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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 : Equilibres financiers généraux

 

II. AUDITIONS

Audition de MM. Philippe SÉGUIN, Premier président de la Cour des comptes, Michel CRETIN, président de la 6e chambre, Michel BRAUNSTEIN et Jean-Philippe VACHIA, conseillers maîtres

Réunie le mercredi 11 octobre 2006, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a entendu MM. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, Michel Cretin, président de la 6e chambre, Michel Braunstein et Jean-Philippe Vachia, conseillers maîtres, sur le rapport annuel de la Cour consacré à l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a d'abord indiqué que le rapport de la Cour sur la sécurité sociale de cette année est marqué par deux innovations. La première est une conséquence de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale qui a prévu la certification des comptes de la sécurité sociale à partir de l'exercice 2006, ce qui a entraîné l'élaboration d'un rapport particulier sur l'état des travaux préparatoires à cette certification. A partir de 2007, on respectera deux rendez vous annuels dans le domaine de la sécurité sociale : le premier en juin, pour le rapport de certification des comptes, le second en septembre, pour l'analyse financière de la sécurité sociale. La deuxième innovation se rapporte à l'accent mis sur le suivi des recommandations de la Cour, puisqu'un chapitre de son rapport leur est exclusivement consacré.

Puis il a présenté les résultats des comptes de la sécurité sociale pour 2005. Le déficit de l'ensemble des régimes de base, 11 milliards d'euros, est moins élevé qu'en 2004, mais cette amélioration est relative puisqu'en réalité, tous régimes et fonds confondus, il s'élève à 14,4 milliards d'euros en 2005, contre 14,2 milliards d'euros en 2004. Le déficit de l'assurance maladie, qui en est la principale composante, se réduit, revenant de 12,3 milliards d'euros en 2004 à 8 milliards d'euros en 2005. En outre, pour la première fois depuis sa création en 1997, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) a été respecté en montant, notamment grâce à une modération des dépenses de soins de ville, ce qui constitue un réel progrès. Néanmoins, dans une mise en perspective de long terme, le déficit de l'assurance maladie de 2005 est le troisième plus important enregistré depuis 1945.

Le dépassement d'environ 800 millions d'euros des dépenses des établissements de santé, qui crée un report de charges pour l'avenir et entraîne une réelle incertitude sur le respect de l'Ondam hospitalier en 2006, est une source d'inquiétude. On constate en effet dans le secteur hospitalier l'échec des mécanismes de régulation professionnelle et des dépenses. Par ailleurs, il est temps de mettre un terme à l'exception française du mécanisme de rétrocession des médicaments. Cette pratique a en effet beaucoup augmenté au cours des dernières années, le montant des médicaments rétrocédés étant passé de 660 millions d'euros en 2000 à 1,4 milliard d'euros en 2004. Des mesures ont été prises pour réduire cette somme en définissant une liste limitative de médicaments susceptibles d'être rétrocédés, mais les objectifs fixés n'ont pas été atteints.

Pour les branches retraite et famille, les déficits observés pourraient désormais s'avérer structurels. La branche retraite connaît un déficit de 2 milliards d'euros en 2005, dû pour l'essentiel à une augmentation de 8 % des prestations avec un très fort accroissement des retraites anticipées pour carrière longue. La branche famille voit ses dépenses augmenter nettement plus vite que les recettes sous l'effet d'une très mauvaise estimation du surcoût de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et d'une rapide progression des dépenses d'action sociale.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a insisté sur la bonne tenue des recettes du régime général en 2005, avec une progression de 5,1 %, ce qui prouve d'ailleurs que l'essentiel du problème de la sécurité sociale résulte aujourd'hui de l'augmentation des dépenses.

Puis il a présenté la situation lourdement déficitaire du fonds de solidarité vieillesse (FSV) (- 2 milliards d'euros en 2005) et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) (- 1,4 milliard d'euros en 2005). Comme l'année dernière, l'Etat ne semble pas prendre la mesure de la situation, qui se traduira par un déficit cumulé pour les deux fonds de 17 milliards d'euros en 2009. En outre, le Gouvernement table sur une hypothèse optimiste, pour ne pas dire irréaliste, d'un retour à l'équilibre du FSV en 2009. Dans ces conditions, la Cour demande que des décisions rapides soient prises. Constatant qu'aucune mesure de redressement ne figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, elle estime que la question de la légitimité, voire de l'opportunité, du maintien de ces fonds est posée, car ceux-ci ne remplissent plus leurs fonctions. Au moment de la certification des comptes, les créances qu'ils détiennent devront être impérativement provisionnées.

Au total, le déficit cumulé non financé de la sécurité sociale s'élèvera à 16 milliards d'euros en 2006, auxquels il faudra ajouter 21 milliards d'euros de déficits supplémentaires d'ici à 2009. Aussi, même si la nouvelle projection quadriennale annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 envisage un besoin de financement total légèrement inférieur, l'évolution de la situation financière de la sécurité sociale va nécessiter de nouvelles et profondes réformes.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a ensuite présenté les enquêtes thématiques figurant dans la deuxième partie du rapport de la Cour.

