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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

18. Ordonnance n° 2005-868 du 28 juillet 2005 relative à l'actualisation et à l'adaptation du droit de l'urbanisme à Mayotte

Le 18° de l'article 11 propose la ratification de l'ordonnance n° 2005-868 du 28 juillet 2005 relative à l'actualisation et à l'adaptation du droit de l'urbanisme à Mayotte. Celle-ci a été élaborée sur le fondement de l'habilitation donnée par le Gouvernement par le I.-7°c) de l'article 62 de la loi n° 2003-660 de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Cette habilitation couvre le « droit domanial, foncier et de l'urbanisme, notamment en ce qui concerne la protection, l'aménagement et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques ».

L'ordonnance a été publiée le 28 juillet 2005 soit, conformément au III de l'article 62, « au plus tard le dernier jour du vingt-quatrième mois suivant la promulgation de la présente loi ». Le projet de loi de ratification a quant à lui été déposé le 18 janvier 2006 c'est-à-dire, conformément au troisième alinéa de ce III, au plus tard six mois à compter de la publication de l'ordonnance335(*).

Ce texte procède à l'abrogation de l'ordonnance n° 90-571 du 25 juin 1990 portant extension et adaptation de dispositions du code de l'urbanisme dans la collectivité territoriale de Mayotte, et soumet cette collectivité au droit de l'urbanisme applicable en métropole, sous réserve de quelques adaptations.

On relèvera que certaines dispositions de l'ordonnance du 28 juillet 2005 seront modifiées ou abrogées au moment de l'entrée en vigueur de l'article 40 de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme. Celle-ci, ratifiée par l'article 6 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, porte essentiellement sur le livre IV du code de l'urbanisme relatif aux constructions, aménagements et démolitions, et comporte un article 40 qui adapte ses dispositions à Mayotte. Cette ordonnance doit entrer en vigueur à des dates fixées par décret en Conseil d'État, et au plus tard le 1er juillet 2007.

L'article 1er de l'ordonnance du 28 juillet 2005 crée un nouveau livre VII dans le code de l'urbanisme, consacré aux dispositions applicables à Mayotte. Il comporte six titres.

Le titre préliminaire crée deux articles L. 700-1 et L. 700-2. L'article L. 700-1 procède à des modifications sémantiques d'ordre général dans le code, afin d'adapter ses dispositions à l'organisation institutionnelle spécifique de Mayotte336(*). L'article L. 700-2 prévoit, comme c'est déjà le cas à Mayotte, que la procédure d'enquête publique est remplacée, par la mise à disposition du public du dossier selon des modalités définies par arrêté du représentant de l'État, celui-ci pouvant arrêter, en fonction de l'importance des documents ou des opérations, une liste de documents d'urbanisme et d'aménagements devant être soumis à enquête publique.

Le chapitre Ier du titre Ier comprend 15 articles, L. 710-1 à L. 710-15, qui transposent à Mayotte les règles générales d'urbanisme.

L'article L. 710-1 énumère les articles relatifs aux règles générales d'aménagement et d'urbanisme applicables. Il sera modifié, à compter du 1er juillet 2007, par le paragraphe II de l'article 40 de l'ordonnance précitée, afin de mentionner l'article L. 111-4, créé par cette même ordonnance, relatif au raccordement des constructions aux réseaux.

Aux termes du code local, les plans d'occupation des sols (POS) et les schémas d'aménagement de commune ou de village étaient élaborés conjointement par l'État et les communes et approuvés par le représentant de l'État. Ils sont remplacés par des plans locaux d'urbanisme (PLU) ou des cartes communales, adoptés par les communes.

Seules les dispositions concernant les schémas de cohérence territoriale ne sont pas reprises, du fait de la faiblesse de l'intercommunalité à Mayotte, et de l'élaboration d'un plan d'aménagement et de développement durable (PADD), applicable à l'ensemble de l'île. Celui-ci a été adopté par la collectivité en décembre 2004, et doit encore être approuvé par décret en Conseil d'État. Tous les autres documents d'urbanisme doivent être compatibles avec ce plan, qui devra faire l'objet d'une révision au terme d'un délai de 10 ans à compter de son entrée en vigueur.

