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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

12. Ordonnance n° 2005-55 du 26 janvier 2005 relative aux actions interprofessionnelles dans le domaine de la canne à sucre en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion

a) Une filière canne à sucre prépondérante pour l'économie des départements d'outre-mer, dans un contexte de bouleversement de l'organisation commune de marché du sucre

La sensibilité de l'économie des départements d'outre-mer (DOM) à la filière sucrière est extrême, la culture et la transformation de la canne y générant une activité prépondérante.

La production mondiale de sucre était évaluée en 2003 à 137 millions de tonnes327(*), dont 104 -soit 76 %- provenant de la canne. L'Union européenne y contribue à hauteur de 15 millions de tonnes, la France étant leader dans le secteur avec 3,6 millions de tonnes issues de la betterave et 250 000 de la canne, pour l'essentiel provenant des DOM et servant soit à la fabrication de sucre alimentaire, soit à celle de rhum.

Des trois départements producteurs -Guadeloupe, Réunion, Martinique-, la Réunion est celui où la filière canne est la plus développée, fournissant environ les quatre cinquièmes de ces 250 000 tonnes de sucre. Ainsi, en 2005, la culture de la canne y couvrait une superficie de 26 500 hectares, générant 1,8 million de tonnes, et occupait 4 035 livreurs. Les deux autres départements, s'ils accordent une place moins centrale à la canne du fait de l'importance de leur filière banane, conservent cependant un niveau non négligeable d'activité dans ce secteur, en vue de la distillation pour la production de rhum. Les données-clés y sont respectivement 14 800 hectares, 840 000 tonnes et 5 251 planteurs en Guadeloupe, et 3 400 hectares, 210 000 tonnes et 275 planteurs en Martinique.

L'importance de la canne à sucre est d'autant plus grande pour les DOM que les échanges commerciaux auxquels elle donne lieu sont l'occasion d'acheminer vers les départements ultramarins, le plus souvent dans des cargos conteneurs, toutes sortes de biens et d'équipements laissant place, lors du retour vers le continent, à des matières premières agricoles.

Si la canne à sucre est donc primordiale pour l'économie des DOM, les perspectives de la filière sont aujourd'hui rendues incertaines par la récente réforme de l'organisation commune de marché (OCM). La précédente, en vigueur depuis 1968, est venue en effet à terme le 30 juin de cette année, sans que les différents mécanismes de gestion des marchés qu'elle comporte n'aient jamais été révisés. Financés par des cotisations prélevées sur les betteraves, cannes et sucres produits, ils ont permis au marché européen d'atteindre l'autosuffisance, et même d'exporter, grâce à un mécanisme de subventions, d'importantes quantités vers des pays tiers. Ils ont conduit, cependant, au maintien au sein de l'Union européenne d'un prix du sucre trois fois supérieur environ aux prix mondiaux. L'ouverture du marché européen au sucre des pays les moins avancés et la condamnation du régime d'exportation européen par l'organe de règlement des différents à l'OMC ayant rendu la réforme indispensable, un projet a été engagé dès 2004.

Finalisé sous la forme du règlement (CE) n° 318/2006 du Conseil du 20 février 2006 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, entré en vigueur le 1er juillet dernier, il met en place une nouvelle OCM s'appliquant, non sur cinq ans comme la précédente, mais sur neuf ans, soit jusqu'à la campagne 2014/2015. Très novateur, il prévoit une forte baisse des prix de référence -39 % en deux ans- et la fin des subventions à l'exportation, assorties de dispositions modératrices telles que l'instauration d'une aide compensatoire et la mise en place d'un plan de restructuration pour les entreprises les moins compétitives.

Au vu de l'importance de la filière cannière dans les DOM et de la fragilité de leur économie, des dispositions dérogatoires ont été incluses dans le dispositif de réforme, à l'article 41 du règlement communautaire précité. Les départements concernés ont ainsi obtenu d'une part l'exonération de la participation au dispositif de restructuration, d'autre part la reconduction d'un mécanisme de soutien national dérogatoire au régime communautaire d'aide publique, et enfin la reconnaissance d'un régime d'équivalents DPU (droits de paiement uniques) continuant d'être couplés à la production.

b) Une fragilisation du financement des centres techniques interprofessionnels, intervenants majeurs dans la filière canne à sucre des DOM

Les principaux acteurs de la filière canne à sucre dans les DOM sont :

- la commission paritaire de la canne et du sucre (CPCS), composée de planteurs et d'industriels, intervenant dans chaque DOM sur les aspects techniques et économiques ;

- les organisations professionnelles, représentant dans chaque département les producteurs ;

- l'interprofession des rhums traditionnels des DOM (CIRT-DOM), qui constitue un instrument de régulation et de valorisation de ces rhums sur le marché ;

- le comité canne-sucre-rhum de l'ODEADOM, associant professionnels et administration pour discuter des principales questions intéressant la filière.

