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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Article 6
(art. L. 250-1 à L. 255-1 du code des juridictions financières)
Chambres territoriales des comptes de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article rassemble les dispositions du nouveau titre V du livre II du code des juridictions financières relatives aux chambres territoriales des comptes compétentes à l'égard des collectivités de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, relevant de la loi ordinaire.

Ces dispositions reprennent et adaptent, pour l'essentiel, le droit applicable aux chambres régionales des comptes, aux chambres territoriales de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française.

Les comptes des collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon sont déjà soumis au contrôle des juridictions financières.

En effet, dans sa version actuelle, l'article L. 250-1 du code des juridictions financières confie le contrôle juridictionnel des comptes des communes, de la collectivité départementale et des établissements publics locaux de Mayotte à la chambre régionale des comptes de la Réunion.

Afin de donner à ce contrôle une véritable base légale et de le compléter par un contrôle budgétaire, l'article 22 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte rend le code des juridictions financières applicable de plein droit dans cette collectivité à compter du renouvellement du conseil général prévu en 2007. Le présent projet de loi maintient le principe d'assimilation législative en matière financière pour la collectivité de Mayotte.

S'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, le code des juridictions financières y est applicable, le contrôle des comptes de cette collectivité, des deux communes et des établissements publics locaux étant confié à la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France (art. L. 212-15 du code des juridictions financières).

L'article 6 du projet de loi réécrit l'article L. 250-1 afin de rendre les dispositions du nouveau titre V du livre II du code des juridictions financières applicables dans les quatre collectivités d'outre-mer de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

1. Place des travaux des chambres territoriales des comptes dans le rapport public de la Cour des comptes

Le nouvel article 251-1 du code des juridictions financières a pour objet de prévoir que le rapport public de la Cour des comptes doit porter sur les collectivités, établissements, sociétés, groupements et organismes relevant de la compétence des chambres territoriales des comptes des quatre collectivités visées par le projet de loi.

Selon des modalités analogues à celles relatives à la Nouvelle-Calédonie (art. L. 261-1 à L. 261-3 du code des juridictions financières) et à la Polynésie française (art. L. 271-1 à L. 271-3 du même code), l'article L. 251-1 reprend les articles L. 136-2 à L. 136-4 du code des juridictions financières, relatifs au rapport public de la Cour des comptes.

Il en résulte non seulement que ce rapport devra intégrer les travaux des chambres territoriales compétentes dans les collectivités d'outre-mer (art. L. 136-2), mais aussi que le rapport public de la Cour des comptes devra comporter des observations relatives au fonctionnement, à l'activité, aux moyens et aux résultats du contrôle des chambres (art. L. 136-3).

Enfin, la Cour des comptes sera tenue d'informer les collectivités des observations relatives à leur gestion qu'elle envisage d'insérer dans ses rapports publics (art. L. 136-4).

2. Création des chambres territoriales des comptes

Le nouvel article L. 252-1 a pour objet d'instituer une chambre territoriale des comptes dans chacune des quatre collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi. Celles-ci seront donc, à cet égard, dotées d'un cadre institutionnel identique à celui de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.

3. Missions des chambres territoriales des comptes

Les nouveaux articles L. 252-3 à L. 252-11 définissent les missions des chambres territoriales des comptes ne relevant pas de la loi organique.

Ainsi, sur le modèle de l'article L. 272-3 du code des juridictions financières relatif à la Nouvelle-Calédonie, l'article L. 252-3 affirme la compétence de chaque chambre territoriale pour juger l'ensemble des comptes des comptables publics des communes et de leurs établissements, ainsi que les comptes des personnes qu'elle a déclarées comptables de fait287(*).

Afin de simplifier le contrôle des comptes des petites structures, l'article L. 252-4 soumet à un apurement administratif effectué par les comptables supérieurs du Trésor :

- les comptes des communes ou groupements de communes dont la population ne dépasse pas 3.500 habitants et dont les recettes ordinaires et celles de leurs établissements publics sont inférieures à 750.000 euros ;

- les comptes des établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population inférieure à 3.500 habitants ;

- les comptes des associations syndicales autorisées et des associations de remembrement.