Afin de procéder à des changements mineurs, les POS pourront faire l'objet, jusqu'au 1er janvier 2011, d'une procédure très souple de modification, fixée par l'article L. 710-9. Jusqu'à cette date, ils auront par ailleurs les mêmes effets que les PLU (article L. 710-8). Les POS mahorais cesseront de produire effet au 1er janvier 2011, ce qui apparaît un peu plus contraignant que le régime métropolitain. Ce sera également le cas pour les schémas d'aménagement de village ou de commune (article L. 710-10). On relèvera qu'il existe, à l'heure actuelle, trois POS à Mayotte et une quinzaine de schémas d'aménagement de commune ou de village.

Votre commission vous propose, sur ce titre Ier, d'adopter deux modifications. D'une part, il s'agit d'ajouter, dans la liste des articles applicables énumérés à l'article L. 710-1, les articles L. 128-1 et L. 128-2, qui prévoient la possibilité pour les communes d'autoriser un dépassement du coefficient d'occupation des sols, dans la limite de 20 %, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable. Dans la mesure où il s'agit d'une simple faculté offerte aux communes, il apparaît opportun de l'étendre à Mayotte. D'autre part, il vous est proposé de supprimer une expression redondante à l'article L. 710-8.

Le chapitre II concerne les dispositions applicables au littoral, particulièrement importantes, puisque 16 des 17 communes de Mayotte se situent sur le littoral.

L'ordonnance du 25 juin 1990 prévoyait essentiellement, s'agissant du littoral, deux dispositions. D'une part, en dehors des espaces urbanisés, seules étaient admises dans la zone des cinquante pas géométriques337(*) les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau338(*). D'autre part, il était précisé que les opérations d'aménagement et les constructions ou installations admises à proximité du rivage devaient organiser ou préserver le libre accès du public à celui-ci339(*).

Aux termes de la présente ordonnance, les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral », codifiée aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme s'appliqueront à Mayotte, sous réserve de quelques adaptations, qui reprennent pour l'essentiel celles applicables dans les départements d'outre-mer340(*).

Parmi ces adaptations, on mentionnera les paragraphes II et III de l'article L. 146-4, relatifs aux règles applicables dans les espaces proches du rivage et dans la zone des cinquante pas géométriques, qui instituent un régime proche de celui en vigueur dans les DOM (article L. 711-3). Votre commission vous propose, à cet article L. 711-3, un amendement de coordination tenant compte de l'abrogation du code du domaine de l'État et des collectivités publiques applicables à Mayotte.

Cet article prévoit en outre, au paragraphe IV, une autre adaptation importante, qui concerne la possibilité de déroger au principe d'urbanisation en continuité pour la réalisation de projets touristiques prévus par le plan d'aménagement et de développement durable de Mayotte. Votre commission vous propose de clarifier la rédaction de cette disposition. En effet, le texte précise que les opérations concernées « ne peuvent entraîner aucune extension de l'urbanisation » alors même que certains des projets envisagés pourraient constituer, en eux-mêmes, des extensions d'urbanisation. Il convient donc de préciser qu'elles ne pourront entraîner aucune extension ultérieure de l'urbanisation. De plus, aux termes du paragraphe IV, les opérations inscrites au PADD pourront être réalisées jusqu'au 1er janvier 2016. Cette date a été fixée, lors de l'élaboration de l'ordonnance, par référence à la date supposée d'approbation du PADD, en 2006. Celle-ci n'ayant toujours pas eu lieu, il apparaît préférable de remplacer la date de 2016 par un délai de dix ans à compter de l'entrée en vigueur du plan d'aménagement et de développement durable, cette échéance correspondant à la révision obligatoire de ce document.

L'article L. 711-5, relatif à la zone des cinquante pas géométriques, reprend les dispositions de l'article L. 156-3, qui concerne le régime applicable dans les DOM.

