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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

9. Ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2004 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs

Cette ordonnance, qui comporte 83 articles répartis en six chapitres, a été prise sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française. Cet article habilitait, dans son 2°, le Gouvernement à définir par ordonnance le statut des fonctionnaires civils des administrations des communes de la Polynésie française et de leurs établissements publics. L'ordonnance a été prise dans le délai prescrit, à savoir dans les vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi.

Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 24 mars 2005314(*), dans le délai imparti par la loi d'habilitation -trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Cette ordonnance a pour objet de doter d'un statut général les fonctionnaires des communes et des groupements de communes de Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs. En effet, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce texte, la plupart des personnels de ces collectivités et établissements publics étaient recrutés sur des contrats de droit privé, bien que l'article 6 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ait déjà disposé qu'un statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française devrait être instauré.

Comme l'avait indiqué dans son rapport M. Lucien Lanier, rapporteur pour la commission des Lois lors de l'examen par le Sénat de la loi du 27 février 2004, « l'absence de cadre statutaire conduit actuellement à une grande diversité des règles applicables en la matière ».

Il revient à l'État de définir les règles statutaires régissant les fonctionnaires communaux, dans la mesure où, en vertu de l'article 14 du projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la fonction publique communale demeure une matière de sa seule compétence. Toutefois, l'article 18 de la même loi dispose que la Polynésie française peut également prendre des mesures visant, à égalité de mérites, à favoriser l'accès des personnes « justifiant d'une durée suffisante de résidence sur son territoire ou des personnes mariées, vivant en concubinage ou liées par un pacte civil de solidarité avec ces dernières », aux emplois de la fonction publique de cette collectivité et des communes.

Cette disposition met ainsi en oeuvre le droit reconnu aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie par l'article 74 de la Constitution, de déterminer les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ».

D'après l'exposé des motifs de la loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, l'ordonnance devait fixer « le cadre général de l'organisation de la fonction publique communale (droits, obligations, structure des carrières, conditions d'accès, dispositions transitoires permettant notamment l'intégration des personnels en fonction) ». D'après le rapport au Président de la République relatif à cette ordonnance, un décret en Conseil d'État devrait compléter en tant que de besoin ces dispositions et, « dans ces limites précisément définies, des arrêtés du haut-commissaire devraient définir les cadres d'emplois particuliers ». Selon les renseignements fournis par le Gouvernement, ces textes sont en cours de rédaction et devraient reprendre nombre de principes posés dans l'accord signé le 12 juillet 2006 entre l'État, les communes de Polynésie française et leurs personnels. Les emplois seraient quant à eux créés par chaque commune.

La Polynésie française compte actuellement 48 communes et 98 communes associées -situation qui s'explique notamment en raison des communes dispersées sur plusieurs îles-, qui comptaient environ 250.000 habitants en 2002. Trois communes ont plus de 20.000 habitants -Faa (28.000 habitants), Papeete (26.000 habitants) et Punaauia (24.000 habitants).

S'agissant des groupements de communes, il existe 7 syndicats intercommunaux (3 SIVOM, un syndicat « à la carte », 3 SIVU et un syndicat mixte pour la gestion du contrat de ville de Papeete. Un SIVU, un SIVOM et un syndicat mixte seraient actuellement en cours de dissolution. Aucune communauté de communes ou d'agglomération n'existe à ce jour, l'extension de ces régimes à la Polynésie française étant en cours de finalisation par ordonnance.

Les communes, leurs groupements et établissements publics administratifs employaient en 2005 environ 4.700 agents.

Pour l'essentiel l'ordonnance reprend les principes applicables aux fonctionnaires territoriaux dans le statut général de droit commun.

Le chapitre premier qui s'intitule « Dispositions générales » comprend les articles 1er à 9 de l'ordonnance.

L'article 1er détermine le champ d'application de l'ordonnance en indiquant qu'elle régit l'emploi des fonctionnaires des communes de la Polynésie française, de leurs établissements publics à caractère administratif ainsi que de leurs groupements.