Le montant des recettes ordinaires fixé pour l'application de cet article serait réévalué tous les cinq ans en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Ces dispositions reprennent le régime défini par l'article L. 211-2 du code des juridictions financières pour le contrôle des comptes des communes et de leurs établissements publics par les chambres régionales des comptes.

Le nouvel article L. 252-6 du code des juridictions financières, reprenant l'article L. 262-6 du même code, a pour objet de donner à la chambre territoriale des comptes la possibilité de vérifier sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses des comptes des comptables des communes et de leurs établissements publics.

Le nouvel article L. 252-7 attribue aux chambres territoriales des comptes des missions identiques à celles des chambres régionales des comptes. Aussi rend-il applicables à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions des articles :

- L. 133-3 du code des juridictions financières, relatif à la vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes auxquels les collectivités ou leurs établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1.500 euros ou dans lesquels ils détiennent plus de la moitié du capital ou exercent un pouvoir prépondérant ;

- L. 133-4 du même code, autorisant le contrôle des comptes des filiales des établissements, sociétés, groupements et organismes visés à l'article L. 133-3 ;

- L. 133-5 du même code, permettant au premier président de la Cour des comptes de confier à une chambre territoriale la vérification des comptes de sociétés, groupements ou organismes exerçant leur activité sur le territoire de la collectivité et relevant de la compétence de la Cour ;

- L. 211-4, reconnaissant à la chambre territoriale des comptes la compétence pour vérifier les comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes auxquels les collectivités territoriales, leurs établissements publics ou les établissements publics nationaux dont le contrôle a été délégué aux chambres régionales, apportent un concours financier supérieur à 1.500 euros ou dans lesquels ils détiennent une part du capital ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;

- L. 211-5, autorisant la chambre territoriale des comptes à vérifier les comptes des filiales des organismes visés à l'article L. 211-4 ;

- L. 211-6, complétant le dispositif de contrôle des organismes susceptibles de recevoir des concours financiers d'une collectivité et dont la gestion n'est pas assujettie aux règles de la comptabilité publique.

Le nouvel article L. 252-9 définit les compétences de la chambre territoriale des comptes pour l'examen de la gestion :

- des communes et de leurs établissements publics ;

- des établissements, sociétés, groupements et organismes qui leur sont liés lorsque cette vérification lui est confiée par le premier président de la Cour des comptes ou lorsqu'elle reçoit une demande motivée à cette fin du représentant de l'État, de l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public.

Reprenant les dispositions de droit commun applicables aux chambres régionales des comptes (art. L. 211-8 du code des juridictions financières) et à la chambre territoriale des comptes de Polynésie française (art. L. 272-13 du même code), cet article donne également à la chambre territoriale des comptes la faculté de vérifier les comptes des délégataires de service public.

Enfin, l'article L. 252-11, établit la compétence de la chambre territoriale des comptes pour concourir au contrôle budgétaire des communes et de leurs établissements publics, sur le modèle des dispositions applicables à l'ensemble des collectivités territoriales (art. L. 211-7 du code des juridictions financières).

4. Organisation des chambres territoriales des comptes de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Les nouveaux articles L. 252-12 à L. 252-17 du code des juridictions financières définissent l'organisation des juridictions financières compétentes pour chacune des quatre collectivités d'outre-mer intéressées.

S'agissant de la désignation des juridictions compétentes pour exercer le contrôle des compétences de ces collectivités, l'article L. 252-12 maintient le rattachement de Mayotte à la chambre régionale des comptes de la Réunion et celui de Saint-Pierre-et-Miquelon à la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France.

Toutefois, pour chacune de ces deux collectivités, les magistrats de la chambre régionale exerceront leurs prérogatives au titre de la nouvelle chambre territoriale des comptes créée à l'article L. 252-1 du code des juridictions financières.

En outre, selon le même principe, les magistrats chargés de vérifier les comptes des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin seraient ceux de la chambre régionale des comptes de la Guadeloupe, les deux chambres territoriales ayant par conséquent le même président, les mêmes assesseurs et le ou les mêmes commissaires du gouvernement que cette dernière.

L'organisation des quatre nouvelles chambres territoriales suivrait celle des chambres régionales, l'article L. 252-13 renvoyant à cette fin aux articles L. 212-1 à L. 212-4 du code des juridictions financières.

