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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À CLIPPERTON

Article 7
Actualisation du régime de l'île de Clipperton

Cet article a pour objet d'actualiser le décret du 12 juin 1936 relatif au rattachement de l'île de Clipperton au gouvernement des établissements français de l'Océanie.

1. Clipperton : un élément stratégique de la présence française dans le Pacifique

Atoll situé dans l'océan Pacifique, à 1.280 kilomètres à l'ouest du Mexique, face à l'isthme de Panama, Clipperton fut appelée « île de la Passion » lors de sa découverte par des Français en 1711.

Le nom de Clipperton est celui d'un flibustier et naturaliste anglais, John Clipperton, qui aurait croisé au large de l'île ou y aurait débarqué au début du XVIIIème siècle.

La France prend possession de l'île en 1858. L'atoll connaît ensuite, à la fin du XIXème siècle, une occupation américaine, avant que le Mexique n'y installe en 1906 une garnison de militaires accompagnés de leur famille. Ceux-ci sont plongés dans l'oubli lors de la révolution mexicaine et de la Première Guerre mondiale ; ce sont les « oubliés de Clipperton », dont les survivants sont recueillis par un croiseur américain en juillet 1917.

Après un conflit de souveraineté entre la France et le Mexique, Clipperton est attribué à la France le 31 janvier 1931, par un arbitrage de la Cour internationale et du roi Victor-Emmanuel III d'Italie.

En 1944, l'île est occupée par les États-Unis, qui y construisent une piste d'aviation. Rétrocédé à la France en mars 1945, l'atoll accueille ensuite plusieurs missions d'étude, notamment de 1966 à 1969.

La dernière expédition scientifique conduite à ce jour sur l'île est celle organisée par M. Jean-Louis Etienne de décembre 2004 à mars 2005, qui avait pour objectif de réaliser un état de la nature : identification et comptage des espèces, étude du passé climatique ...

Aujourd'hui inhabité, Clipperton est un atoll de 12 kilomètres de circonférence, comprenant 2 kilomètres carrés de terres émergées, constituées par un anneau corallien entourant un lagon. Il constitue une position stratégique et économique convoitée293(*).

En effet, l'île permet à la France de contrôler et d'exploiter une zone économique exclusive de 435.612 kilomètres carrés. Aussi, la France bénéficie-t-elle, grâce à Clipperton, de quotas de pêche au thon dans le Pacifique Est.

En outre, une mission océanographique conduite en 1997 a montré la présence dans les fonds marins de nodules polymétalliques riches en nickel et en cuivre.

2. La nécessaire actualisation du régime administratif de Clipperton

Le régime administratif de Clipperton apparaît aujourd'hui obsolète. En effet, le décret du 12 mai 1936 rattache l'île au « gouvernement des établissements français de l'Océanie ».

L'arrêté du 18 mars 1986 range Clipperton dans le domaine public de l'État. L'atoll est administré par le Haut commissaire de la République en Polynésie française.

L'article 7 du projet de loi tend à préciser l'organisation administrative et le régime législatif de l'île.

A cette fin, il modifie l'intitulé du décret du 12 juin 1936, qui deviendrait le « décret relatif à l'île de Clipperton ».

Il vise par ailleurs à réécrire l'article premier de ce décret. Ainsi, l'île serait placée sous l'autorité directe du Gouvernement. Il reviendrait au ministre chargé de l'outre-mer d'assurer son administration, en y exerçant l'ensemble des attributions dévolues par les lois et règlements aux autorités administratives. Figurent notamment parmi ces attributions les pouvoirs du maire. En revanche, le ministre de l'outre-mer n'exercerait pas de fonction juridictionnelle.

Le ministre pourrait déléguer l'exercice de ses attributions.

Enfin, la nouvelle rédaction de l'article premier affirmerait l'application de plein droit des lois et règlements sur l'île, soumise au principe de l'identité législative.

Votre commission considère que le maintien et la modification d'un décret ancien ayant entièrement valeur législative est un facteur de complexité du droit. Elle estime que les dispositions relatives à l'île de Clipperton pourraient être insérées au sein de la loi du 6 août 1955 relative aux Terres australes et antarctiques françaises, modifiée à l'article 8 du projet de loi. Elle vous propose par conséquent, à cet article, un amendement reprenant les dispositions de l'article 7.

Votre commission vous propose un amendement de suppression de l'article 7.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX TERRES AUSTRALES
ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES

Article 8
Modernisation du statut des Terres australes et antarctiques françaises

L'article 8 du projet de loi a pour objet d'actualiser les dispositions de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financières aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

En effet, les TAAF ne relèvent pas de la catégorie des collectivités d'outre-mer, régies par l'article 74 de la Constitution, mais constituent une collectivité sui generis, dont le statut est défini par la seule loi ordinaire.

Ainsi, l'article 72-3, premier alinéa, de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, dispose que : « La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises ».

1. Le territoire et l'organisation administrative des TAAF

L'article premier de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 confère aux Terres australes et antarctiques françaises le statut de territoire d'outre-mer, où la France exerce sa souveraineté dans deux contextes différents :

- dans les Terres australes (Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam) où elle n'a jamais été contestée par aucun pays, mais où elle est affirmée par la présence de bases occupées en permanence et par une surveillance de la zone économique exclusive de 200 milles nautiques qui entoure ces îles ;

- en Antarctique, où la souveraineté française sur la Terre Adélie s'exerce dans le cadre du Traité sur l'Antarctique signé à Washington en 1959, qui a cristallisé les revendications territoriales et affirmé la liberté de la recherche scientifique sur tout le continent. En 1991, le protocole de Madrid sur la protection de l'environnement a fait de ce continent une réserve naturelle consacrée à la paix et à la science.

L'ensemble du territoire des TAAF est placé sous l'autorité d'un administrateur supérieur (art. 2 de la loi du 6 août 1955).

Aux termes de l'article 3 de la loi du 6 août 1955, l'administrateur supérieur des TAAF est assisté d'un conseil consultatif devant se réunir au moins deux fois par an, notamment pour examiner le projet de budget du territoire. Ce conseil se réunit alternativement à Saint-Pierre-de-La-Réunion, siège de l'administration des TAAF depuis 1997, et à Paris.