S'agissant du pilotage de la politique hospitalière et de la mise en place de la tarification à l'activité (T2A), la Cour des comptes partage sans réserve les objectifs de la réforme et le souhait d'une mise en oeuvre rapide. Toutefois, la T2A souffre de défauts qu'il convient de corriger : des modalités de pilotage complexes, un manque de transparence, un dispositif tarifaire trop sophistiqué et un risque de contournement par le biais des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac).

La convergence intersectorielle des tarifs, entre le secteur public et le secteur privé, est en cours et doit s'achever en 2012. Néanmoins, pour parvenir à cet objectif, des conditions préalables, actuellement non réunies, s'imposent : la convergence doit être mise en place à partir des établissements les plus efficients, à partir de coûts complets incluant les honoraires des professionnels de santé et à partir de groupes de dépenses homogènes. Un consensus préalable sur le constat des disparités est également indispensable, par exemple en matière de permanence des soins ou de prise en charge des plus démunis par l'hôpital public.

Le rapport de juillet 2006 de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de l'Assemblée nationale souhaite le maintien du calendrier prévu pour la mise en oeuvre de la T2A. Cela ne pourra se faire que si les trois conditions préalablement exposées sont remplies. Or, celles-ci exigent des réformes considérables qu'il faudra pouvoir mettre en oeuvre sans démobiliser les acteurs qui aujourd'hui, dans leur grande majorité, ont accepté la T2A.

La deuxième enquête de la Cour a porté sur l'action sociale des caisses de la sécurité sociale. Celle-ci, en principe facultative et subsidiaire, est destinée à régler des cas individuels et à corriger des inégalités. C'est d'ailleurs bien ainsi qu'elle intervient dans le domaine de l'assurance maladie et de la retraite. Mais il en est autrement dans la branche famille : 3,4 milliards d'euros sont consacrés à l'action sociale, mais 89 % de cette somme servent à financer des structures, et non à compenser le faible ciblage des autres prestations accordées par la branche. Ainsi, le défaut de pilotage et de sélectivité dans les dépenses conduit à de très grandes inégalités. Par exemple, les contrats enfance représentent une somme annuelle pouvant varier de 30 euros par enfant à plus de 330 euros par enfant selon les caisses d'allocations familiales (Caf). Des dispositions ont certes été prises pour réorienter ces aides, mais elles l'ont été sous la contrainte financière et sans réelle réflexion préalable. Il convient donc aujourd'hui d'orienter ces dépenses vers une meilleure correction des inégalités et non vers un accompagnement ou une aggravation de celles-ci.

La troisième enquête a trait aux régimes spéciaux. La Cour des comptes constate que leurs déficits futurs seront financés soit par le budget de l'Etat, comme pour la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ou la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), soit par une taxe sur la consommation, c'est-à-dire sur les usagers, pour les industries électrique et gazière. Or, la réforme des retraites de 2003 ne suffira pas pour assurer le financement des retraites : l'augmentation de la durée des cotisations à quarante et une annuités en 2012 devra être revue et de nouvelles mesures de sauvegarde seront nécessaires. Ce contexte rend inenvisageable le maintien du statu quo pour les trois régimes spéciaux examinés par la Cour. Leur alignement sur les conditions applicables aux retraites du secteur privé dans le cadre de la loi de 2003 ne peut donc être éludé.

Le quatrième sujet, sur lequel la Cour des comptes s'est penchée, concerne la participation des mutuelles et assurances au régime obligatoire, pour laquelle ces organisations reçoivent une rémunération de 550 millions d'euros par an. La Cour estime que des gains de productivité sont possibles, notamment par une remise à plat de ces multiples structures. D'une façon générale, elle considère nécessaire de réfléchir à un mode d'organisation plus rationnel et à des mécanismes de rémunération plus conformes à la réalité.

Enfin, la Cour des comptes a analysé la situation de la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC). Elle estime regrettable l'extrême complexité du mécanisme, ainsi que la dispersion des organismes chargés de la mise en oeuvre de cette prestation. Dans les faits, les organismes complémentaires représentent moins de 15 % des organismes gestionnaires de la CMUC. Le système pourrait sans doute être très fortement simplifié en confiant aux caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) la gestion exclusive de la CMUC.

M. Philippe Séguin a ensuite dressé un bilan de l'avancement des travaux nécessaires à la certification des comptes de la sécurité sociale en 2007. Il a insisté sur deux points : tout d'abord, la mise en oeuvre du mécanisme de validation mis en place dans les organismes nationaux ne sera pas encore pleinement opérationnelle cette année, malgré la qualité et l'importance des travaux menés au sein de chaque branche en 2005 et 2006 ; par ailleurs, des lacunes très profondes sont constatées dans la qualité des états financiers qui devront être annexés aux comptes.