L'article 2 précise que les fonctionnaires communaux régis par l'ordonnance ont vocation à servir sur des emplois permanents dans lesdits collectivités, groupements et établissements.

Reprenant les termes de l'article 4 du statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires), l'article 3 affirme que les fonctionnaires communaux de la Polynésie française sont « vis-à-vis de l'administration, dans une situation statutaire et réglementaire », spécificité de la situation juridique des fonctionnaires par opposition aux employés soumis au droit privé.

L'article 4 détermine quant à lui les conditions devant être remplies pour obtenir la qualité de fonctionnaire : posséder la nationalité française, jouir de ses droits civiques, compatibilité des mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire avec l'exercice de ses fonctions, être en position régulière au regard du service national et remplir les conditions d'aptitude physique exigées.

Les articles 5 à 7 concernent les cadres d'emplois qui, répartis en quatre catégories dans l'ordre hiérarchique décroissant -conception et encadrement, maîtrise, application et exécution-, sont définis par ces articles et régis par des statuts particuliers, dans le respect du statut général formé des principes établis par l'ordonnance et les règles communes d'application fixées par décret en Conseil d'État. Le contenu que doit avoir chaque statut particulier est également détaillé.

D'après les informations fournies par le Gouvernement, les 4.700 agents des communes et de leurs groupements et établissements publics administratifs étaient ainsi répartis : 76 % appartenant à la catégorie « exécution », 16,5 % à la catégorie « application », 6 % à la catégorie « maîtrise » et 1,5 % à la catégorie « conception et encadrement ».

A l'article 8, sont strictement déterminés les cas dans lesquels des agents non fonctionnaires peuvent être recrutés par les communes, leurs groupements et leurs établissements publics à caractère administratif, reprenant les dispositions de droit commun de la fonction publique en la matière.

L'article 9 dispose également que les emplois permanents pour lesquels il n'existe pas de cadre d'emplois susceptible d'assurer les fonctions recherchées et les emplois de catégorie « conception et encadrement », lorsque les besoins le justifient, peuvent être occupés par des fonctionnaires de l'État ou territoriaux placés en disponibilité et engagés par des contrats d'une durée maximale de six ans, renouvelable une fois.

Le chapitre II est relatif aux « Droits et obligations » des fonctionnaires.

Sa section 1, qui comprend les articles 10 à 20 de l'ordonnance, fixe les garanties accordées aux fonctionnaires.

Reprenant ainsi les droits fixés par le statut général des fonctionnaires en droit français, elle consacre la liberté d'opinion des fonctionnaires communaux de Polynésie française ainsi que le principe général de non discrimination, tout en prévoyant des atténuations et des limites dans leur mise en oeuvre. Une protection contre les discriminations en raison du sexe ou liées à l'exercice d'un mandat électif, à la liberté d'opinion ou au droit syndical ainsi que contre le harcèlement moral ou sexuel est assurée (articles 10 à 15).

Par l'intermédiaire de leurs représentants, les fonctionnaires participent également à l'organisation et au fonctionnement des services publics, à l'élaboration des règles statutaires et à l'examen des décisions individuelles relatives à leur carrière, ainsi qu'à la définition et la gestion de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient (article 16).

Le droit de grève est également affirmé, et ses conditions d'exercice précisées (article 17).

La protection fonctionnelle des agents, par leur collectivité ou leur établissement public employeur, est également consacrée (article 18) et leur responsabilité pénale clairement encadrée, l'article 19 de l'ordonnance reprenant les mêmes termes que l'article 11 bis A de la loi précitée du 13 juillet 1983.

Les fonctionnaires communaux de Polynésie française disposent également d'un droit permanent à la formation (article 20).