Les missions de l'administrateur supérieur sont définies par le décret n° 56-935 du 18 septembre 1956 portant organisation administrative des TAAF, actualisé par un décret du 21 mai 2004.

Nommé par décret en conseil des ministres, l'administrateur supérieur des TAAF est le dépositaire des pouvoirs de la République dans le territoire (art. premier du décret du 18 septembre 1956). A ce titre, il reçoit ses instructions du ministre chargé de l'outre-mer, promulgue les lois et décrets applicables au territoire et assure leur exécution.

Il est le chef de l'administration du territoire (art. 3 du décret).

L'administration des TAAF emploie une quarantaine de personnes à Saint-Pierre-de-La-Réunion.

En outre, l'administrateur supérieur des TAAF qui, depuis le décret n° 2003-1172 du 8 décembre 2003 est un préfet, est représenté par un chef de district à Saint-Paul-et-Amsterdam, à Crozet, aux Kerguelen et en Terre-Adélie. Chaque chef de district bénéficie de l'appui d'agents du ministère de la défense, au titre de la « participation extérieure ». Ainsi, 11 agents du ministère de la défense travaillent au siège des TAAF à la Réunion, 9 à Crozet, 18 aux Kerguelen, 9 à Amsterdam et 2 en Terre-Adélie.

La fonction de chef de district rassemble à la fois les missions d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil, ainsi que des responsabilités notamment en matière d'équipement, de sécurité et de gestion (des finances, du ravitaillement...).

2. Les dispositions du projet de loi

L'article 8 du projet de loi tend à moderniser le statut des TAAF, adopté en 1955.

A cette fin, il vise tout d'abord à modifier l'intitulé de la loi du 6 août 1955, qui devient la « Loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises ».

Par ailleurs, il rattache au territoire les îles éparses, réaffirme la personnalité morale des TAAF, actualise leur régime législatif et renvoie au pouvoir réglementaire la détermination des règles relatives au conseil consultatif.

a) Le rattachement des îles éparses aux TAAF

Les cinq îles éparses (Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India situées dans le canal du Mozambique, et Tromelin, isolée dans l'Océan indien), accueillent régulièrement des garnisons militaires et des météorologues.

Les îles Eparses

L'île d'Europa est la plus grande des îles Eparses (30 km2). Un lagon couvre le cinquième de l'île, qui dispose d'une végétation indigène quasiment intacte.

Bassas da India est un atoll en formation d'une superficie inférieure à 1 km2, que la mer recouvre presque entièrement à marée haute.

Juan de Nova est une île en croissant d'une superficie de 5 km2, protégée par un vaste lagon et une barrière corallienne.

Depuis 1973, un détachement du 2ème Régiment Parachutiste d'Infanterie de Marine (RPIMA) est installé à Europa et à Juan de Nova.

L'archipel des Glorieuses est composé de deux îles coralliennes, d'une superficie totale de 7 km; une station météorologique automatique et un détachement de la légion étrangère y sont installés.

Tromelin est une petite île plate de 1 km2, située à 535 km dans le nord-est de la Réunion. La station météorologique qui y est installée depuis 1954 s'est révélée d'un grand intérêt pour la détection des formations cycloniques dans le sud-ouest de l'océan Indien (La Réunion, Madagascar, Ile Maurice).

Dépourvues de population permanente, les îles Eparses n'ont pas un statut de département ni de collectivité d'outre-mer. Lors de l'examen du projet de loi relatif à la pollution de la mer, le Conseil d'État a considéré que la loi s'appliquait de plein droit dans ces îles qui, ne constituant pas un territoire, n'étaient pas régies par le principe de la spécialité législative.

Le décret n° 60-555 du 1er avril 1960 relatif à la situation administrative de certaines îles relevant de la souveraineté de la France a placé les îles Éparses sous l'autorité du ministre chargé de l'outre-mer, tout en permettant à ce dernier de déléguer cette compétence à un fonctionnaire relevant de son autorité.

Ainsi, l'arrêté du 3 janvier 2005 relatif à l'administration des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India, confie l'administration de ces îles au préfet, administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques françaises.

Selon la même logique, le 2° (a) de l'article 8 tend à intégrer les îles éparses dans la liste des territoires visés à l'article premier de la loi du 6 août 1955 et composant les TAAF.

Ce rattachement assurera la cohérence de l'administration des îles éparses, qui constitueront le cinquième district des TAAF. Ces îles seraient donc soumises au même régime juridique que ce territoire, celui de la spécialité législative, qui permettra, par des dispositions dérogatoires au droit commun, d'assurer l'exploitation de leurs ressources économiques.

Aussi le 8° de l'article 8 du projet de loi vise-t-il à préciser que les îles éparses seront régies à compter de la promulgation de la loi, par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, à cette date, dans les TAAF.

Votre rapporteur souhaite cependant attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à ce que ce rattachement n'aboutisse pas à l'application aux personnels de l'État exerçant leur mission dans les îles Eparses de la surrémunération applicable aux TAAF.

b) L'affirmation de la personnalité morale des TAAF

Le 2° (b) de l'article 8 tend à affirmer, à l'article premier de la loi du 16 août 1955, la personnalité morale des Terres australes et antarctiques françaises.

Si le territoire dispose déjà de la personnalité morale, celle-ci n'est pas explicitement mentionnée dans la loi, qui lui attribue cependant « l'autonomie administrative et financière ».

La personnalité morale apparaît sans doute comme le régime juridique le plus adapté à ce territoire, qui assure son autonomie financière à hauteur de 80 %. En effet, la personnalité morale permet au territoire d'avoir un budget propre et d'intervenir en justice.

Les TAAF perçoivent en effet des droits de pêche, des recettes issues du sous-affrètement du Marion Dufresne et des recettes de la vente des produits saisis dans le cadre de la lutte contre la pêche illicite.

Les personnes séjournant sur le territoire acquittent en outre un impôt sur le revenu, la contribution directe territoriale. La vente de produits philatéliques et de certaines prestations, notamment à Météo France, assurent également des recettes au territoire.

La capacité des TAAF à assurer leur fonctionnement de façon largement autonome ne doit pas cependant conduire l'État à négliger l'incidence que peuvent avoir certaines décisions sur les ressources du territoire.