Les centres techniques interprofessionnels de la canne et du sucre (CTICS) occupent une place particulière dans ce dispositif. Créés dans l'après-guerre et régis par le chapitre II du titre IV du livre III du code de la recherche, ce sont des établissements d'utilité publique dotés de la personnalité morale et jouissant d'une autonomie administrative et financière, sous le contrôle de l'État. Ayant pour objet de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de qualité dans l'industrie, de coordonner et faciliter les initiatives, et de faire ou recommander des travaux expérimentaux indispensables, il sont dirigés par un conseil d'administration regroupant des représentants de chefs d'entreprises, du personnel technique de la filière et de l'enseignement technique supérieur, ainsi que des personnalités particulièrement compétentes du secteur. Leurs ressources sont assurées, notamment, par le produit des taxes leur étant affectées.

En ce qui concerne plus particulièrement la filière canne à sucre dans les DOM, les centres techniques interprofessionnels de la canne et du sucre (CTICS) sont chargés notamment d'effectuer des mesures concernant la richesse saccharimétrique -c'est-à-dire la teneur en sucre- et le poids des cannes livrées par les planteurs aux usines, et plus généralement de veiller à la loyauté des transactions entre producteurs et transformateurs. Ils exercent, en outre, des missions de recherche profitant à l'ensemble de la filière. Leur existence et leur bon fonctionnement est donc indispensable au développement de cette dernière.

Outre diverses sources de revenus accessoires, les CTICS étaient financés jusqu'en 2004 par le produit de taxes parafiscales. Or, la loi organique sur les lois de finances du 26 juillet 2004 (LOLF) a supprimé ces taxes. Le financement des CTICS a continué en pratique d'être assuré par des cotisations des producteurs et des transformateurs assises sur la canne acheminée dans les usines, mais ce système était dépourvu de base légale et donc, en tant que tel, de force contraignante.

c) La nécessité d'une sécurisation provisoire et d'une réorganisation de long terme du dispositif de financement des CTICS

La création d'interprofessions interdépartementales ayant compétence légale pour recouvrer des « contributions volontaires obligatoires » (CVO), comme c'est le cas dans de nombreuses filières agricoles au niveau national, constitue une solution propre à sécuriser le financement des CTICS sur le long terme.

Régies par les articles L. 632-1 et suivants du code rural, les organisations interprofessionnelles, qui ont pour mission de développer l'activité d'une filière en facilitant le rapprochement de ses acteurs et en contribuant à la régulation des marchés, peuvent être reconnues au niveau national ou au niveau d'une zone de production, par produits ou groupes de produits déterminés. Ainsi, il en existe déjà au niveau des DOM dans le domaine, par exemple, de la viande bovine328(*).

La mise en place de ces interprofessions dans le secteur de la canne à sucre s'opère à un rythme inégal. Celle de la Guadeloupe, dénommée Interprofession guadeloupéenne pour la canne à sucre (Iguacanne), a été reconnue par un arrêté interministériel du 31 mars de cette année. Celle de la Réunion est en cours d'installation, une réflexion étant actuellement menée sur ses statuts par les différents partenaires. Enfin, la procédure de reconnaissance est plus lente en Martinique, où les enjeux de la filière sucrière sont moins importants.

Dans le système projeté, la cotisation serait prélevée à la source, soit à la tonne de canne acheminée dans les usines de transformation. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le taux serait fixé entre 0,50 et 1 euro par tonne, sachant que la valorisation d'une tonne de canne s'élève, soutien de l'État compris, à 60 euros pour le planteur. En tout état de cause, le partage du financement entre producteurs et transformateurs, similaire dans le système intermédiaire actuel à celui existant jusqu'à la fin de l'année 2004, serait reconduit dans le dispositif final.

D'un point de vue procédural, les organisations interprofessionnelles seront les intermédiaires entre les transformateurs et les CTICS, recouvrant auprès des premiers les cotisations qu'elles reverseront ensuite auprès des centres, selon le même régime que celui des CVO, lequel permet aujourd'hui d'assurer le financement de nombreuses interprofessions.

Jusqu'à la reconnaissance complète des organisations interprofessionnelles dans les DOM, qui permettra de sécuriser et d'institutionnaliser le dispositif de prélèvement des cotisations sur le long terme, un système transitoire de financement a été mis en place par l'ordonnance. Le recouvrement des cotisations y est assuré par les transformateurs, qui retiennent sur la canne acheminée auprès des lieux de transformation la part des producteurs, y adjoignent la leur et en reversent le produit global directement aux centres techniques.

d) L'ordonnance n° 2005-55 du 26 janvier 2005

L'ordonnance n° 2005-55 du 26 janvier 2005 relative aux actions interprofessionnelles dans le domaine de la canne à sucre en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion a été prise en application de l'article 62 de la loi de programme pour l'outre-mer n° 2003-660 du 21 juillet 2003 qui, dans le e) du 1° de son I, habilite le Gouvernement à prendre, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures nécessaires, en tant qu'elles concernent les compétences de l'État, à l'actualisation et à l'adaptation du droit rural dans les départements concernés.