En conclusion, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a soulevé la question du positionnement et du rôle des travaux de la commission des comptes de la sécurité sociale, dès lors que la Cour des comptes présentera un rapport sur la certification des comptes des organismes de sécurité sociale avant le 30 juin. Cela nécessitera une remise à plat du calendrier puisque la commission des comptes doit rendre son rapport au plus tard le 15 juin, ainsi qu'une réflexion sur la nature même des travaux de cette commission.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité savoir si l'inscription des provisions relatives aux créances du FSV et du Ffipsa, préconisée par la Cour, constituerait une condition déterminante pour la certification des comptes de la sécurité sociale et si la présentation des comptes de l'ensemble des régimes pour 2007 par la commission des comptes de la sécurité sociale avec un déficit du Ffipsa « hors produits à recevoir », paraît satisfaisante pour la Cour. Il a estimé indispensable de maintenir les deux fonds pour conserver une transparence des comptes et interdire un retour aux pratiques antérieures de mise en place de « tuyauteries » entre les finances de l'Etat et les finances sociales. Enfin, il a demandé à la Cour si elle envisage de s'intéresser à l'application du principe de neutralité dans l'adossement des régimes spéciaux sur le régime général et si, dans ces opérations d'adossement, il ne serait pas nécessaire de prévoir une clause de rendez-vous.

M. Michel Braunstein, conseiller maître, a confirmé que l'inscription d'une provision relative à la créance FSV sera déterminante au moment de la certification des comptes, étant donné l'importance des montants en jeu. La Cour des comptes estime la suppression du Ffipsa prioritaire sur celle du FSV, ce dernier étant un véritable établissement public administratif alors que le Ffipsa, de création très récente, est un établissement public fictif implanté au ministère de l'agriculture et géré par un bureau de l'administration centrale. Les dettes du Ffipsa devront figurer dans le bilan d'ouverture de l'Etat au 1er janvier 2006. Celui-ci n'est pas encore établi, mais il devrait en principe être achevé au début de 2007.

M. Michel Cretin, président de la 6e chambre, a indiqué que, dans son enquête sur l'adossement du régime des industries électrique et gazière (IEG), la Cour des comptes a pris acte de l'existence de la soulte et de la nature des droits transférés au régime général, mais qu'elle n'a pas effectué de travaux d'évaluation sur le montant de la soulte et des droits transférés. Pour 2007, elle envisage un examen du principe de neutralité financière des adossements. Elle s'attachera à vérifier que toutes les informations nécessaires figurent dans les documents financiers annexés aux comptes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav).

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a interrogé la Cour sur les liens financiers entre le FSV et la Cnav et en particulier sur la mise en évidence des frais financiers engendrés par la dette du FSV vis-à-vis de la Cnav.

M. Michel Braunstein a indiqué que la Cnav calcule les frais financiers qui résultent pour elle des retards de versement du FSV, mais qu'elle ne les met pas à la charge de ce dernier organisme.

M. Jean-Philippe Vachia, conseiller maître, a souligné qu'au moment de la certification des comptes, il faudra apprécier la valeur de ces créances de la Cnav et leur degré de « recouvrabilité », celui-ci devant être exposé et argumenté dans l'annexe aux comptes de la caisse. Il a toutefois reconnu que l'inscription d'une provision dans les comptes de la Cnav conduira à un creusement de son déficit.

En réponse à M. Alain Vasselle, qui voulait savoir si l'hypothèse d'une non-certification de certains comptes serait envisageable, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a précisé qu'entre la certification et le refus de certifier, de nombreuses possibilités sont ouvertes à la Cour, en particulier l'expression de réserves.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé des précisions sur la fiabilité des états comptables des mutuelles lorsque ceux-ci doivent être inclus dans les comptes de l'assurance maladie.

M. Jean-Philippe Vachia a indiqué que 5 milliards de prestations maladie sont liquidés par les mutuelles et intégrés chaque année dans les comptes de l'assurance maladie. Pour permettre une certification des comptes de la branche maladie, l'agent comptable national de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) doit pouvoir s'appuyer sur un rapport d'audit particulier effectué par les comptables des mutuelles. Des mesures devront donc être prises pour s'assurer que les contrôles internes soient correctement effectués dans les mutuelles.

M. Guy Fischer a souhaité savoir si la Cour craint l'existence de surfacturations.

M. Michel Cretin a indiqué qu'à ce stade, la seule préoccupation de la Cour est d'obtenir davantage d'éléments d'audit sur les comptes des mutuelles.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a interrogé la Cour sur son appréciation des moyens mis en oeuvre dans les caisses pour assurer les nouveaux travaux comptables et de contrôle. Il a également regretté que les moyens du ministère de la santé pour l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de son suivi soient très inférieurs à ceux dont dispose le ministère des finances pour le budget de l'Etat.

M. Jean-Philippe Vachia a souligné qu'un véritable effort a été mené à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), où désormais les moyens affectés à l'audit interne sont satisfaisants. En revanche, dans les trois caisses nationales, les effectifs restent nettement insuffisants, ce qui constitue un sujet d'extrême préoccupation pour la Cour.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a constaté que l'Etat ne s'est pas mobilisé de la même façon pour la mise en oeuvre de la certification des comptes de l'Etat et pour celle des comptes de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé à la Cour ses préconisations pour améliorer la situation budgétaire et comptable des hôpitaux, son appréciation du traitement de la question des dettes anciennes dues à l'Acoss par l'Etat et sa définition idéale du fait générateur des impôts et taxes recouvrés par l'Etat pour la sécurité sociale.