En effet, on peut estimer que la suppression de l'immatriculation des navires de commerce au registre des TAAF (pavillon des Kerguelen), prévue par l'article 34 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF), entraîne une perte de recettes de 900.000 euros par an pour le budget des TAAF.

Il paraît nécessaire d'assurer la compensation de cette perte afin de permettre aux services du territoire d'exercer pleinement leur mission.

Votre commission vous soumet à cette fin un amendement tendant à compléter l'article 5 de la loi du 9 août 1955.

En outre, il convient de rendre applicables aux TAAF les dispositions de droit commun permettant aux collectivités territoriales de déroger à la règle du dépôt de leur trésorerie au Trésor public, afin de placer leurs disponibilités et d'en obtenir une rémunération.

Les TAAF bénéficieraient ainsi de recettes supplémentaires.

L'amendement que vous propose votre commission tend par conséquent à rendre applicables dans les TAAF les dispositions du chapitre VIII du titre unique du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales294(*), relatives à ce type de dérogation. Il reviendrait au préfet, administrateur supérieur, de prendre les décisions de déroger à l'obligation de dépôt auprès de l'État des fonds du territoire.

c) L'actualisation du régime législatif des TAAF

Le 3° de l'article 8 tend à insérer dans la loi du 6 août 1955 un article 1er-1 confirmant l'application dans les TAAF du principe de spécialité législative, à l'exception de certaines matières limitativement énumérées.

Seules seraient donc applicables dans les TAAF les dispositions législatives et réglementaires comportant une mention expresse à cette fin.

Cependant, les dispositions intervenant dans les matières dites régaliennes, ou pour lesquelles un régime spécifique ne paraît pas nécessaire, seraient applicables de plein droit, sous réserve d'adaptations à l'organisation particulière du territoire.

Matières dans lesquelles les dispositions législatives et réglementaires seront applicables de plein droit dans les TAAF :

- composition, organisation, fonctionnement et attribution des pouvoirs constitutionnels de la République, du Conseil d'État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, du tribunal des conflits et des juridictions nationales, du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) et de la CNIL ;

- défense nationale ;

- nationalité ;

- droit civil ;

- droit pénal et procédure pénale ;

- monnaie, Trésor, change et domaines relevant des affaires étrangères du pays (lutte contre le financement du terrorisme, régime des investissements étrangers...) ;

- droit commercial et droit des assurances ;

- procédure administrative contentieuse et non contentieuse ;

- statut des agents publics de l'État ;

- recherche ;

- ratification des engagements internationaux

En outre, les modalités d'entrée en vigueur des lois et règlements dans les TAAF seraient modernisées, comme dans les collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique, pour tenir compte des évolutions issues de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs295(*).

Le 3° de l'article 8 insèrerait à cette fin, dans la loi du 6 août 1955, un article 1er-2 prévoyant l'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs publiés au Journal officiel à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour suivant cette publication.

Les TAAF se verraient donc appliquer un « délai de distance » de dix jours, les distinguant des quatre collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique, où les mêmes textes seraient applicables à la date qu'ils fixent ou, à défaut, dès le lendemain de leur publication.

L'exposé des motifs du projet de loi précise par ailleurs que les formalités locales de promulgation des lois et règlements, figurant à l'article 1er du décret du 18 septembre 1956, ainsi que la formalité d'affichage prévue à son article 13, devraient être supprimées.

Enfin, le VI du nouvel article 1er-2 de la loi du 6 août 1955 préciserait que les textes comportant une mention expresse d'application dans les TAAF intervenus avant l'entrée en vigueur de la loi et n'ayant pas encore été promulgués deviendront applicables le dixième jour suivant la publication de la loi, sauf s'ils en disposent autrement.

Le nouveau régime législatif des TAAF entrerait en vigueur le 1er janvier 2008296(*).

d) Actualisation des dispositions relatives à l'administrateur supérieur et au conseil consultatif

L'article 8 du projet de loi modernise les dispositions de la loi du 6 août 1955 relatives à l'administrateur supérieur des TAAF et au conseil consultatif qui l'assiste.

Ainsi, il précise, à l'article 2 de la loi du 6 août 1955, que l'administrateur supérieur, représentant de l'État, est le « chef du territoire ».

Votre commission vous soumet un amendement tendant à compléter les dispositions du 4° de l'article 8, afin de préciser les missions de l'administrateur supérieur des TAAF. Les dispositions de l'article 2 de la loi du 6 août 1955 seraient ainsi complétées sur le modèle des dispositions de l'article premier de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française relatives au représentant de l'État dans cette collectivité. L'amendement vise à prévoir que l'administrateur supérieur, en tant que représentant de l'État :

- assure l'ordre public et concourt au respect des libertés publiques et des droits individuels et collectifs ;

- dirige les services de l'État, à l'exclusion des organismes à caractère juridictionnel ;

- exerce, en matière de défense et d'action de l'État en mer, les fonctions prévues par la législation et la réglementation en vigueur ;

- assure au nom de l'État le contrôle des organismes ou personnes publics ou privés bénéficiant des subventions ou contributions de l'État ;

- prend des règlements dans les matières relevant de sa compétence.

Il paraît en effet nécessaire que les missions de l'administrateur supérieur, essentielles pour le fonctionnement du territoire, soient clairement définies au sein de la loi relative à son organisation particulière, conformément au dernier alinéa de l'article 72-3 de la Constitution.

Par ailleurs, le 5° de l'article 8 vise à réécrire l'article 3 de cette loi afin de renvoyer à un décret la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions du conseil consultatif.

En conséquence, l'article 4 de la loi, définissant le fonctionnement et les attributions de ce conseil, serait abrogé (6° de l'article 8 du projet de loi).

Le conseil consultatif des TAAF comprend actuellement 7 membres nommés pour 5 ans, dont un membre désigné par le ministre de la défense nationale, un membre désigné par le ministre de l'outre-mer parmi les membres de l'office de la recherche scientifique, un membre désigné par le ministre de l'éducation nationale parmi les membres du Centre national de la recherche scientifique, un membre désigné par le ministre chargé de l'aéronautique marchande, un membre désigné par le ministre de la marine marchande et deux membres désignés par le ministre de l'outre-mer parmi les personnalités ayant participé à des missions scientifiques dans les îles australes et antarctiques françaises.

