N° 40
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 octobre 2006 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d' intérêt collectif pour l' accession à la propriété ,
Par M. Dominique BRAYE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 29 (2006-2007)
|
Propriété. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet de ratifier et de compléter l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006, relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.
Prise sur le fondement de l'article 51 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, cette ordonnance a pour objet de réformer le statut des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI).
Créées au début du XX e siècle pour favoriser l'accès à la propriété de familles modestes, les SACI ont au fil du temps diversifié leur activité dans tous les secteurs de la politique du logement, devenant notamment des acteurs importants des politiques locales de l'habitat.
Leur statut, modifié en dernier lieu par la loi du 15 mai 1991, 1 ( * ) n'était cependant plus, depuis quelques années déjà, adapté à l'évolution de leur organisation et sa réforme était attendue.
Il est indispensable, compte tenu du rôle joué par les SACI et par leurs filiales, des partenariats qu'elles ont noués avec les collectivités territoriales et avec de nombreux organismes intervenant dans le secteur du logement social, que le législateur puisse donner à cette réforme force de loi.
Votre rapporteur se félicite donc que le Gouvernement ait tenu l'engagement, pris lors de la discussion de l'article d'habilitation, d'inscrire rapidement à l'ordre du jour du Parlement le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 25 août 2006.
Cet engagement, il convient de le souligner, n'est pas le seul qui ait été tenu. Tels qu'ils résultent du texte de l'ordonnance et des dispositions du projet de loi de ratification, le nouveau statut des SACI et les conditions de mise en place de la réforme, qui comporte un important volet financier, prennent en effet en compte les préoccupations qui s'étaient exprimées lors du débat parlementaire.
*
* *
I. LA RÉFORME DU STATUT DES SACI
Votre rapporteur avait analysé, à l'occasion de l'examen de l'article d'habilitation, l'évolution et l'organisation des SACI 2 ( * ) .
Sans revenir sur cette analyse, il rappellera simplement quelques éléments qui mettent en évidence le rôle des SACI et de leurs réseaux de filiales dans la politique du logement :
- les 58 SACI peuvent aujourd'hui être considérées comme des « opérateurs de proximité », exerçant, avec l'appui des organismes HLM dont elles sont partenaires ou qu'elles contrôlent, une action importante dans le domaine de la mixité sociale (logement locatif, locatif social, accession à la propriété, accession sociale). Elles financent en outre, depuis 2002, sur leurs fonds propres, des « missions sociales » mises en oeuvre au plan local, en partenariat avec les collectivités territoriales et le cas échéant avec d'autres intervenants (l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, les caisses d'allocations familiales...) : une centaine de conventions ont été signées entre 2002 et 2005 ;
- dans le secteur immobilier, les SACI sont actionnaires de référence de 34 sociétés anonymes d'HLM et actionnaires influents de 27 sociétés anonymes coopératives de production HLM. Elles détiennent en outre des filiales exerçant des activités concurrentielles de promotion immobilière, de construction, de services immobiliers. En 2005, les SACI ont vendu 4.050 logements collectifs en VEFA, 5.100 maisons individuelles et 1.350 lotissements, elles ont aussi construit 5.500 logements locatifs sociaux par l'intermédiaire de leurs filiales HLM ;
- dans le secteur du crédit immobilier, les filiales financières des SACI représentaient, au 30 juin 2006, 4,6 % de parts de marché, elles avaient distribué 3,4 milliards d'euros de crédit sur six mois (soit une progression de 28 %) et leurs encours de crédits s'élevaient à 24,8 milliards d'euros. La vocation sociale du groupe se traduit dans le fait que le « pôle financier » du réseau des SACI, le Crédit immobilier de France, représente 11 % de la distribution des « prêts à taux zéro ».
Ce bref rappel met en évidence l'enjeu de la réforme, qui doit préserver un « outil » qu'il importe d'utiliser le plus efficacement possible, notamment au service des politiques locales du logement.
Cette réforme s'impose, notamment parce que les SACI conservent aux termes de la loi la double qualification d'organismes HLM et d'établissements de crédit, bien qu'elles aient filialisé toutes leurs activités de distribution de crédit.