M. Jean-Philippe Vachia a rappelé que les créances de la sécurité sociale sur l'Etat constituent un ensemble composite, au sein duquel les dettes anciennes représentent 1,3 milliard d'euros. La réponse du ministre des finances à la Cour sur cette question ne permet aucune interprétation, ni dans le sens de la reconnaissance ni dans le sens de la non reconnaissance de ces dettes. Toutefois, la question devra être tranchée dans le bilan d'ouverture de l'Etat. Si ces dettes y sont inscrites, la question du délai d'apurement se posera ; si ces dettes n'y sont pas inscrites, elles devront être provisionnées dans les comptes de l'Acoss et des différentes branches.

S'agissant des dépenses hospitalières, la Cour se félicite du fait que la Cnam ait enfin reconnu sa dette de 1983. Pour l'avenir, le problème essentiel concerne le calcul des provisions comptables des sommes dues aux hôpitaux et aux cliniques, sur lesquelles de véritables inquiétudes existent et nécessiteront sans doute des mesures administratives de gestion.

Sur la correcte définition du fait générateur des impôts et taxes, la date retenue aujourd'hui est celle à laquelle le montant est notifié aux régimes, ce qui autorise des pratiques très évolutives. Aussi, la Cour souhaiterait que le fait générateur de ces impôts et taxes pour la sécurité sociale soit celui de l'impôt ou de la taxe eux-mêmes, ce qui éviterait les mouvements constatés par exemple cette année sur les droits assis sur le tabac, dont quatorze mois de perception ont été rattachés aux comptes de la sécurité sociale.

M. Guy Fischer a rappelé que la Cour avait eu un avis plus critique sur la T2A dans un rapport précédent en y dénonçant notamment sa tendance inflationniste en matière de dépenses. Il a insisté sur les effets pervers du système, puisque certaines entreprises du secteur privé sont en train de s'adapter aux modalités de la T2A en abandonnant des secteurs jugés non rentables et en concentrant leurs activités sur d'autres domaines considérés comme plus rentables. Il a souligné le mécontentement des personnels du secteur hospitalier public, en particulier sur leurs conditions de travail. Si le Ffipsa est supprimé, il a souhaité savoir qui sera l'interlocuteur des agriculteurs, la Mutualité sociale agricole (MSA) ou les CPAM. Enfin, en matière de CMUC, il a affirmé son souhait très clair d'une gestion entièrement prise en charge par les CPAM.

M. François Autain a souhaité savoir si les conditions définies par la Cour pour une mise en oeuvre efficace de la T2A sont vraiment réalistes et pourraient être satisfaites. Il s'est interrogé sur la possibilité pour le Parlement de prendre une initiative en matière de rétrocession des médicaments.

M. Nicolas About, président, a estimé indispensable de réaliser la convergence à l'intérieur même du secteur public avant de mettre en oeuvre la convergence intersectorielle, entre le public et le privé. Il a souligné l'importance de prendre pour base les établissements les plus efficients et la nécessité de mettre de l'ordre dans les Migac.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que les observations émises en 2005 par la Cour sur l'hôpital n'ont pas été modifiées, mais que cette année, l'accent a été mis sur la pertinence du calendrier prévu pour la convergence.

M. Michel Braunstein a précisé que les différences entre le secteur public et le secteur privé existaient déjà avant la T2A, l'essentiel de la médecine relevant de l'hôpital public, alors qu'une majorité des actes chirurgicaux est effectuée dans le secteur privé. Il a insisté sur le caractère non légitime du mécanisme de la rétrocession, qu'une simple mesure administrative pourrait facilement remettre en cause.

Audition de MM. Jean-Louis BUHL, président du conseil d'administration, et Jacques LENAIN, directeur du fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Le mercredi 11 octobre 2006, la commission a également entendu MM. Jean-Louis Buhl, président du conseil d'administration, et Jacques Lenain, directeur, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

En introduction, M. Jean-Louis Buhl, président du conseil d'administration, a rappelé qu'il a succédé voici quelques mois à M. Michel Laroque qui avait quitté la présidence du FSV pour protester contre le refus de l'Etat d'assurer l'équilibre budgétaire de ce fonds. S'il a lui-même accepté d'assurer la présidence du FSV, c'est précisément parce qu'il ne partage pas toutes les analyses de son prédécesseur, notamment en ce qui concerne les difficultés financières du fonds. L'équilibre du FSV en particulier doit être apprécié sur plusieurs années et non exercice par exercice. Sur la base de cette interprétation plus nuancée, le FSV peut parfaitement connaître des déficits temporaires, dans la mesure où ils sont rééquilibrés les années suivantes par des excédents.