La nouvelle composition du conseil consultatif devrait en particulier assurer la participation d'un nombre suffisant de membres à chaque réunion, en augmentant l'effectif total du conseil et en créant des sièges de suppléants.

Enfin, le 7° de l'article 8 du projet de loi tend à remplacer, aux articles 5 et 7 de la loi du 6 août 1955, l'expression « ministère de la France d'outre-mer », devenue obsolète, par l'expression « ministère chargé de l'outre-mer ».

Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer, à l'article 5 de la loi du 6 août 1955, une référence obsolète aux « missions en Terre Adélie et sur le continent Antarctique », qui n'ont plus lieu d'être financées par les crédits destinés aux TAAF.

L'amendement proposé vise en outre à permettre à l'administrateur supérieur de décider de déroger à l'obligation de dépôt des fonds du territoire auprès de l'État, dans les conditions définies par le droit commun des collectivités territoriales (chapitre VIII du titre unique du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales). Cette faculté permettrait au territoire de mieux gérer ses fonds de trésorerie, dont le montant peut parfois être en décalage par rapport aux dépenses à réaliser. Ces dispositions feraient l'objet d'un nouvel article 5-1, inséré au sein de la loi du 6 août 1955.

3. L'insertion du statut de l'île de Clipperton au sein de la loi du 6 août 1955

Afin de renforcer la cohérence et la lisibilité du droit de l'outre-mer, l'amendement de votre commission tend à insérer au sein de la loi du 6 août 1955 un titre relatif au statut de l'île de Clipperton, reprenant les dispositions de l'article 7 du projet de loi.

En conséquence, l'intitulé de la loi serait modifié pour devenir « loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton ».

Enfin, l'amendement tend à abroger le décret du 12 juin 1936 relatif à l'île de Clipperton et prévoit qu'un décret précise les modalités d'application du nouvel article 9 de la loi du 6 août 1955 plaçant l'île sous l'autorité directe du Gouvernement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(art. 60 et 61 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer)
Extension du dispositif de la dotation de continuité territoriale - Possibilité pour le département d'exercer la compétence - Modification des références aux territoires d'outre-mer dans les textes législatifs et réglementaires

Cet article tend à modifier le dispositif issu de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer relatif à la dotation de continuité territoriale, d'une part, en étendant le champ d'application de cette mesure et, d'autre part, en permettant aux départements d'outre-mer d'exercer la compétence normalement dévolue aux régions d'outre-mer. De façon plus accessoire, le présent article apporterait une correction à cette même loi au sujet des références aux territoires d'outre-mer dans les textes législatifs et réglementaires.

1. L'extension des bénéficiaires de la dotation de continuité territoriale

Aux termes de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer, l'objet de la dotation de continuité territoriale est de « faciliter les déplacements des résidents de ces collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain. » Elle se traduit par une contribution au financement, dans les quatre régions d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, d'une « aide au passage aérien des résidents ».

Le décret n° 2004-100 du 30 janvier 2004 relatif à la dotation de continuité territoriale a défini les modalités de répartition de la dotation entre les différentes collectivités ultramarines. Le montant de cette dotation et sa répartition sont fixés chaque année par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de l'outre-mer.

Pour l'année 2006, la dotation de continuité territoriale a été répartie de la manière suivante297(*) :

Collectivité

Montant de la dotation
de continuité territoriale

Guadeloupe

6.056.938 €

Guyane

1.948.910 €

Martinique

5.047.554 €

La Réunion

8.611.697 €

Mayotte

1.664.915 €

Saint-Pierre-et-Miquelon

122.115 €

Nouvelle-Calédonie

3.952.445 €

Polynésie française

4.147.295 €

Wallis et Futuna

280.240 €

En 2005, selon les bilans fournis par les collectivités ultramarines concernées, environ 57.000 passagers ont pu bénéficier d'une aide financière versée à partir de la dotation de continuité territoriale.

A l'heure actuelle, cette aide financière ne peut profiter, en particulier, aux proches parents des résidents de ces collectivités ultramarines : leurs déplacements ne peuvent faire l'objet d'une aide de la part des collectivités territoriales sur le fondement de la dotation.

Le du présent article complèterait le deuxième alinéa de l'article 60 en offrant aux collectivités ultramarines concernées la possibilité de contribuer financièrement au passage aérien des personnes ne résidant pas outre-mer, en cas d'événement grave survenant à un membre de leur famille résidant lui-même outre-mer.

L'absence d'une telle possibilité d'aide financière avait été contestée devant le Conseil constitutionnel lors de l'adoption de la loi de programme pour l'outre-mer. Dans sa décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003, le Conseil constitutionnel avait toutefois jugé que cette absence n'était pas contraire au principe d'égalité, considérant que la situation des personnes originaires d'outre-mer résidant en métropole était différente de celle des personnes résidant outre-mer.

Pour autant, il est incontestable que l'extension éventuelle du dispositif actuel au passage de personnes domiciliées en métropole et parentes de personnes résidant elles-mêmes outre-mer serait indéniablement de nature à véritablement maintenir le lien familial entre la métropole et ses collectivités ultramarines. Comme le relève d'ailleurs l'exposé des motifs du présent projet de loi, ce dispositif viendrait utilement compléter les obligations de service public applicables aux liaisons entre la France métropolitaine et les départements et régions d'outre-mer, en ce qui concerne les personnes qui doivent se déplacer de façon urgente en raison du décès d'un ascendant ou d'un descendant au premier degré298(*).

Le texte proposé reposerait néanmoins, pour son application, sur la décision prise par chaque collectivité ultramarine. Il reviendrait, en effet, à chaque collectivité bénéficiaire de la dotation de continuité territoriale :

- de décider du principe d'une telle contribution ;

- de déterminer les membres de famille d'un résident outre-mer bénéficiaire ainsi que les évènements graves justifiant cette contribution ;

- du montant de cette contribution.

Cette autorisation législative devrait néanmoins permettre aux collectivités ultramarines qui le souhaitent d'élargir les catégories de bénéficiaires de la dotation de continuité territoriale.