Le chapitre III de l'ordonnance transpose à Mayotte les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes en précisant simplement que les documents d'urbanisme spécifiques à Mayotte devront être compatibles avec elles.

Le chapitre IV étend à Mayotte les articles L. 160-1 à L. 160-5 relatifs aux sanctions et servitudes.

Le titre II de l'ordonnance crée la possibilité pour les communes de Mayotte d'utiliser le droit de préemption urbain, ce qui n'était pas possible auparavant (article L. 720-1). En outre, dans la mesure où il n'existe pas de société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), un droit de préemption en milieu rural est confié à la collectivité de Mayotte (article L. 720-3).

Le titre III étend les dispositions du code relatives à l'aménagement foncier, notamment celles concernant les zones d'aménagement concerté et les lotissements. Ne sont pas reprises, en revanche, celles relatives aux secteurs sauvegardés et aux périmètres de restauration immobilière, considérées comme inadaptées au contexte local.

En outre, les dispositions concernant le relogement sont adaptées aux spécificités locales : les occupants se verront proposer une offre de relogement, au lieu de deux en métropole, et les dispositions relatives au droit de priorité et au droit de préférence ne sont pas reprises.

Ce titre III comporte en outre deux articles, L. 730-5 et L. 730-6, qui adaptent les articles du code de l'urbanisme relatifs aux lotissements. L'article L. 730-5 a d'ores et déjà été modifié par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement341(*), afin de renvoyer la définition des conditions, formes et délais de l'autorisation de lotir à un arrêté du préfet de Mayotte et non à un décret en Conseil d'État. Aux termes de cet article ainsi modifié, les autorisations relatives au lotissement sont délivrées, dans les communes où une carte communale ou un plan local d'urbanisme a été approuvé, au nom de la commune. On relèvera que ces articles seront abrogés au moment de l'entrée en vigueur de l'article 40 de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, et repris à l'article L. 740-2.

Enfin, l'article L. 730-7 ouvre la possibilité de création d'un fonds régional d'aménagement foncier et urbain destiné à coordonner les interventions financières de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union européenne, comme dans les départements d'outre-mer. Il est précisé que le président du conseil général en assurera la présidence.

Le titre IV de l'ordonnance regroupe les dispositions relatives aux autorisations de construire. La quasi-totalité de ses articles (à l'exception du deuxième alinéa de l'article L. 740-5 et de l'article L. 740-6) sont abrogés ou réécrits à l'article 40 de l'ordonnance précitée relative aux autorisations de construire, afin de tenir compte du nouveau régime général applicable aux permis de construire défini par cette ordonnance.

D'ici le 1er juillet 2007, les principales caractéristiques du régime applicable sont les suivantes :

les certificats d'urbanisme et les permis de construire, auparavant délivrés par le représentant de l'État, le sont désormais par le maire au nom de la commune dans les communes disposant d'un cadastre et dotées d'un POS, d'un PLU ou d'une carte communale, si le conseil municipal l'a décidé dans ce dernier cas (articles L. 740-2 et L. 740-4) ;

- comme en métropole, les permis et certificats restent toutefois délivrés par l'État dans un certain nombre de cas, énumérés au II de l'article L. 740-4 ;

- toutes les communes peuvent disposer gratuitement des services de l'État pour l'instruction des permis de construire et des certificats (articles L. 740-2 et L. 740-4) sans condition de seuil de population comme en métropole depuis l'adoption de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ;

- le régime applicable aux terrains de camping (articles L. 443-1 à L. 443-3), aux cours communes (L. 451-1 à L. 451-3) et aux contrôles (L. 460-1 à L. 460-2) est transposé sans modification ;

- afin de ne pas multiplier les régimes transitoires, certaines dispositions ne sont pas étendues, comme celles concernant le permis de construire à titre précaire, le permis de démolir ou les autorisations de clôture ou d'installation et travaux divers, car elles sont modifiées par l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire. En outre, le champ d'application du permis, défini à l'article L. 740-3 reprend, jusqu'à l'entrée en vigueur de cette ordonnance, celui fixé à l'article L. 421-1 du code local de l'urbanisme.