Dans ces conditions, la question importante est celle de la dette accumulée depuis le début des années 2000. Incontestablement, la situation ainsi créée ne peut pas perdurer. Les constats effectués en 2006 et les perspectives pour l'année 2007 apportent cependant une note d'espoir avec une bonne progression des recettes et une évolution moins rapide des dépenses du fait du reflux du chômage. Aussi, un retour à l'équilibre annuel du FSV en flux est envisageable pour 2009 ou 2010 à droits constants. A partir de cette date, le fonds pourra ainsi commencer à rembourser sa dette.

En ce qui concerne le retour à l'équilibre des comptes, M. Jacques Lenain, directeur, a souligné à son tour le fait que la période 2006-2007 apparaît plus favorable que la période 2002-2005.

Fin 2005, le déficit annuel s'élevait à 2 milliards d'euros et le déficit cumulé à 3,7 milliards d'euros. A fin 2006, le déficit annuel devrait redescendre à 1,2 milliard d'euros grâce à une conjoncture économique plus favorable. En recette, la contribution sociale généralisée (CSG) bénéficie en effet d'un taux de progression rapide, en partie grâce à la taxation des plans d'épargne logement de plus de dix ans. En dépense, on assiste à une stabilisation des cotisations au titre des périodes de chômage, du fait de l'amélioration de la situation de l'emploi.

En s'appuyant sur les perspectives macroéconomiques définies par le Gouvernement, soit une progression du produit intérieur brut (PIB) de 2,5 % par an et une croissance de la masse salariale annuelle comprise entre 4 % et 4,5 %, le déficit du FSV pour l'exercice 2007 devrait même être ramené à 600 millions d'euros et le retour à l'équilibre est envisageable pour 2009 à droits constants.

La dette cumulée passerait à 5,5 milliards d'euros à fin 2007 et atteindrait son point haut, à 6 milliards d'euros, en 2008. La décrue pourrait être entamée à partir de 2009 et un apurement complet de la dette est possible à l'horizon 2013 ou 2014, sur le fondement des mêmes données macroéconomiques.

Le FSV n'ayant pas la faculté d'emprunter, le poids du déficit en gestion est reporté sur la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et accessoirement sur la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA).

Sur ce point, M. Jean-Louis Buhl a précisé que le déficit en trésorerie du FSV, porté essentiellement par la Cnav, se traduit dans ses comptes par un produit à recevoir et ne pèse donc pas sur son déficit comptable.

M. Nicolas About, président, a évoqué la position de la Cour des comptes qui propose, dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, de supprimer le FSV s'il n'est pas possible de prévoir un retour à l'équilibre de ses comptes.

M. Jean-Louis Buhl a rappelé que le FSV a été créé en 1993 pour mettre un terme au débat sur les charges indues, en finançant par des ressources fiscales les mesures de solidarité ne relevant pas de la logique d'assurance. Cette logique demeure valable. Si on décide de supprimer le FSV, et donc de noyer ses dépenses dans celles de la Cnav, le risque est grand de réintroduire le flou auquel la réforme de 1993 a voulu mettre un terme. L'existence d'une situation financière préoccupante ne suffit pas à remettre en cause le principe même du FSV.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux, a indiqué que s'il rejoint le jugement sévère de la Cour des comptes sur la situation inacceptable du FSV, il partage avec M. Jean-Louis Buhl l'analyse suivant laquelle il est sain de séparer ce qui relève du contributif et du non-contributif parmi les charges de l'assurance vieillesse.

Il a ensuite estimé que le déficit du FSV n'est qu'un élément de la situation financière globalement désastreuse de la protection sociale. Selon les projections de la Cour des comptes, si aucune mesure n'est prise, le déficit global des caisses et des fonds atteindra, fin 2009, 37 milliards d'euros, soit un montant similaire à celui constaté en 2003 au moment de la suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec).

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux, a contesté la présentation selon laquelle le déficit de l'Etat et celui de la sécurité sociale seraient un seul et même ensemble. Sur la base de cette fongibilité supposée, en effet, l'Etat a trop souvent tendance à utiliser le budget de la sécurité sociale comme sa variable d'ajustement, se réservant le bénéfice de la croissance des ressources dans les périodes d'amélioration de la situation économique. Il a également mis en doute la fiabilité des hypothèses macroéconomiques retenues pour les projections relatives au FSV. Enfin il a rappelé le caractère, hasardeux à ses yeux, du pari, fait par la loi Fillon sur les retraites de 2003, d'un basculement à terme des cotisations chômage sur les cotisations vieillesse.

Se déclarant en parfait accord avec les propos de M. Alain Vasselle, M. Nicolas About, président, a demandé si le report sur l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) des charges de trésorerie résultant des déficits des caisses de sécurité sociale et du FSV n'aurait pas en définitive un effet déresponsabilisant pour ces structures qui n'ont ainsi pas à subir les conséquences de leur propre gestion.

Rappelant qu'il a lui-même été précédemment directeur de l'Acoss, M. Jean Louis Buhl a estimé que la gestion commune de la trésorerie des caisses de sécurité sociale par l'Acoss n'est pas une source d'opacité et que la mutualisation est un avantage, puisqu'elle permet de faire des économies. Sous sa direction, l'Acoss a fait des efforts pour opposer à chacune des caisses les frais financiers correspondant à ses déficits. Les frais financiers imputables au déficit du FSV peuvent ainsi être isolés et leur montant est connu. Mais il est vrai qu'à ce stade, le FSV n'est pas comptable des frais financiers entraînés par sa gestion et que ceux-ci sont imputés à la seule Cnav.