2. La possibilité donnée aux départements d'outre-mer d'exercer la compétence reconnue aux régions d'outre-mer en cas de carence dans la gestion de la dotation

En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, la région est bénéficiaire de la dotation de continuité territoriale et est, à ce titre, chargée de déterminer les conditions dans lesquelles une contribution au financement de l'aide au passage est apportée aux résidents.

L'ensemble des collectivités ultramarines a défini, dans le courant de l'année 2004 ou de l'année 2005, les règles applicables à leur participation financière. En règle générale, les collectivités concernées ont entendu réserver leur contribution aux personnes non imposables, en faisant varier le montant de l'aide financière en fonction de l'âge de la personne concernée ainsi que des circonstances (par exemple, le décès d'un parent, une situation de handicap ou l'accompagnement d'une personne en situation de handicap).

La région Guyane a néanmoins refusé de définir elle-même les conditions de sa contribution au financement de l'aide au passage. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette position est motivée par le souci de protester contre l'insuffisance de la dotation de continuité accordée aux collectivités ultramarines, en particulier par rapport à celle dont bénéficie la collectivité territoriale de Corse.

Du fait de l'absence de détermination des conditions, les sommes versées par l'État sont considérées comme perdues mais peuvent faire l'objet d'une éventuelle mesure de fongibilité.

Dans ce contexte, le département de la Guyane a fait connaître sa volonté, en cas de carence persistante de la région, d'exercer les prérogatives reconnues par l'article 60 de la loi de programme.

Aussi le du présent article prévoit-il d'ouvrir à un département d'outre-mer la possibilité, dans l'hypothèse où une région d'outre-mer n'aurait pas déterminé les conditions de sa contribution financière à l'aide au passage aérien entre la métropole et sa collectivité dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, de demander à bénéficier de cette dotation.

Sa demande devrait alors être notifiée simultanément à l'État et à la région. Elle vaudrait, en quelque sorte, mise en demeure à l'égard de la région dans la mesure où, selon le texte proposé, si la région n'a pas déterminé les conditions dans un délai de six mois suivant la réception de cette demande, le département serait substitué à la région au titre du présent article.

Ainsi, au terme d'un délai maximal de vingt-quatre mois, les résidents de la collectivité concernée et, le cas échéant, les parents de ces résidents vivant en métropole, seront en mesure de bénéficier de l'aide financière que déterminera le département, facilitant ainsi la desserte aérienne de la collectivité avec la métropole.

Votre commission estime qu'il convient de préciser si le transfert de la compétence au département d'outre-mer demandeur s'opère de plein droit ou sur décision de l'autorité publique. Elle juge préférable que ce transfert intervienne de plein droit et vous propose, en conséquence, un amendement en ce sens.

3. La correction des références aux territoires d'outre-mer dans les textes législatifs et réglementaires

L'article 61 de la loi de programme pour l'outre-mer comporte une disposition générale tirant les conséquences de l'évolution des catégories de collectivités ultramarines entre territoires d'outre-mer et collectivité d'outre-mer.

Aux termes de cette disposition :

- dans toutes les dispositions législatives et réglementaires antérieures à l'entrée en vigueur de la loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 relative à l'organisation de Saint-Pierre-et-Miquelon, la référence aux territoires d'outre-mer est remplacée par la référence à la Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises.

- dans toutes les dispositions législatives et réglementaires postérieures à l'entrée en vigueur de la loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 précitée, la référence aux territoires d'outre-mer est remplacée par la référence à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises.

La loi précitée du 19 juillet 1976 a en effet transformé -pour un temps- la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, alors territoire d'outre-mer, en un département d'outre-mer. Toutefois, l'article 8 de cette loi a prévu un décalage dans l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon du principe de l'identité législative : si cette loi est entrée en vigueur le lendemain de sa publication au journal officiel, soit le 21 juillet 1976, les lois et règlements n'y ont été pleinement applicables qu'à compter du 1er octobre 1977.

Aussi est-il plus justifier de viser juridiquement la date du 1er octobre 1977 pour procéder aux substitutions idoines de dénominations.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa (3°) du présent article, afin d'en réintroduire les dispositions, intégrant la correction d'une erreur matérielle, au sein de l'article 12, relatif à l'actualisation des références au sein du droit de l'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
Habilitation du Gouvernement à adapter, par ordonnances le droit applicable outre-mer

L'article 10 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relatives à l'actualisation du droit de l'outre-mer, à l'adaptation de la législation applicable à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les TAAF, à l'actualisation du droit du travail et de la protection sociale outre-mer, au droit de l'entrée et du séjour des étrangers et au droit d'asile à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, à l'actualisation du droit pour tenir compte de la création des collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, et à la mise en application des alinéas 2 et 3 de l'article 73 de la Constitution.

1. Le recours aux ordonnances : une pratique courante pour actualiser le droit applicable outre-mer

A la différence de la Constitution de 1848, des lois constitutionnelles de 1875 et de la Constitution de 1946, la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit explicitement, en son article 38, que « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Elle consacre ainsi une pratique acceptée par le Parlement sous les Républiques antérieures, en dehors de tout cadre constitutionnel, notamment avec les décret-lois de la IIIe République, la loi Marie du 17 août 1948 et la loi sur les pouvoirs spéciaux sous la IVe République.

Les ordonnances de l'article 38 procèdent d'une dissociation entre l'organe d'édiction et le domaine dans lequel il intervient : elles sont prises par le Gouvernement mais leur contenu est législatif.

La loi d'habilitation doit fixer deux délais : celui pendant lequel le Gouvernement peut prendre des ordonnances, et celui avant l'expiration duquel doit être déposé un projet de loi de ratification de ces ordonnances.

Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

Elles sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Elles n'ont, après leur publication et jusqu'à leur ratification, qu'une valeur réglementaire et restent susceptibles de recours devant le juge administratif.

Après l'expiration du délai pendant lequel le Gouvernement est habilité à prendre des ordonnances, le Parlement peut amender le contenu des ordonnances, soit au moment de l'examen du projet de loi de ratification, soit de sa propre initiative.

Dans le cas d'une ratification implicite, à l'occasion d'une loi dont ce n'est pas l'objet, le Conseil constitutionnel vérifie « si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution »299(*).