La réforme opérée par l'ordonnance tire les conséquences de cette évolution mais elle a surtout pour but, en cohérence avec les priorités de la politique du logement, de recentrer les activités des SACI sur l'accession sociale à la propriété, comme le traduisait l'article d'habilitation, dont le premier point autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à « transformer les sociétés anonymes de crédit immobilier en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d'opérations d'intérêt général dans le domaine de l'accession sociale à la propriété ».
Votre commission avait souscrit à cet objectif de renforcement de la finalité sociale du réseau, tout en marquant son souci de consolider l'ancrage territorial des SACI, de maintenir leur ancrage dans la « famille » HLM à laquelle elles ont toujours appartenu et de leur permettre de continuer à détenir des filiales concurrentielles.
Telle qu'elle est prévue par l'article 1 er de l'ordonnance, qui insère un chapitre nouveau dans le titre I (« statut des sociétés de construction ») du livre II (« statut des constructeurs ») 3 ( * ) du code de la construction et de l'habitation, la réforme du statut des SACI répond à ces préoccupations.
Les dispositions de ce nouveau chapitre, qui définissent l'objet et le statut des « nouvelles SACI », les dotent, comme c'était déjà le cas, d'une structure centrale et les soumettent -comme c'était aussi déjà le cas- à un étroit contrôle de l'Etat.
Elles sont complétées par l'article 2 du projet de loi qui garantit explicitement le maintien des conditions dans lesquelles les SACI ont pu constituer des réseaux de filiales concurrentielles.
A. LES NOUVELLES SOCIÉTÉS : LES SACICAP
Comme l'indique l'intitulé du chapitre inséré par l'ordonnance dans le code de la construction et de l'habitation, les SACI sont appelées à se transformer en « sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété » (SACICAP), cet intitulé un peu complexe traduisant le fait qu'elles prendront la forme de « sociétés coopératives d'intérêt collectif » (SCIC) et seront régies pour l'essentiel par les dispositions relatives à ces sociétés, prévues par le titre II ter introduit en 2001 4 ( * ) dans la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.
1. L'objet des SACICAP
Le premier article du chapitre « SACICAP » du CCH (article L. 215-1) définit l'objet des nouvelles sociétés, qui sera « à titre principal » de favoriser l'accession sociale à la propriété, en réalisant toutes opérations d'accession à la propriété destinées aux personnes ne dépassant pas le niveau de revenu ouvrant droit au prêt à taux zéro.
« A titre subsidiaire », cependant, les SACICAP pourront également exercer des activités d'aménageurs et de prestataires de services dans le domaine de l'habitat, notamment afin de favoriser la mixité sociale.
Comme le prévoient déjà les textes applicables aux SACI, il est précisé qu'elles ne pourront pas détenir un parc locatif, sauf lorsque celui-ci est nécessaire à l'exercice de leurs activités dans le domaine de l'accession sociale à la propriété, par exemple -comme le précise le texte en vigueur (article L. 422-4 CCH) dans le cas de la location, en attente de la revente, d'immeubles acquis sur adjudication.
Comme les SACI, les SACICAP auront en principe une compétence territoriale régionale, qu'elles pourront toutefois être autorisées à étendre au-delà de la région où elles ont leur siège (article L. 215-2 CCH).
Elles sont également expressément autorisées à constituer des groupements -par exemple des GIE- avec des organismes de logement social, cette disposition ayant pour objet d'écarter toute interprétation des règles des marchés publics pouvant faire obstacle à de tels groupements.
2. Le statut des SACICAP
Comme l'expose très clairement le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance du 25 août -mais un peu moins clairement le texte de l'ordonnance (article L. 215-3 CCH), que votre commission vous proposera en conséquence d'amender- les SACICAP seront des SCIC à statut particulier.
Les SCIC sont définies par la loi de 1947 (article 19 quinquies ) comme des sociétés coopératives pouvant revêtir la forme de SA ou de SARL à capital variable, et ayant pour objet « la production ou la fourniture de biens et de services d'intérêt collectif, qui présentent un caractère d'utilité sociale ». Il en existe déjà dans le secteur de l'habitat social, la loi du 1 er août 2003 5 ( * ) ayant créé les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif HLM.