Il a également indiqué qu'il a, en sa qualité de président du FSV, envoyé une lettre aux ministres de tutelle signalant que la situation n'est pas tenable et que la Cnav doit supporter des frais financiers injustifiés en raison du déficit accumulé par le fonds.

M. Jaques Lenain a toutefois fait valoir que, depuis l'apparition des déficits de trésorerie du FSV, la Cnav n'a jamais établi de demande de prise en charge des frais financiers correspondants, alors qu'elle aurait très bien pu le faire. Ainsi lors de la réunion de son conseil d'administration du 4 octobre dernier, la caisse s'est contentée de déplorer la situation qu'elle subit sans faire demander expressément la prise en charge des frais financiers liés aux retards de paiement du FSV. Pourtant une telle requête pourrait facilement être présentée lors de la signature de l'avenant négocié annuellement entre le FSV et la Cnav sur les modalités de versement des acomptes au titre des cotisations des chômeurs.

Le montant des frais financiers imputables au déficit du FSV est de l'ordre de 150 à 200 millions d'euros par an. Cependant, le préjudice ainsi infligé à la Cnav doit être relativisé, dans la mesure où les flux financiers, exprimés en droits constatés, du FSV vers la Cnav au titre des cotisations vieillesse des chômeurs ont fortement augmenté ces dernières années, passant de 5,5 milliards d'euros en 2000 et 2001 à 8 milliards d'euros en 2005.

M. Guy Fischer s'est étonné des projections favorables annonçant le retour à meilleure fortune du FSV à l'horizon 2009. Il a fustigé les attaques sans précédent menées par le Gouvernement au cours des dernières semaines contre les régimes spéciaux de retraite. Il s'est déclaré en accord avec M. Alain Vasselle qui se dit opposé à la suppression du FSV, contrairement à ce que propose la Cour des comptes dans son rapport.

M. Guy Fischer s'est ensuite interrogé sur l'écart existant entre les projections de la Cour des comptes, selon lesquelles le déficit cumulé du FSV atteindrait 8,25 milliards d'euros à fin 2009, et les perspectives que les responsables du fonds ont soutenues devant la commission, qui tablent sur 6 milliards d'euros de déficits cumulés à la même date. Enfin, il a souhaité savoir si de nouvelles ressources peuvent être dégagées pour permettre la réduction du déficit du FSV.

M. Claude Domeizel a demandé à connaître les raisons pour lesquelles la Cnav n'a pas jugé bon jusqu'à présent de réclamer le remboursement des frais financiers entraînés par les déficits cumulés du FSV. Il a également souhaité des éclaircissements sur l'origine de l'écart entre les projections de la Cour des comptes et celles de la direction du fonds au sujet du montant des déficits cumulés prévisibles à fin 2009. Enfin, il a voulu savoir comment le déficit prévisionnel annuel du FSV, initialement fixé à 1,5 milliard d'euros en 2006, a pu être ramené à 1,2 milliard d'euros dans les dernières projections disponibles.

M. François Autain s'est dit plutôt favorable à la suppression du FSV car, à son sens, l'existence d'une structure distincte a en réalité pour résultat de minimiser le déficit réel de la sécurité sociale. En additionnant les déficits des caisses et ceux des fonds concourant à la protection sociale, il apparaît en effet que le déficit global des finances sociales est en progression, et non pas en diminution, comme l'affirme le Gouvernement.

M. Jean-Louis Buhl a déclaré n'avoir pas voulu prétendre que la situation du FSV soit idéale. D'ailleurs, il n'existe pas de désaccord entre ses analyses et celles de la Cour des comptes sur l'appréciation de la situation présente et passée du fonds.

En ce qui concerne les prévisions à l'horizon 2009, la différence entre ses propres projections et celles de la Cour tient au fait que celle-ci a élaboré les siennes à partir des comptes de 2005. Or, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 est bâti sur les observations faites en cours d'année 2006 qui ont révélé une forte dynamique de la CSG, ainsi qu'une amélioration de la situation de l'emploi. Ces constats conduisent à afficher un déficit pour 2006 moins élevé que les prévisions figurant dans le rapport de la Cour des comptes.

Sur la question des frais financiers, il a indiqué qu'à ses yeux l'Etat devrait au minimum les prendre en charge et qu'il pourrait également faire un effort pour permettre au FSV d'accélérer ses remboursements et la diminution de sa dette.

Revenant sur les différentes prévisions relatives au FSV, M. Jacques Lenain a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale contient, depuis l'an dernier, une annexe B consacrée à des projections quadriennales sur les soldes des caisses et des fonds concourant à la protection sociale.

L'écart de 2 milliards d'euros constaté pour 2009 entre les chiffres établis aujourd'hui par le FSV et ceux figurant dans le rapport de la Cour des comptes provient de ce que la Cour a fondé ses propres prévisions sur les projections quadriennales inscrites à l'annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, élaborée fin 2005, voici un an.