Les articles 21 à 24, réunis dans une section 2, posent les obligations des fonctionnaires ainsi que leurs modalités de mise en oeuvre, à savoir :

- obligation de se consacrer intégralement à leur activité professionnelle et interdiction de prise illégale d'intérêts (article 21) ;

- obligation du secret professionnel (article 22) ;

- devoir d'obéissance (article 23) ;

- régime disciplinaire (article 24).

Le chapitre III, qui comprend deux sections et les articles 25 à 35, est relatif aux « Organismes particuliers de la fonction publique des communes de la Polynésie française ».

Les articles 25 à 29, qui forment la section 1, concernent les organismes consultatifs de la fonction publique communale de la Polynésie française, à savoir le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française, les commissions administratives paritaires et les comités techniques paritaires. Ils les créent et fixent leur organisation et leur fonctionnement reprenant pour l'essentiel le système institutionnel de la fonction publique territoriale.

S'agissant des commissions administratives paritaires siégeant en conseil de discipline, il convient de préciser qu'elles sont alors présidées par toute personne, n'appartenant pas à la commission intéressée, désignée par le président du tribunal administratif -et non, comme le prévoit le statut général des fonctionnaires, par un magistrat de l'ordre administratif désigné par le président du tribunal administratif. D'après les informations fournies par le Gouvernement, les personnes susceptibles de présider la commission administrative paritaire réunie en conseil de discipline seront précisées dans le décret d'application de la présente ordonnance, en cours de rédaction.

Quant aux comités techniques paritaires, ils ne doivent être créés que dans les collectivités ou établissements comptant au moins cinquante agents. En deçà de ce seuil, il n'est institué que si l'organisation des services le justifie315(*). Il s'agit ainsi de répondre au souhait des élus et organismes syndicaux locaux en permettant aux collectivités et établissements de moins de cinquante agents de créer des comités techniques paritaires. Pour celles qui ne le souhaiteraient pas, le décret d'application de la présente ordonnance devrait prévoir la possibilité pour les centres de gestion de créer des comités techniques paritaires.

La section 2, qui regroupe les articles 30 à 35, est relative aux centres de gestion et de formation.

Elle reprend pour l'essentiel les dispositions actuelles du droit commun de la fonction publique territoriale, tant s'agissant de l'organisation, des missions, du fonctionnement et du financement des centres de gestion que de la formation des agents. Il convient toutefois de signaler que, du fait des particularités de la Polynésie française :

- toutes les communes, ainsi que leurs groupements et établissements publics administratifs sont nécessairement affiliés à un centre de gestion et de formation. En effet, au regard du nombre de leurs personnels, il est apparu souhaitable que l'affiliation soit obligatoire316(*) ;

- les centres de gestion et de formation sont également chargés d'assurer la formation des agents communaux, en organisant les actions nécessaires, en établissant un programme annuel de formation et en assurant sa mise en oeuvre317(*).

Votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer une mention inutile à l'article 34, relatif au financement des centres de gestion pour les missions qu'ils exercent à titre facultatif ou pour le compte de collectivités ou établissements publics non affiliés.

Le chapitre IV, qui regroupe les articles 36 à 47, est consacré à l'accès aux emplois de la fonction publique des communes de Polynésie française :

- la section 1 -articles 36 et 37- fixe les conditions de création des emplois par les communes et leurs établissements. Elles sont identiques à celles prévues par le droit commun applicable aux fonctionnaires territoriaux ;

- la section 2 -articles 38 à 45- définit les règles applicables en matière de recrutement des fonctionnaires.

L'article 43 de l'ordonnance dispose notamment qu'à l'issue d'un concours, la liste d'aptitude classant les candidats déclarés aptes par le jury à être recrutés au sein de la fonction publique est valable deux ans à compter de la proclamation des résultats.

Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser, comme le prévoit le droit commun de la fonction publique, que, si aucun concours n'a été organisé dans ce délai de deux ans, la validité de la liste d'aptitude ne cesse qu'à la date d'organisation d'un nouveau concours.