Le siège, la composition, l'organisation et la répartition en sections de ces quatre chambres seront donc fixés par décret en Conseil d'État. Chacune devrait comprendre au minimum un président et deux assesseurs, être présidée par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes, et pourrait accueillir des magistrats de la Cour mis à disposition ou détachés auprès d'elle.

L'article L. 252-14 permet que les effectifs de chaque chambre soient complétés par des magistrats de l'ordre judiciaire, comme dans les régions d'outre-mer (art. L. 212-13 du code des juridictions financières).

L'article L. 252-15 rend applicables aux quatre nouvelles chambres territoriales les dispositions des articles L. 212-6 à L. 212-11, permettant à des agents de l'État ou des collectivités territoriales d'être détachés auprès des chambres régionales288(*) et précisant que les membres de ces juridictions :

- constituent un corps de magistrats ;

- sont inamovibles ;

- doivent prêter serment avant d'entrer en fonctions.

Comme les chambres régionales, les chambres territoriales de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon devraient comporter un ou plusieurs commissaires du Gouvernement chargés d'exercer les fonctions du ministère public et qui seraient les correspondants du procureur général près la Cour des comptes (art. L. 212-10 et L. 212-11 du code des juridictions financières).

L'article L. 252-16 du code des juridictions financières, reprenant l'article L. 212-14 du même code, a pour objet de définir les conditions dans lesquelles peut être assuré l'intérim du ministère public auprès de la chambre territoriale des comptes.

Enfin, l'article L. 252-17 prévoit que les modalités d'organisation et de fonctionnement de la chambre territoriale sont fixées par décret en Conseil d'État.

5. Liens avec le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes

Les nouveaux articles L. 252-18 et L. 252-19 du code des juridictions financières visent respectivement à prévoir que les magistrats de la chambre territoriale des comptes participent à l'élection des représentants des chambres régionales au Conseil supérieur des chambres régionales des comptes, et que ce dernier exerce à l'égard de la chambre territoriale et de ses membres les compétences qui sont les siennes à l'égard des chambres régionales et de leurs membres289(*).

6. Dispositions statutaires

Suivant une logique d'assimilation, l'article L. 252-20 rend applicable aux magistrats des chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon le statut de leurs homologues des chambres régionales. Ces dispositions figurent aux articles L. 220-1 à L. 223-11 du code des juridictions financières.

7. Compétences juridictionnelles des quatre chambres territoriales à l'égard des communes et de leurs établissements publics

Le projet de loi ordinaire définit les compétences juridictionnelles des chambres territoriales à l'égard des communes et des établissements publics communaux et intercommunaux, leurs compétences pour juger les comptes des collectivités d'outre-mer relevant de la loi organique.

S'inspirant des dispositions de droit commun établissant les attributions des chambres régionales des comptes (art. L. 231-1 et suivants du code des juridictions financières), les nouveaux articles L. 253-2 à L. 253-7 du code des juridictions financières déterminent les compétences des chambres territoriales en matière de jugement des comptes, de contrôle de l'apurement administratif des comptes et de condamnation des comptables publics à l'amende.

 Le jugement des comptes

Les articles L. 253-2 à L. 253-4 définissent les compétences des quatre nouvelles chambres territoriales pour statuer sur les comptes que sont tenus de produire devant elles les comptables publics des communes et des établissements publics. Ces dispositions, reprenant les articles L. 231-1 à L. 231-3 du code des juridictions financières, s'appliqueraient donc, en fait, seulement dans les collectivités d'outre-mer concernées par le présent projet de loi où sont maintenues des communes, c'est-à-dire à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Chaque chambre serait également compétente pour juger les comptes que lui rendraient les personnes qu'elle aurait déclarées comptables de fait d'une collectivité ou d'un établissement public relevant de sa compétence (art. L. 253-4).

 Le contrôle de l'apurement administratif des comptes

Les articles L. 253-5 et L. 253-6 ont pour objet de donner aux chambres territoriales des comptes une compétence identique à celle des chambres régionales en matière de contrôle des décisions d'apurement administratif des comptes prononcées par les comptables supérieurs du Trésor.