Ce choix statutaire, qui répond au voeu des SACI, permet de maintenir leur régime financier de « lucrativité très limitée », de définir leur sociétariat et de faciliter leur gouvernance.
a) Les règles de gestion financière des SACICAP
Les textes en vigueur soumettent les SACI aux règles très strictes d'affectation des résultats et de limitation de la rémunération du capital applicables aux organismes de logement social :
- limitation du dividende à 90 % du taux de rendement des emprunts d'Etat à l'émission (TME) ;
- affectation du bénéfice non distribué à une réserve spéciale ;
- interdiction d'incorporer au capital des réserves, bénéfices ou primes d'émission ;
- encadrement du prix de cession des titres.
Les règles applicables aux SCIC, complétées par des mesures spécifiques, soumettront les SACICAP à un régime équivalent.
Les dispositions relatives à l'affectation des résultats des SCIC leur imposent en effet notamment :
- la limitation de l'intérêt statutaire versé aux porteurs de parts au niveau du taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées (TMO) (article 14 de la loi de 1947) ;
- la constitution d'une réserve statutaire dotée annuellement de 50 % au moins des sommes disponibles après dotation aux réserves légales 6 ( * ) (article 19 nonies de la loi de 1947) ;
- l'interdiction de l'incorporation des réserves au capital (article 19 nonies de la loi de 1947).
Les associés des SCIC sont par ailleurs également privés du bénéfice de certaines dispositions relatives à la rémunération des associés des sociétés coopératives « de droit commun » : la « ristourne » (répartition des gains entre les associés) prévue par l'article 15 de la loi de 1947, la possibilité pour les associés retraitants ayant plus de cinq ans d'ancienneté de bénéficier d'une part d'une réserve constituée à cet effet (article 18, alinéa 2, de la loi de 1947).
Les dispositions spécifiques aux SACICAP (article L. 215-3 CCH, 2 ème alinéa) leur interdiront en outre de prévoir la distribution de parts à avantages particuliers ou à intérêt prioritaire, l'émission de certificats coopératifs d'investissement et de certificats coopératifs d'associés, le prélèvement sur les réserves ou sur les résultats futurs des sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice.
b) La composition du sociétariat
Le statut des SCIC comporte des règles originales de composition de leur sociétariat, en définissant limitativement les catégories de personnes parmi lesquelles elles peuvent recruter leurs associés et en désignant, parmi ces catégories, celles qui doivent obligatoirement faire partie de leurs associés.
Ces règles très particulières peuvent être adaptées au cas des SACICAP pour garantir -comme le prévoit d'ailleurs le rapport au Président de la République- que figureront, parmi leurs associés « obligatoires », des collectivités territoriales ou leurs groupements et des organismes d'HLM, afin de garantir leur ancrage territorial et social.
La définition partielle du sociétariat des SACICAP prévue aux deux derniers alinéas de l'article L. 215-3 ne tire cependant pas clairement parti de cette faculté. Se référant implicitement au texte de la loi de 1947, elle est par ailleurs peu lisible.
Votre commission vous proposera donc d'inscrire dans le CCH une définition complète et spécifique aux SACICAP des catégories d'associés de ces sociétés, en faisant expressément figurer parmi leurs associés « obligatoires » des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements et des organismes d'HLM.
Votre commission vous proposera également d'écarter l'application aux SACICAP des dispositions limitant à 20% la participation des collectivités locales et de leurs groupements au capital des SCIC. Cette limite, dépassée dans certaines SACI, paraît en effet peu cohérente avec le souci de renforcer l'ancrage local des SACICAP.
c) La gouvernance des SACICAP
L'article L. 215-4 CCH rend obligatoires, pour les SACICAP, deux règles s'appliquant facultativement aux SCIC : la répartition des associés en collèges et des conditions d'attribution des droits de vote facilitant le dégagement d'une majorité.
La répartition des associés en collèges
La répartition des associés en collèges -qui, de même que la définition d'associés « obligatoires », marque une originalité certaine par rapport aux principes du droit des sociétés- permettra d'accentuer l'ancrage territorial et social des SACICAP.
En effet, si les statuts des SACICAP pourront organiser assez librement le nombre et la composition des collèges, ils devront néanmoins prévoir l'existence de deux collèges composés, « au moins majoritairement », pour l'un de collectivités territoriales ou de leurs groupements et, pour l'autre, d'organismes d'HLM.