En vertu du 3° du II du même article 62, le dispositif de l'ordonnance a été soumis pour avis, dans les conditions prévues aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, aux conseils généraux et régionaux des collectivités concernées. Ainsi, les conseils généraux de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ont été saisis respectivement les 28 décembre, 22 novembre et 24 novembre 2004, tandis que les conseils régionaux des mêmes départements l'ont été respectivement les 28 décembre, 22 novembre et 27 décembre de la même année. Par ailleurs, les CTICS de ces trois départements ont été consultés et se sont prononcés favorablement à l'égard de l'ordonnance.

En application du premier alinéa du III du même article 62, le Gouvernement était habilité à prendre l'ordonnance au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la promulgation de la loi de programme pour l'outre-mer précitée. Cette dernière ayant eu lieu le 21 juillet 2003, le délai d'habilitation courrait donc jusqu'au dernier jour du mois de janvier de l'année 2005. L'ordonnance ayant été promulguée le 26 janvier de cette année 2005, le délai d'habilitation prévu à l'article 62 de la loi d'habilitation précitée a donc bien été respecté.

En vertu du troisième alinéa du même III, le projet de loi portant ratification de l'ordonnance devait être déposé devant le Parlement au plus tard six mois à compter de sa publication. Celle-ci étant intervenue au Journal officiel du 28 janvier 2005, ce dépôt pouvait donc intervenir jusqu'au 28 juillet de la même année. Or, le projet de loi n° 486 (2004-2005) ratifiant l'ordonnance n° 2005-55 du 26 janvier 2005 relative aux actions interprofessionnelles dans le domaine de la canne à sucre en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, a été déposé au Sénat par M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche, le 20 juillet 2005, dans le respect du délai imparti. Il comporte deux articles : le premier tend à ratifier l'ordonnance précitée sous réserve des dispositions de l'article 2, ce dernier modifiant partiellement l'article 2 de ladite ordonnance. Votre commission vous proposera d'ailleurs de reprendre, par amendement, cette modification.

L'article 1er de l'ordonnance adapte les dispositions du droit rural relatives à la reconnaissance des organisations interprofessionnelles aux spécificités des départements d'outre-mer.

Le I de l'article L. 632-1 du code rural prévoit en effet que peuvent être reconnus les groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production agricole et, le cas échéant, de la transformation, de la distribution et de la commercialisation, dès lors qu'ils visent à la conclusion d'accords interprofessionnels propres à contribuer au développement et à la régulation de la filière. Cette reconnaissance peut intervenir soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produits ou groupes de produits déterminés.

Afin que puisse être reconnue une telle organisation interprofessionnelle dans le secteur de la canne à sucre au niveau de chaque département d'outre-mer concerné, l'article 1er de l'ordonnance complète le chapitre 1er du titre VIII du livre VI du code rural, consacré aux dispositions particulières aux départements d'outre-mer, par un article L. 681-7 assimilant à une zone de production au sens de l'article L. 632-1 précité chacun desdits départements.

La mise en place d'organisations interprofessionnelles en Guadeloupe, Martinique et Réunion devrait permettre l'instauration, à terme, du nouveau système de financement des CTICS, en permettant à ces interprofessions départementales de recouvrer les CVO.

L'article 2 régit le dispositif de financement intermédiaire ayant cours jusqu'à la mise en oeuvre de ce nouveau système de financement des CTICS reposant sur les interprofessions, en précisant notamment l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des cotisations qui en constituent l'instrument.

Le premier de ses quatre alinéas prévoit la possibilité, jusqu'à la reconnaissance d'une organisation interprofessionnelle de la canne à sucre dans chacun des départements concernés, de compléter les ressources des CTICS, actuellement énumérées à l'article L. 342-8 du code de la recherche, par des cotisations versées par les propriétaires des cannes et par les industriels transformateurs.

Le deuxième alinéa habilite le conseil d'administration du CTICS à en fixer le taux. La décision doit être prise à la double majorité de ses membres et des chefs d'entreprises qu'il représente. Elle doit avoir été soumise à l'approbation de l'autorité administrative compétente -concrètement le ministre en charge de l'agriculture- qui, en application de l'article L. 631-4 du code rural, dispose à cet effet de deux mois à compter de la demande de l'organisation professionnelle, délai au terme duquel l'absence de réponse vaut acceptation de sa part.