Ainsi, selon un dispositif analogue à celui de l'article L. 231-7 du code des juridictions financières, ces derniers devraient transmettre leurs décisions d'apurement administratif et, le cas échéant, les observations susceptibles d'entraîner la mise en débet du comptable, à la chambre territoriale.

Seule la chambre territoriale des comptes pourrait prononcer la mise en débet (art. L. 253-5).

L'article L. 253-6 rend applicables dans les quatre collectivités d'outre-mer intéressées les articles L. 231-8 et L. 231-9 du code des juridictions financières, afin que :

- les arrêtés des comptables supérieurs du Trésor ne comportant d'observation emportent une décharge définitive du comptable public ;

Le comptable supérieur du Trésor adresse à la chambre territoriale tous les arrêtés de décharge qu'il a pris.

 Condamnation des comptables à l'amende

L'article L. 253-7 rend applicables à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon les articles L. 231-10 à L. 231-13 du code des juridictions financières, afin de permettre aux chambres territoriales des comptes de ces collectivités :

- de condamner à l'amende les comptables en cas de retard dans la production de leurs comptes et dans les réponses aux injonctions formulées à leur encontre (art. 231-10) ;

- de condamner à l'amende les comptables de fait en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public (article L. 231-11) ;

- de condamner à l'amende les comptables des communes et des établissements publics communaux ou intercommunaux, à la demande du trésorier-payeur-général ou du receveur particulier des finances (art. L. 231-13).

Avant de prononcer de telles condamnations, la chambre territoriale serait tenue d'entendre les personnes intéressées si elles en faisaient la demande (art. L. 231-12).

8. Contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget

Le projet de loi ordinaire comporte, s'agissant du contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget, les dispositions applicables aux communes et à leurs établissements publics, aux syndicats de communes et aux établissements publics locaux d'enseignement, ainsi que les dispositions portant sur les pouvoirs d'instruction des chambres territoriales à l'égard des collectivités d'outre-mer.

S'agissant du contrôle des actes budgétaires et de l'exécution des budgets des communes de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, l'article L. 253-21 tend à rendre applicables, en les adaptant, les dispositions du chapitre II du titre premier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales (art. L. 1612-1 à L. 1612-20).

Toutefois, ces dispositions ne seraient applicables aux communes de Mayotte et à leurs établissements publics qu'à compter du renouvellement des conseils municipaux en 2008.

Le projet de loi définit en outre les pouvoirs dont disposeraient les chambres territoriales dans le cadre du contrôle des actes budgétaires et de l'exécution des budgets, y compris lorsque ce contrôle concerne les collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ainsi, l'article L. 253-21-1 vise à donner à chaque chambre, pour effectuer le contrôle budgétaire de ces collectivités en application des articles L.O. 253-8 à L.O. 253-11, des pouvoirs d'instruction semblables à ceux des chambres régionales des comptes, (articles L. 241-3 et L. 241-4 du code des juridictions financières).

La chambre territoriale des comptes pourrait par conséquent recourir à l'assistance d'experts et les personnes -représentants, administrateurs, fonctionnaires...- dont elle jugerait l'audition nécessaire seraient tenues de répondre à sa convocation.

De même, pour le contrôle budgétaire des communes de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de leurs établissements publics, les chambres territoriales des comptes compétentes disposeraient de pouvoirs d'investigation identiques à ceux des chambres régionales290(*) (art. L. 253-22).

Enfin, l'article L. 253-25 vise à confier aux chambres territoriales des comptes, le contrôle des actes budgétaires des établissements publics locaux d'enseignement relevant des communes, dans les conditions définies aux articles L. 421-11 à L. 421-13 du code de l'éducation.

9. Les ordres de réquisition des comptables des communes

Le nouvel article L. 253-29 du code des juridictions financières rend applicables dans les collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi où existe l'échelon communal, les articles L. 1617-1 L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales définissant les fonctions du comptable de la commune.

Ainsi, dans l'hypothèse où le comptable de la commune notifierait sa décision de suspendre le paiement d'une dépense, le maire pourrait lui adresser un ordre de réquisition, auquel il serait tenu de se conformer, sauf dans les cas prévus à l'article L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales291(*). Cet ordre de réquisition devrait être notifié à la chambre territoriale des comptes.

