis du conseil exécutif serait considéré comme acquis à l'issue d'un délai d'un mois, qui pourrait être réduit en cas d'urgence à la demande du représentant de l'État ou du CSA, sans toutefois être inférieur à quarante-huit heures.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement rédactionnel.

3. Information du conseil exécutif

L'article L.O. 6353-8 rend obligatoire l'information du conseil exécutif sur les projets d'engagements internationaux qui interviendraient dans les matières relevant de la compétence normative de la collectivité en application de l'article L.O. 6314-3, ou qui traitent de la circulation des personnes entre Saint-Martin et les États étrangers.

Il convient de rappeler que la collectivité ne devrait pas exercer de compétence pleine et entière en matière d'entrée et de séjour des étrangers et de droit d'asile, mais que les lois et règlements intervenant dans ses matières ne lui seraient applicables que sur mention expresse.

L'obligation d'information instituée en faveur du conseil exécutif quant aux engagements internationaux susceptibles d'intervenir dans ce domaine apparaît cohérente avec la compétence consultative qui lui serait attribuée sur ces questions.

Elle semble a fortiori indispensable compte tenu de la pression démographique que connaît la partie française de l'île, en raison de l'application de règles d'entrée et de séjour des étrangers différentes dans la partie néerlandaise et du franchissement libre de la frontière entre ces deux parties.

4. Règles d'adoption des décisions du conseil exécutif

L'article L.O. 6353-9 a pour objet de fixer les règles d'adoption des décisions du conseil exécutif. Ces décisions seraient prises à la majorité des membres du conseil exécutif, dont le président détiendrait une voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

En outre, les décisions du conseil exécutif devraient être signées par son président et contresignées par les membres du conseil exécutif chargés de leur exécution, selon les règles traditionnelles de contreseing appliquées au pouvoir exécutif.

* 177 Ces compétences sont définies à l'article L.O. 6314-3 du statut.

* 178 Ces modalités s'inspirent du dispositif figurant à l'article 32 du statut de la Polynésie française.

* 179 Cf. à cet article l'article L.O. 3445-2 du code général des collectivités territoriales.

* 180 Il s'agit de l'article L. 4433-4-5 du code général des collectivités territoriales.

* 181 Cf. l'article L. 3444-1, second alinéa, du code général des collectivités territoriales, qui établit une règle identique pour les départements d'outre-mer.

* 182 Cf. l'article L. 3441-7 du CGCT et le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 183 Le deuxième alinéa de l'article L.O. 6352.3 reprend à cet égard les dispositions de l'article L. 3221-13 du CGCT.

* 184 Cf. l'article L. 3221-3 du CGCT.

* 185 Cf. le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 186 Cette disposition reprend le dernier alinéa de l'article L.3221-10 du code général des collectivités territoriales.

* 187 Cette compétence ne pourrait être exercée que par le président du conseil général, et non par son représentant.

* 188 Définies, pour la Polynésie française, à l'article 39 du statut.

* 189 A l'initiative de votre commission, dans le cadre de l'autonomie attribuée à la collectivité.