Or, les prévisions concernant le FSV sont fragiles et sujettes à des évolutions très rapides, dans la mesure où les recettes du fonds sont constituées à 80 % par la CSG et où 60 % de ses dépenses sont destinées à la couverture des cotisations d'assurance vieillesse des chômeurs. L'amélioration de la situation économique constatée en 2006 justifie cet écart, incontestablement élevé, de 2 milliards d'euros.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité disposer d'une évaluation du montant cumulé des frais financiers qui seront au total imputés à la Cnav en conséquence des déficits du FSV à fin 2009.

M. Jacques Lenain a souligné les problèmes méthodologiques liés aux différentes façons de calculer ces frais. Il a toutefois confirmé le montant de 150 à 200 millions d'euros par an, ce qui aboutit à une masse cumulée d'au moins un demi-milliard d'euros à fin 2009. Revenant sur les propos de M. Nicolas About, président, relatifs à la déresponsabilisation des caisses de sécurité sociale qui, ne gérant pas leur trésorerie, ne subissent pas directement les conséquences de leurs déficits, il a souligné que les frais financiers correspondant à ces déficits sont bien inscrits en droits constatés dans les comptes des caisses. Celles-ci ne peuvent donc ignorer leur montant.

Enfin, en réponse à une question de M. Nicolas About, président, M. Jacques Lenain a fourni les modalités du calcul forfaitaire des cotisations d'assurance vieillesse versées par le FSV à la Cnav : le nombre de chômeurs retenu est égal à la totalité des chômeurs indemnisés, à laquelle sont ajoutés 29 % des chômeurs non indemnisés. Le total est multiplié par une cotisation de référence égale à 90 % du salaire minimum de croissance (Smic).

Audition de MM. Yves CENSI, président du conseil de surveillance, et Daniel CARON, président du conseil d'administration du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa)

Réunie le mercredi 18 octobre 2006, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Yves Censi, président du conseil de surveillance, et Daniel Caron, président du conseil d'administration du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa).

M. Yves Censi, président du conseil de surveillance du Ffipsa, s'est déclaré très heureux d'être entendu par la commission des affaires sociales du Sénat. En sa qualité de député, il a insisté sur le caractère positif de la participation de parlementaires au sein du conseil de surveillance du Ffipsa.

M. Daniel Caron, président du conseil d'administration du Ffipsa, a rappelé qu'en ce qui le concerne, il intervient pour la deuxième fois devant une commission du Sénat et que les préoccupations qu'il a développées au mois de mars 2006 sont devenues aujourd'hui des inquiétudes. La situation du Ffipsa n'a en effet guère évolué en 2006. Les chiffres sont connus de tous : un déficit d'1,4 milliard en 2005 et d'1,9 milliard en 2006, s'ajoutant à un besoin de financement au 1er janvier 2005 de 3,2 milliards d'euros. Sur ce dernier montant, la loi de finances rectificative pour 2005 a accordé 2,5 milliards d'euros au Ffipsa mais il reste une créance résiduelle de 660 millions d'euros, à ce jour non financée. A l'issue du débat organisé au Sénat sur cette question à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le Gouvernement a mis en place un groupe de travail, présidé par M. Jean-François Chadelat, sur les problèmes de la compensation entre régimes. Les travaux de ce groupe n'ont malheureusement pas abouti à des propositions concrètes. Depuis, la Cour des comptes, dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, s'est prononcée pour la suppression du Ffipsa. Cette position apparaît paradoxale pour un organisme créé le 1er janvier 2005 seulement.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souligné le caractère récurrent des questions relatives au Ffipsa. Il a souhaité savoir comment le Ffipsa financera la revalorisation annoncée des petites retraites agricoles, estimée à 160 millions d'euros, sans qu'aucune nouvelle recette ne lui soit accordée à ce titre.

M. Daniel Caron a indiqué que cette revalorisation a été décidée après le bouclage du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et que la ligne de trésorerie accordée au Ffipsa de 7,1 milliards d'euros pourrait dès lors s'avérer un peu juste en l'absence de nouvelles recettes.

M. Yves Censi a rappelé l'historique de la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles qui découle d'une volonté très affirmée des députés et des sénateurs, et en particulier du groupe de travail mis en place par la commission des finances de l'Assemblée nationale sur ce sujet. En annonçant cette revalorisation, le Président de la République a clairement affirmé qu'il s'agit d'une question de solidarité nationale. Cela signifie que le financement de cette mesure doit se régler sinon dans le projet de loi de finances pour 2007, du moins dans le collectif de fin d'année pour 2006.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé s'il est exact que le Ffipsa a embauché une personne aux compétences très spécialisées pour pouvoir emprunter directement sur les marchés financiers sans passer par la caisse centrale de Mutualité sociale agricole (CCMSA).