10. Le contrôle de certaines conventions et des actes des sociétés d'économie mixte

Les nouveaux articles L. 253-30 et L. 253-31 du code des juridictions financières, reprenant les articles L. 234-1 et 234-2 du même code, visent à organiser le contrôle des conventions relatives aux marchés et aux délégations de service public conclues par les collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, et leurs établissements publics, ainsi que de celles conclues, le cas échéant, par les communes de ces collectivités et leurs établissements publics.

Conformément aux règles de droit commun292(*), il reviendrait au représentant de l'État de décider de transmettre, éventuellement, les conventions à la chambre territoriale des comptes. Celle-ci disposerait d'un délai d'un mois pour formuler ses observations. Son avis serait transmis à la collectivité ou à l'établissement public intéressé et au représentant de l'État. L'assemblée délibérante de la collectivité devrait en être informée dès sa plus prochaine réunion.

S'agissant du contrôle des actes des sociétés d'économie mixte locales, les nouveaux articles L. 253-32 et L. 253-33 reprennent la procédure définie à l'article L. 1524-2 du code général des collectivités territoriales.

Il appartiendrait donc au représentant de l'État d'apprécier si les délibérations du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou des assemblées générales d'une société d'économie mixte créée par une collectivité d'outre-mer ou par une ou plusieurs communes présentent un risque financier justifiant la saisine de la chambre territoriale des comptes.

11. La prestation de serment des comptables

Sur le modèle de l'article L. 236-1 du code des juridictions financières, le nouvel article L. 253-34 prévoit que les comptables des quatre collectivités d'outre-mer, des communes et de leurs établissements publics prêtent serment devant la chambre territoriale des comptes.

12. Les règles de procédure

Si les règles relatives à la procédure de contrôle des comptes des quatre collectivités d'outre-mer relèvent de la loi organique, les règles générales de procédure applicables au contrôle des autres collectivités (communes) et de leurs établissements publics relèvent du domaine de la loi ordinaire.

Le nouvel article L. 254-4 rend applicables dans les collectivités intéressées les articles L. 241-1 à L. 241-15 du code des juridictions financières, soit le chapitre consacré aux règles générales de procédure des chambres régionales des comptes.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement rédactionnel.

Le nouvel article L. 254-5 permet la mise en oeuvre, à l'égard des jugements prononcés par les chambres territoriales des comptes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des mêmes voies de recours qu'à l'égard des décisions des chambres régionales des comptes (art. L. 243-1 à L. 243-4 du code des juridictions financières).

Pourraient ainsi faire appel, devant la Cour des comptes, des jugements prononcés à titre définitif par la chambre territoriale, le comptable, la collectivité, l'établissement public, le commissaire du Gouvernement près ladite chambre territoriale et le procureur général près la Cour des comptes.

13. Nomination des comptables des quatre collectivités d'outre-mer

Sur le modèle du droit applicable en Nouvelle-Calédonie (art. L. 264-1 du code des juridictions financières) et en Polynésie française (art. L. 274-1 du même code), le nouvel article L. 255-1 confie la nomination du comptable des collectivités de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, au ministre chargé du budget.

Cette nomination ne pourrait intervenir qu'après l'information de l'exécutif de la collectivité.

Le comptable de chacune des quatre collectivités exerce les fonctions de comptable direct du Trésor. En tant que comptable principal, il rend des comptes directement à la chambre territoriale des comptes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

* 287 Il convient de rappeler que seules les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon comprennent des communes. Les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin se substitueront aux communes existantes.

* 288 Sans exercer aucune activité juridictionnelle (article L. 212-6).

* 289 Le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes établit ainsi le tableau d'avancement de grade et la liste d'aptitude, donne un avis sur toute mutation d'un magistrat et sur tout projet de modification du statut du corps et est consulté sur toute question relative à l'organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres régionales (article L. 212-16 et suivants du code des juridictions financières).

* 290 Définis aux articles L. 241-1 à L. 241-4 du code des juridictions financières.

* 291 Le comptable peut refuser d'exécuter un tel ordre en cas d'insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnancée sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée, d'absence totale de justification du service fait, de défaut de caractère libératoire du règlement, ou d'absence de caractère exécutoire des actes.

* 292 Précisées à l'article L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales s'agissant du contrôle des conventions relatives à des délégations de service public.