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que l'article 38 de la Constitution n'exclut de la délégation que les domaines réservés par la Constitution aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale300(*).

Le Gouvernement doit indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu'il souhaite prendre par ordonnances et leur domaine d'intervention, comme l'a estimé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977. Il n'est cependant pas tenu de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra301(*).

Le juge constitutionnel contrôle par conséquent avec souplesse les lois d'habilitation. Il vérifie en particulier qu'elles ne comportent aucune disposition pouvant autoriser le Gouvernement à s'écarter des règles et principes de valeur constitutionnelle (Décision Privatisations, 26 juin 1986).

Sous la Ve République, l'actualisation du droit applicable outre-mer est un des motifs les plus fréquents du recours aux ordonnances. Ainsi, entre 1990 et 2002, sur 118 ordonnances publiées, 83, soit 70 %, concernaient l'outre-mer.

En outre, les délais d'habilitation accordés par le Parlement sont souvent plus étendus, s'agissant de l'outre-mer, que pour les autres matières, en raison de la nécessité de prévoir des adaptations tenant compte des caractéristiques et contraintes locales et de consulter les assemblées délibérantes des collectivités concernées.

La loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer avait ainsi défini, selon les domaines d'habilitation, des délais de dix-huit, vingt-quatre ou trente mois.

2. Les habilitations prévues par le projet de loi

L'article 10 du projet de loi comporte trois paragraphes tendant à demander six habilitations (I), à prévoir la consultation des collectivités intéressées par les projets d'ordonnance (II) et à définir les délais d'habilitation et de ratification (III).

 Actualisation du droit de l'outre-mer

Le 1° du paragraphe I de l'article 10 vise à habiliter le Gouvernement à actualiser le droit applicable outre-mer afin d'harmoniser l'état du droit et d'assurer le respect de la hiérarchie des normes.

Dans cet objectif, le Gouvernement pourrait procéder à l'abrogation de dispositions obsolètes ou inappliquées. Ce serait en particulier le cas de textes antérieurs à la Constitution du 4 octobre 1958 et ne respectant pas la définition des domaines législatif et réglementaire.

Cette habilitation permettrait en outre au Gouvernement de rassembler ou codifier des dispositions figurant aujourd'hui dans des textes épars.

L'oeuvre d'harmonisation porterait également sur la suppression de certaines références, au sein de textes législatifs, à des institutions ou à des statuts ayant disparu, ou à des territoires n'appartenant plus à la République. Tel serait le cas des mentions relatives, par exemple, aux groupes de colonies, aux gouverneurs généraux, ou au ministre des colonies.

Votre commission juge cette harmonisation indispensable, la persistance de nombreux textes obsolètes contribuant à entretenir une complexité spécifique du droit de l'outre-mer.

Elle considère par ailleurs qu'un travail d'harmonisation particulier pourrait être conduit afin d'assurer l'application, dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer, de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

En effet, cette loi, qui définit pourtant l'exercice d'une liberté fondamentale, connaît aujourd'hui encore de nombreux régimes dérogatoires qui ne paraissent plus justifiés. On relève ainsi qu'une loi du 19 décembre 1908 organise l'application du contrat d'association dans les colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion. De même, à Saint-Pierre-et-Miquelon, le décret du 30 novembre 1913 relatif aux associations et congrégations dans la colonie de Saint-Pierre-et-Miquelon demeure applicable, alors qu'une ordonnance du 26 septembre 1977 a étendu à la collectivité -à l'époque un département- la loi du 1er juillet 1901.

On trouve également un décret du 13 mars 1946 rendant applicables à la Guyane, à l'Afrique équatoriale française, à l'Afrique occidentale française, à Madagascar, à la Côte française des Somalis et aux établissements français de l'Inde et de l'Océanie, les titres premier et II de la loi de 1901.

Il paraît aujourd'hui nécessaire d'harmoniser les conditions d'application de ce texte dans les départements et collectivités d'outre-mer.

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement visant à étendre l'habilitation prévue au 1° du I de l'article 10 à l'harmonisation des conditions d'application de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

 Prise en compte des conséquences de la modification des règles relatives au régime d'applicabilité de plein droit des lois et règlements

Le 2° du paragraphe I de l'article 10 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, des mesures d'adaptation de la législation applicable à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les TAAF, afin de tirer les conséquences, le cas échéant, de la modification des règles relatives au régime d'applicabilité de plein droit des lois et règlements dans ces collectivités, et des autres dispositions de la loi organique.

Le projet de loi organique tend en effet à augmenter le nombre de domaines dans lesquels les lois et règlements seront applicables de plein droit à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les TAAF.

L'habilitation permettrait ainsi au Gouvernement de procéder à l'adaptation des lois qui sont déjà applicables en métropole ou dans d'autres collectivités mais qui n'entreront en vigueur dans ces deux collectivités et ce territoire qu'à la date définie par la loi organique302(*) ou par la loi ordinaire.

En effet, il pourrait être nécessaire, dans certains cas, d'écarter expressément l'application de certaines dispositions législatives ou d'aménager leurs conditions d'application.

Le Gouvernement pourrait également tirer les conséquences des autres dispositions de la loi organique, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer ce point de l'habilitation, en raison de son imprécision.

 Actualisation du droit du travail et de la protection sociale outre-mer

Le 3° du paragraphe I de l'article 10 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'actualisation du droit du travail et de la protection sociale outre-mer afin :

- d'améliorer le régime de protection sociale applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- de moderniser le droit du travail applicable à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et dans les TAAF ;

- de tirer les conséquences, en matière de droit du travail et de la protection sociale, de l'institution des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Cette habilitation permettrait ainsi la poursuite de l'oeuvre de modernisation du droit du travail dans les collectivités visées. Il s'agirait en particulier d'actualiser les dispositions applicables à Mayotte en matière de droit syndical et d'abroger, au sein du code du travail des TAAF, des dispositions obsolètes, contraires à la Constitution ou aux engagements internationaux de la France.

En matière de protection sociale, l'habilitation permettrait au Gouvernement d'améliorer le régime de sécurité sociale de Mayotte et de moderniser le droit de la mutualité applicable dans cette collectivité.