Les règles d'attribution des droits de vote
Les textes relatifs aux SCIC prévoient que, lorsque les associés sont organisés en collèges, les statuts déterminent le nombre de leurs délégués à l'assemblée générale et le nombre des voix dont disposent ces délégués, sans que la proportion des droits de vote attribués à chaque collège puisse être inférieure à 10 % ou supérieure à 50 % du total, étant précisé que cette attribution est faite sans que l'apport en capital constitue un critère de pondération.
L'article L. 215-4 CCH adapte ces dispositions au cas des SACICAP :
- en imposant que l'un des collèges, ou un groupe de collèges « réunis par un pacte coopératif » leur imposant de s'exprimer d'une seule voix, dispose de 50 % des droits de vote ;
- en limitant, le cas échéant, le nombre de voix attribué au collège qui regrouperait d'autres SACICAP ou des filiales communes de SACICAP au « pourcentage minimal » de 10 % du total des droits de vote.
Tout en approuvant la volonté de dégager une « majorité de gestion » au sein de l'assemblée générale des SACICAP, votre rapporteur observe que la solution, certes séduisante, de l'attribution de 50 % des droits de vote à un « groupe de collèges » risque de comporter un certain risque d'instabilité, la cohésion du groupe pouvant s'avérer difficile à maintenir dans la durée.
Et l'on doit également relever que, les collèges d'associés étant dépourvus de personnalité juridique, la constitution du groupe de collège ne pourra résulter que d'une convention conclue par les associés composant ces collèges, laquelle pourra d'ailleurs également se révéler fragile, quelles que soient les modalités prévues pour organiser une concertation préalable aux délibérations en assemblée générale.
Votre commission vous proposera par ailleurs de relever à 20 % le pourcentage maximal des droits de vote qui pourra être attribué à un collège composé d'autres SACICAP. S'il n'est évidemment pas souhaitable qu'une SACICAP soit « gouvernée » par d'autres SACICAP, il convient en revanche de ne pas décourager les liens en capital entre SACICAP, sur lesquels s'appuient les synergies ou les mises en commun de ressources souvent indispensables pour donner des moyens d'action suffisants aux petites SACICAP -et donc pour assurer la bonne exécution des engagements collectifs que les SACICAP prendront dans le cadre des conventions qu'elles passeront avec l'Etat.
3. Les filiales
L'article d'habilitation ne comportait pas de dispositions permettant de préciser les conditions dans lesquelles les SACICAP pourraient prendre ou céder des participations dans d'autres sociétés, et notamment des sociétés concurrentielles.
L'article 2 du projet de loi de ratification complète l'ordonnance sur ce point important en insérant dans les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux SACICAP un article L. 215-1-1 nouveau qui, en s'inspirant des dispositions des « clauses types » des SACI prévues en application des articles 422-4-2 et 422-5 CCH, autorise les SACICAP à prendre ou à détenir directement ou indirectement des participations dans toutes sociétés commerciales du secteur concurrentiel ayant pour objet de réaliser des opérations dans le domaine de l'habitat ou de fournir des produits et services bancaires.
Il est précisé que ces participations doivent, sauf dans le cas des participations dans des sociétés d'HLM ou des SEM de construction et de gestion de logements sociaux, atteindre au moins le tiers du capital de la société intéressée, proportion qui était déjà requise par les textes en vigueur pour les sociétés de promotion immobilière et pour les sociétés de crédit immobilier.
* 1 Loi n° 91-457 du 15 mai 1991 relative aux sociétés anonymes de crédit immobilier.
* 2 Rapport n° 270, Sénat (2005-2006).
* 3 Cette nouvelle insertion dans le CCH met en évidence que les SACICAP ne sont pas des organismes d'HLM, régis par le livre IV du code.
* 4 Par l'article 36 de la loi dite « DDOSEC » (loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).
* 5 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 6 On notera que le taux des réserves légales est, pour les sociétés coopératives, de 15 % au moins du résultat annuel tant que le montant des réserves n'a pas atteint le niveau du capital social, alors que dans les sociétés anonymes, il n'est que de 5 % et cesse d'être obligatoire dès que le montant de la réserve légale atteint le dixième du capital.