A l'article 45, il est précisé que les fonctionnaires de la Polynésie française, c'est-à-dire employés par la collectivité d'outre-mer, peuvent accéder à la fonction publique des communes de la Polynésie française par voie de détachement, suivi ou non d'intégration. Les modalités d'intégration doivent être fixées pour chacun des cadres d'emplois et pourront donc varier suivant les statuts particuliers ;

- la section 3 -article 46- précise les conditions de déroulement et de validation du stage devant être effectué par chaque fonctionnaire lors de son recrutement. Les modalités de licenciement du stagiaire sont également fixées ;

- la section 4 -article 47- définit les cas dans lesquels les fonctionnaires des communes de Polynésie française peuvent être mutés et selon quelles conditions.

Le chapitre V, relatif aux carrières des fonctionnaires des communes de Polynésie française, comprend cinq sections qui regroupent les articles 48 à 70.

Les articles 48 à 51, qui forment la section 1, concernent la notation et l'avancement.

Les règles sont identiques à celles du droit commun de la fonction publique. Toutefois, précisons que l'article 50 prévoit uniquement l'avancement de grade par inscription à un tableau annuel d'avancement. Comme pour les fonctionnaires territoriaux régis par le droit commun, ledit tableau d'avancement peut être établi, soit par appréciation de la valeur professionnelle des agents, soit après une sélection par voie d'examen professionnel. En revanche, l'avancement de grade par concours professionnel n'a pas été retenu pour ces fonctionnaires, la sélection par l'organisation d'un examen professionnel ayant été jugé suffisant.

Les articles 52 à 61, regroupés au sein de la section 2, posent les principes en matière de positions et de congés.

S'agissant des positions dans lesquelles le fonctionnaire peut être placé, en comparant avec le droit des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique, l'article 52 ne retient ni la position hors cadre -laquelle n'a pas été jugée utile dans la mesure où la fonction publique des communes de Polynésie française ne compte que 4.700 agents- ni le congé de présence parentale qui n'existe pas en Polynésie française.

De même, en matière de congés accordés aux fonctionnaires, l'article 54 ne prévoit pas le mi-temps thérapeutique qui ne correspond pas aux congés existants en Polynésie française et au droit social de cette collectivité, seule compétente dans ce domaine.

Il convient également de noter que les autorisations spéciales d'absence peuvent être accordées aux fonctionnaires des communes de Polynésie française sans qu'aucune condition de délivrance ne soit prévue par le présent statut318(*). D'après les informations fournies par le Gouvernement, la délivrance de ces autorisations spéciales d'absence sera encadrée par les dispositions du décret d'application de la présente ordonnance, en cours de rédaction.

S'agissant du détachement (article 57 de l'ordonnance), tenant compte de la particularité de la Polynésie française, il est précisé que le fonctionnaire d'une commune ne peut être détaché qu'auprès, soit de la collectivité de Polynésie française, pour occuper un emploi vacant, soit d'une commune ou d'un établissement de Polynésie française régi par le présent statut, pour occuper un emploi vacant relevant d'un autre cadre d'emplois que celui auquel il appartient. Il s'agit ainsi de limiter le détachement de ces fonctionnaires au seul territoire de la Polynésie française. En outre, contrairement au droit commun de la fonction publique, l'intégration du fonctionnaire dans le corps ou cadre d'emplois de détachement n'est pas prévue par le présent article. En effet, il revient à la Polynésie française de prévoir cette intégration en modifiant le statut de ses fonctionnaires.

S'agissant de la disponibilité, en vertu de l'article 58 du présent statut, elle ne peut être prononcée d'office qu'à l'expiration d'un congé de longue maladie. Votre commission vous propose de prévoir, par amendement, que la disponibilité puisse également être prononcée d'office en cas de congé de longue durée, comme le prévoit le droit commun.