Les cotisations ainsi déterminées sont assises sur le tonnage de canne à sucre entrant en usine pour y être transformée, dans la limite de 1,20 euro par tonne. Il est précisé qu'au moins la moitié et au plus les deux tiers de ces cotisations sont à la charge des propriétaires des cannes, le reste relevant des transformateurs. En pratique, le partage des charges entre producteurs et transformateurs a été reconduit selon des proportions identiques au système antérieur, les opérateurs n'ayant d'ailleurs souvent pas perçu la transition vers ce nouveau dispositif.

Le troisième alinéa prévoit un système de prélèvement « à la source ». Rendant ces cotisations exigibles à la livraison des cannes, il donne en effet compétence aux industriels transformateurs pour les recouvrer, en retenant sur le prix de ces dernières la part due par leurs fournisseurs, à charge ensuite pour eux d'en transmettre le produit aux CTICS dont ils ressortent.

Le quatrième alinéa prévoit un dispositif de sanction propre à contraindre les transformateurs récalcitrants à réaliser le recouvrement des cotisations et à en transférer le produit aux CTICS compétents. Ainsi, en l'absence d'un tel reversement dans les deux mois suivant la livraison des cannes, le CTICS concerné adresse au transformateur déficient un courrier recommandé avec accusé de réception l'informant de la majoration de 10 % du montant de la redevance. En cas d'inaction de sa part dans les trente jours suivant la réception de cette mise en demeure, le directeur du centre établit un titre de perception visé par le contrôleur d'État, rendu exécutoire par le préfet et recouvré par les comptables du Trésor selon les règles applicables en matière d'impôt direct.

Enfin, l'article 3 de l'ordonnance précise les ministres responsables, chacun dans son domaine de compétences, de l'application de l'ordonnance, à savoir le Premier ministre, le ministre en charge de l'agriculture et le ministre de l'outre-mer.

e) La position de votre commission

Votre rapporteur approuve entièrement l'évolution du mode de financement des CTICS que permet cette ordonnance. L'interdiction des taxes parafiscales ayant laissé place à une certaine insécurité juridique, dans la mesure où les cotisations destinées à financer lesdits centres étaient désormais dépourvues de tout caractère obligatoire, il était indispensable d'instaurer un nouveau système reposant sur des interprofessions locales légitimement compétentes pour en assurer le recouvrement. En attendant leur mise en place, il était également nécessaire de prévoir un régime transitoire pourvu de bases juridiques afin de prévenir toute contestation quant à sa légalité.

Outre qu'elle permet donc de sécuriser le financement des CTICS, indispensables au bon fonctionnement de la filière sucrière dans les DOM, cette ordonnance y favorise également, de façon certes indirecte, la mise en place d'organisations interprofessionnelles, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.

Prenant acte cependant des précisions que tendait à apporter à l'article 2 de l'ordonnance l'article 2 du projet de loi n° 486 (2004-2005) précité, ayant spécialement pour objet sa ratification, votre rapporteur suggère, comme indiqué précédemment, de les prendre en compte en adoptant un amendement au présent projet de loi.

En l'état actuel de l'ordonnance, il est prévu que le titre de perception établi par le directeur du CTICS en cas de carence de l'industriel chargé de reverser les cotisations est recouvré par les comptables du Trésor selon les règles applicables en matière d'impôts directs. L'amendement précise ce régime, en faisant référence aux modalités définies aux quatrième à huitième alinéas du VIII de l'article 72 de la loi de finances rectificative n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

Le premier des cinq alinéas auxquels il serait ainsi fait référence reprend la précision selon laquelle le recouvrement des titres de perception est effectué par les comptables du Trésor selon les règles applicables en matière d'impôt direct. Il leur octroie expressément le bénéfice du privilège du Trésor, et les habilite à obtenir de l'administration des impôts la communication des renseignements nécessaires au recouvrement de la taxe.

Le deuxième alinéa fixe à quatre années à compter du jour où le titre a été rendu exécutoire le délai de prescription de l'action en recouvrement. Le troisième alinéa aligne le régime des contestations relatives au recouvrement de la taxe et aux poursuites y afférant sur les règles applicables en matière d'impôts directs.

Le quatrième alinéa instaure, sur les sommes recouvrées par les fonctionnaires compétents, un prélèvement fixé par arrêté du ministre chargé du budget à un taux maximum de 5 % représentant les frais de perception. Enfin, le cinquième alinéa exclut toute mise en recouvrement de la taxe pour un montant annuel inférieur ou égal à 20 euros.

Votre commission vous propose de ratifier l'ordonnance sous réserve de ces modifications.

* 327 Ce chiffre, ainsi que les suivants, sont issus de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'Outre-Mer (ODEADOM).

* 328 Interprofessions ARIBEL à la Réunion et IGUAVIE à la Guadeloupe.