Par ailleurs, dans les domaines du droit du travail et de la protection sociale, des adaptations pourraient apparaître nécessaires, dans un objectif de modernisation, à l'égard des îles Wallis et Futuna.

 Droit de l'entrée et du séjour des étrangers et droit d'asile applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

Le 4° du paragraphe I de l'article 10 vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives au droit de l'entrée et du séjour des étrangers et au droit d'asile applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Le Parlement a déjà accordé à de nombreuses reprises une habilitation au Gouvernement dans ces domaines. Tel fut le cas notamment de la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999 sur le fondement de laquelle ont été publiées cinq ordonnances relatives à l'entrée et au séjour des étrangers dans les collectivités d'outre-mer, de la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 (une ordonnance) et de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration (deux ordonnances).

Dans les deux nouvelles collectivités, le régime de l'entrée et du séjour des étrangers et le droit d'asile relèveraient du principe de spécialité législative.

Les deux îles connaissent en effet une situation particulière en ces matières. Saint-Barthelemy, en raison de sa superficie exiguë, doit être en mesure de contrôler efficacement l'entrée et le séjour des étrangers sur son territoire. Saint-Martin est quant à elle confrontée à une très forte immigration favorisée par le libre franchissement de sa frontière avec la partie néerlandaise de l'île.

L'habilitation permettra par conséquent l'édiction d'un régime spécifique aux deux îles dans ces domaines et de procéder aux adaptations requises par leur organisation particulière. Cette habilitation s'étend en outre aux modifications que pourrait nécessiter la prise en compte du régime propre aux deux îles sur l'ensemble du territoire de la République, par exemple en matière d'expulsion ou de reconduite à la frontière. Il importe en effet d'assurer que les mesures d'éloignement et de délivrance des titres de séjour décidées en application du droit local puissent être applicables sur l'ensemble du territoire de la République.

 Dispositions consécutives à la création des deux collectivités d'outre mer de Saint-Barthelemy et de Saint-Martin et aux nouvelles dispositions statutaires applicables à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le 5° du paragraphe I a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures d'adaptation de la législation afin de tirer les conséquences, d'une part, de la création des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, et d'autre part des nouveaux statuts de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon, actualisés par deux projets de lois.

Cette habilitation vise notamment la modification du code de justice administrative, afin d'organiser le fonctionnement des tribunaux administratifs compétents pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Votre commission vous proposant un amendement tendant à intégrer la création de ces juridictions au projet de loi ordinaire, cet aspect de l'habilitation ne devrait, a priori, plus avoir d'objet.

Cependant, une habilitation générale doit être maintenue afin de permettre au Gouvernement de prendre les mesures d'actualisation et de coordination du droit dont la nécessité apparaîtrait lors de la création des deux collectivités.

S'agissant de Mayotte, l'abrogation et la modification de nombreuses dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la collectivité par le projet de loi appellera sans doute des mesures visant à assurer la cohérence du code modifié.

 Habilitations liées à la mise en oeuvre des pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer

Le 6° du paragraphe I tend à habiliter le Gouvernement à donner par ordonnance aux conseils généraux des départements d'outre-mer et aux conseils régionaux des régions d'outre-mer des habilitations à adapter les lois ou à fixer les règles applicables dans certaines matières pouvant relever du domaine de la loi, en application des alinéas 2 et 3 de l'article 73 de la Constitution.

Le Gouvernement pourrait donc habiliter les départements et régions d'outre-mer à intervenir dans le domaine législatif au moyen d'ordonnances, limitant ainsi fortement les prérogatives du Parlement dans la mise en oeuvre de ces nouveaux pouvoirs normatifs.

Un département ou une région d'outre-mer serait ainsi autorisé à fixer les règles relevant du domaine de la loi sans que le législateur n'ait eu à se prononcer sur la durée, le champ et la finalité des dispositions envisagées.

En outre, cette habilitation à habiliter paraît présenter un double risque. D'une part, il s'agirait en fait d'une extension du champ des habilitations prévues par l'article 38 de la Constitution puisque le Parlement autoriserait le Gouvernement à déléguer l'exercice du pouvoir législatif. D'autre part, cette procédure présenterait un risque d'insécurité juridique, dans l'hypothèse ou le Parlement ne ratifierait pas l'ordonnance délivrant l'habilitation ou s'il modifiait le champ et l'objet de celle-ci.

Les normes adoptées, le cas échéant, par le département d'outre-mer ou la région d'outre-mer seraient alors frappées de caducité. Elles devraient être considérées comme n'ayant jamais existé.

Enfin, si l'article 38 de la Constitution permet au législateur d'autoriser le Gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi, les ordonnances prises en application d'une habilitation n'en demeurent pas moins, jusqu'à leur ratification, des actes réglementaires sur le fondement desquels il semblerait étrange que puisse être délivrée une habilitation à adapter la loi ou à légiférer.

Pour toutes ces raisons, et afin d'éviter le dessaisissement excessif du Parlement qu'entraînerait la procédure d'habilitation à habiliter ou d'» habilitation en cascade », votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer l'habilitation prévue au 6° du paragraphe I de l'article 10.

3. Les conditions de consultation des assemblées délibérantes des collectivités intéressées sur les projets d'ordonnance

Le paragraphe II de l'article 10 vise à énoncer les conditions dans lesquelles les assemblées délibérantes des collectivités susceptibles d'être intéressées par les projets d'ordonnance devraient être consultées pour avis. Il renvoie par conséquent, pour chaque collectivité, aux règles de consultations définies par son statut.

S'agissant de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, le 3° du paragraphe II tend ainsi à prévoir que les projets d'ordonnance sont soumis pour avis aux assemblées délibérantes de ces collectivités dans les conditions définies par la sixième partie du code général des collectivités d'outre-mer où sont regroupés leurs statuts.

4. Les délais d'habilitation et ratification

Le paragraphe III de l'article 10 a pour objet de déterminer, conformément à l'article 38 de la Constitution, le délai dont disposera le Gouvernement pour publier les ordonnances prises sur le fondement des habilitations définies au I, et le délai qui lui sera imparti pour déposer ensuite devant le Parlement les projets de loi de ratification de ces ordonnances.