A compter, au plus tard, du 1er juillet 2007, l'article 40 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 a vocation à se substituer aux articles du titre IV de l'ordonnance relative à Mayotte.

Le paragraphe VI de l'article 40 réécrit l'article L. 740-1 afin de viser les articles relatifs au permis de construire tels que modifiés par l'ordonnance à compter du 1er juillet 2007. Toutefois, ce paragraphe comporte de nombreuses erreurs de renvois, qui rendent nécessaire la réécriture de l'article L. 740-1, comme le propose votre commission par un amendement créant à cet effet un paragraphe additionnel dans le présent article du projet de loi.

Les paragraphes VII, VIII et IX reprennent, en en simplifiant la rédaction, les dispositions précitées concernant l'autorité compétente pour délivrer les permis, les exceptions à cette règle (le paragraphe VIII ajoute les permis délivrés pour la réalisation des opérations prévues par le PADD et dérogeant au principe de continuité près du littoral) et la mise à disposition gratuite des services de l'État.

Le titre V de l'ordonnance relative à Mayotte, relatif à l'implantation des services, établissements et entreprises, ne contient pas de dispositions de nature législative.

Dans le titre VI, qui étend les dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme, on relèvera que l'article L. 760-1 est modifié par l'article 40 de l'ordonnance précitée, afin d'inclure l'article L. 600-3. Il convient en outre de compléter les articles visés par les articles L. 600-5342(*) et L. 600-6343(*) créés par la loi de 2006 portant engagement national pour le logement.

L'article 2 de l'ordonnance modifie le code du domaine de l'État et des collectivités publiques applicable à Mayotte afin de tenir compte des modifications relatives au droit de préemption. Cet article est devenu sans objet, du fait de l'abrogation de ce code344(*), dont les dispositions sont reprises au livre III du code général de la propriété des personnes publiques.

L'article 3 modifie l'article L. 3551-31 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que le PADD de Mayotte, à l'instar des SCOT en métropole, vaut schéma de mise en valeur de la mer, les dispositions correspondantes devant être regroupées dans un chapitre particulier. Il modifie également le dernier alinéa de l'article L. 3551-21 qui précisait que les POS devaient être compatibles avec le plan d'aménagement et de développement durable, en étendant cette obligation de compatibilité aux PLU, aux cartes communales, aux programmes locaux de l'habitat, etc.

L'article 4 prévoit que pour bénéficier des dispositions relatives au relogement, les occupants étrangers doivent remplir les conditions d'entrée et de séjour réguliers prévues par l'ordonnance du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

L'article 5 précise que l'ordonnance entre en vigueur à compter du 1er janvier 2006 et abroge l'ordonnance de 1990 portant extension et adaptation des dispositions du code de l'urbanisme à Mayotte.

L'article 6 procède à une modification de coordination dans la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sous réserve de ces modifications.

* 335 Projet de loi n° 165 (2005-2006) ratifiant l'ordonnance n° 2005-868 du 28 juillet 2005 relative à l'actualisation et à l'adaptation du droit de l'urbanisme à Mayotte.

* 336 A compter du 1er juillet 2007 au plus tard, cet article est complété, aux termes du I de l'article 40 précité, par deux alinéas relatifs au code de la construction et de l'habitation et du code du commerce.

* 337 Il s'agit d'une bande littorale de 50 pas larges ou pas du roi (81,20 m) comptés à partir du rivage le plus haut de la mer. Cette bande appartient au domaine public de l'Etat inaliénable et imprescriptible.

* 338 Article L. 111-4 du code de l'urbanisme applicable à Mayotte.

* 339 Article L. 111-5 du même code.

* 340 Fixées aux articles L. 156-1 à L. 156-4 du code de l'urbanisme.

* 341 Article 111.

* 342 Possibilité pour le juge de prononcer une annulation partielle du permis de construire.

* 343 Possibilité pour le préfet d'engager une action civile en vue de la démolition d'une construction dans les conditions et délais définis par le deuxième alinéa de l'article L. 480-13.

* 344 Par l'article 7 de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.