La section 3, relative à la rémunération, ne comprend que l'article 62 dont les dispositions sont identiques à celles applicables aux fonctionnaires régis par le statut général (article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983).

La section 4 regroupe les articles 63 et 64 qui posent les règles applicables en matière de discipline.

Reprenant pour l'essentiel les dispositions de droit commun, il convient de préciser toutefois que la mise à la retraite d'office n'est pas retenue parmi les sanctions disciplinaires pouvant être prononcées à l'encontre des fonctionnaires des communes de Polynésie française, en raison du régime social applicable en Polynésie française qui est de la seule compétence de la collectivité.

La section 5, formée des articles 65 à 70, est relative à la cessation de fonctions et à la perte d'emploi. Seules diffèrent du droit commun les dispositions de l'article 70 en vertu duquel un emploi ne peut être supprimé que « par mesure d'économie ou pour réorganisation des services ». Si aucune restriction de ce type n'est prévue par le statut général, cet encadrement répond à une demande locale. Il s'agit ainsi de garantir que la suppression d'un emploi soit motivée par des éléments objectifs.

Enfin, le chapitre VI regroupe les dispositions diverses, transitoires et finales. Il réunit ainsi, dans trois sections distinctes, les articles 71 à 83.

Un article 72-1 disposant que les règles statutaires applicables aux sapeurs-pompiers peuvent déroger aux règles du présent statut si elles ne répondent pas aux caractères spécifiques des corps de sapeurs-pompiers et aux missions qui leur sont dévolues, a été inséré par l'article 30 de l'ordonnance n° 2006-173 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française.

Les articles 73 à 75 prescrivent plus particulièrement le sort réservé aux agents travaillant déjà dans les communes et établissements publics de Polynésie française, sous contrats de droit privé.

En vertu de la présente ordonnance, ces personnels sont désormais réputés titulaires d'un contrat à durée indéterminée de droit public. Dans un délai d'un an à compter de l'ouverture par la collectivité territoriale ou l'établissement public employeur du ou des emplois correspondants, ils pourront décider d'intégrer les cadres d'emploi ou de continuer à être employés sous le contrat de droit public dont ils bénéficient. Pour disposer de ce droit d'option, les personnels doivent justifier : être en fonction ou bénéficier d'un congé à la date de l'intégration, avoir accompli des services effectifs d'une durée minimale d'un an dans un emploi permanent d'une commune ou d'un de ses établissements publics et remplir les conditions nécessaires pour obtenir la qualité de fonctionnaire en vertu de l'article 4 du présent statut.

Il convient de préciser que la présente ordonnance pourrait devoir être modifiée s'il était souhaité que soit appliquées aux fonctionnaires de la Polynésie française certaines des dispositions prévues par le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, en cours d'examen au Parlement.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sous réserve de ces modifications.

* 314 Projet de loi n° 266 Sénat (2004-2005) ratifiant l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

* 315 En vertu du statut général de la fonction publique territoriale, un comité technique paritaire est obligatoirement créé dans chaque collectivité territoriale ou établissement public employant au moins cinquante agents ainsi qu'auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de cinquante agents (article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).

* 316 En droit commun, l'affiliation aux centres de gestion est obligatoire pour les seules collectivités territoriales et établissements publics de moins de 350 agents (article 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).

* 317 Le système institutionnel de droit commun prévoit au contraire une séparation entre les missions de formation, assurées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et ses délégations régionales ou interdépartementales,, et les missions de gestion collective des personnels territoriaux, confiées aux centres de gestion.

* 318 Le statut de la fonction publique territoriale prévoit que ces autorisations spéciales d'absence peuvent uniquement être octroyées aux représentants dûment mandatés des syndicats pour assister aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux, ainsi qu'aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus, aux membres des commissions administratives paritaires et autres « organismes statutaires créés en application de la loi du 26 janvier 1984 » ainsi qu'à tout fonctionnaire « à l'occasion de certains événements familiaux » (article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).