Ainsi, le Gouvernement disposerait d'un délai de dix-huit mois, à compter de la promulgation de la loi, pour prendre les ordonnances, à l'exception de celles prises sur le fondement du 3° du I, aux fins d'actualisation du droit du travail et de la protection sociale outre-mer, pour lesquelles ce délai serait de douze mois.

Les projets de loi de ratification des ordonnances devraient être déposés devant le Parlement au plus tard six mois après leur publication.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Ratification d'ordonnances

L'article 11 du projet de loi ratifie vingt-trois ordonnances prises sur le fondement d'habilitations définies par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, à l'exception de trois d'entre elles, prises sur le fondement de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (5° du présent article), la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 (9° du présent article) ou de l'article 74-1 de la Constitution (23° du présent article)303(*). En outre, deux ordonnances ont été prises, non seulement sur le fondement de la loi précitée de programme pour l'outre-mer, mais également respectivement sur celui de la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière (4° du présent article) et de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social (11° du présent article).

1. Ordonnance n° 2003-720 du 1er août 2003 relative au libre choix de l'allocataire des prestations familiales dans les départements d'outre-mer

Le de cet article ratifie l'ordonnance n° 2003-720 du 1er août 2003 relative au libre choix de l'allocataire des prestations familiales dans les départements d'outre-mer, prise sur la base de l'article 62 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

L'ordonnance a été prise dans le délai prescrit -dernier jour du 18ème mois à compter de la promulgation de la loi- et un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 21 janvier 2004 dans le délai imparti par la loi d'habilitation -six mois à compter de la publication de l'ordonnance304(*).

Composée de deux articles, cette ordonnance procède à un toilettage de diverses dispositions du code de la sécurité sociale concernant le choix, au sein d'un couple, de la personne à qui sont versées les prestations familiales dans les départements d'outre-mer.

En métropole, l'article L. 513-1 du code de la sécurité sociale dispose que les prestations familiales sont dues à la personne qui assume la charge effective et permanente de l'enfant. L'article R. 513-1 du même code, pris pour son application, précise que lorsque les deux parents assument la charge de l'enfant, l'allocataire, c'est-à-dire la personne qui va effectivement percevoir les prestations, est désignée d'un commun accord par les parents. A défaut de désignation explicite, les prestations sont versées à l'épouse ou à la concubine.

Depuis la loi n° 86-1307 du 29 décembre 1986 relative à la famille, l'article L. 513-1 du code de la sécurité sociale est normalement applicable dans les départements d'outre-mer. Mais l'article L. 755-3 du même code qui en pose le principe est en conflit avec un décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française, qui pose le principe de l'attribution automatique au père des allocations familiales et qui n'a pas été abrogé lors du vote de la loi de 1986.

Dans ces conditions, les pratiques locales variaient et les litiges étaient nombreux, selon que les juridictions faisaient prévaloir l'une ou l'autre de ces dispositions. Cette incertitude était renforcée par le fait que, dans certaines dispositions du code, subsistait encore la notion selon laquelle les prestations familiales dans ces départements sont versées au chef de famille, c'est-à-dire au père.

L'ordonnance du 1er août 2003 y remédie, en abrogeant l'article 18 du décret loi du 29 juillet 1939 dont les dispositions étaient contradictoires avec le code de la sécurité sociale (paragraphe III de l'article 1er) et en supprimant la référence au chef de famille dans l'article L. 755-4 qui prévoit les modalités d'application des dispositions relatives à la tutelle aux prestations familiales dans les départements d'outre-mer (paragraphe I de l'article 1er).

Par ailleurs, dans les départements d'outre-mer, les fonctionnaires de l'État et les fonctionnaires territoriaux bénéficient d'un régime de prestations familiales adapté. Ainsi, le taux des prestations qui leur sont versées est identique à celui auquel ils auraient eu droit en métropole : il est donc plus élevé que celui auquel ils auraient droit si on leur appliquait les règles locales.

En contrepartie, les allocations familiales ne leur sont dues qu'à compter du deuxième enfant, alors que les familles résidant dans les départements d'outre-mer bénéficient de cette prestation à compter du premier enfant. Enfin, contrairement à leurs collègues de métropole, leurs prestations familiales ne sont pas versées par les caisses d'allocations familiales, mais par leur propre administration.

Toutes ces spécificités ont conduit le Gouvernement à estimer que la précision apportée par l'article L. 755-3 du code de la sécurité sociale, selon laquelle les parents désignent eux-mêmes au sein du couple celui qui sera l'allocataire, à défaut de quoi l'allocataire est réputé être l'épouse ou la concubine, n'est pas directement applicable aux fonctionnaires des départements d'outre-mer. C'est la raison pour laquelle le paragraphe II de l'article 1er précise explicitement que cette règle leur est également applicable.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sans modification.

* 293 Le phosphate y fut exploité de 1898 à 1917.

* 294 Art. L. 1618-1 et L. 1618-2.

* 295 Cf. l'exposé général du présent rapport.

* 296 Cf. le dernier alinéa du 8° de l'article 8, tendant à compléter l'article 8 de la loi du 6 août 1955.

* 297 Arrêté du 7 février 2006.

* 298 Ces obligations de service public concernant les services aériens réguliers entre la métropole et les quatre départements d'outre-mer ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne, le 26 juin 2005 (JOUE C 149, p 4).

* 299 Décision n° 86-524-DC du 23 janvier 1987.

* 300 Décisions n° 81-134 DC du 5 janvier 1982 et 99-421 DC du 16 décembre 1999.

* 301 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.

* 302 Soit le 1er janvier 2008 pour Mayotte (art. L.O. 6113-1), pour Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L.O. 6413-1) et pour les TAAF (art. 1er- 1 nouveau de la loi du 6 août 1955).

* 303 Il s'agit de la seconde ratification d'une ordonnance prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, la première ayant concerné l'ordonnance n° 2005-704 du 24 juin 2005 portant adaptation des règles relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

* 304 Projet de loi n° 1366 Assemblée nationale (XIIe législature) ratifiant l'ordonnance n° 2003-720 du 1er août 2003 relative au libre choix de l'allocataire des prestations familiales dans les départements d'outre-mer.