M. Daniel Caron a indiqué que, depuis l'origine, le Ffipsa souhaiterait pouvoir effectuer une gestion directe de sa trésorerie. Néanmoins, à sa mise en place, les pratiques financières du budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) ont été poursuivies et donc la gestion de sa trésorerie a été confiée à la CCMSA. En 2007, cette organisation sera maintenue, toutefois la personne embauchée devra assurer un meilleur suivi des opérations financières et une meilleure analyse technique de la gestion du Ffipsa.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé sur la pérennité du fonctionnement d'un régime dont le déficit annuel correspond à près de 15 % des prestations versées. La créance résiduelle de 660 millions d'euros que l'Etat n'a pas repris à sa charge dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005 restera-t-elle à la charge du régime ? En matière de compensation démographique, les règles paraissent aujourd'hui difficiles à modifier et le régime agricole semble bien doté : dès lors, quelles sont les attentes du Ffipsa en matière de compensation ? Enfin dans son dernier rapport, la Cour des comptes recommande la suppression du Ffipsa, estimant que l'Etat n'est pas disposé à régler rapidement et de manière transparente la question de son financement : quel est l'avis du Ffipsa sur cette recommandation ? A-t-il été envisagé d'affecter une nouvelle recette au régime agricole et est-il prévu une modification législative pour obliger l'Etat à assurer l'équilibre du fonds ?

M. Daniel Caron a souligné que la créance de 660 millions a été clairement reconnue par l'Etat et qu'elle sera inscrite dans le bilan d'ouverture de l'Etat à la date du 1er janvier 2006. En revanche, le risque est important que le déficit de 2005, soit 1,4 milliard d'euros, ne soit pas inscrit. L'abandon de la subvention d'équilibre de l'Etat ajouté à un déficit sur les taxes et prélèvements affectés au Ffipsa et à une aggravation du déséquilibre démographique du régime sont autant de sujets d'inquiétude pour les administrateurs du Ffipsa.

M. Yves Censi a rappelé que les exigences de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) interdisaient le maintien du Bapsa et ont donc conduit à la création du Ffipsa. Cette évolution a entraîné deux conséquences importantes : la disparition du débat parlementaire annuel et un risque important en termes de financement, puisque la subvention d'équilibre de l'Etat n'est plus obligatoire. Afin de remédier à la première conséquence, un comité de surveillance du fonds a été créé pour maintenir un lieu de débat et de concertation avec l'ensemble des partenaires du régime. Il est en effet important que le débat sur le régime agricole ne se fasse pas seulement sur des chiffres mais également sur sa légitimité et sa portée. La reprise de 2,5 milliards d'euros par l'Etat et la reconnaissance d'une créance résiduelle de 660 millions d'euros constituent déjà des efforts notables de la part de l'Etat. Pour le reste, il est indispensable de faire appel à la solidarité nationale. Le monde agricole s'est en effet profondément restructuré au cours des années, ce qui a conduit à des évolutions démographiques au coût social inéluctable. Les performances incontestées de l'agriculture française actuelle résultent de cette transformation qui s'est notamment traduite par une baisse très sensible des effectifs. Il est donc légitime de recourir à la solidarité nationale pour le financement du régime social du monde agricole. Aussi, le comité de surveillance du Ffipsa estime justifié de faire appel à la compensation démographique pour résoudre une partie des difficultés, en raison de l'âge moyen élevé de la population agricole. A cet égard, il s'est déclaré déçu de l'absence de conclusions du rapport du groupe de travail Chadelat.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, a rappelé qu'il est membre du comité de surveillance du Ffipsa, où il représente la commission des finances. Après avoir indiqué que la population agricole n'est pas plus dépensière que le reste de la population et que la Mutualité sociale agricole (MSA) gère très scrupuleusement le régime social agricole, il a fait valoir que les difficultés existantes sont avant tout financières, avec une dette de 660 millions encore inscrite au bilan et une gestion de la trésorerie et des emprunts d'un montant considérable. Il a estimé qu'il serait déraisonnable de permettre au Ffipsa d'émettre des emprunts si les recettes correspondantes ne lui sont pas attribuées.

M. Claude Domeizel a reconnu qu'une solidarité entre les régimes se justifie. En tant que membre du groupe de travail Chadelat, il a estimé utile le constat dressé, selon lequel le système des compensations est aujourd'hui à revoir. Il a souhaité savoir si les frais financiers résultant du déficit du Ffipsa sont pris en charge par l'Etat.

M. François Autain a constaté qu'une absence de certification des comptes par la Cour des comptes n'aurait aucune conséquence, ce qui n'est pas très incitatif pour le Gouvernement. Le rôle du Ffipsa est, à son sens, de masquer le déficit de la sécurité sociale ; il serait donc normal de le supprimer. Le principal problème de la sécurité sociale pour les années à venir sera celui des ressources.

M. Daniel Caron a estimé que le Ffipsa ne masque pas la situation du régime agricole mais bien au contraire la met en évidence. Des marges de manoeuvre existent encore, selon lui, en matière de compensation démographique au profit du régime agricole. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 prévoit la prise en charge des frais financiers liés à la dette de l'Etat à l'égard du régime général, ce qui rendrait normale une prise en charge identique pour la dette du Ffipsa. Il a confirmé que le problème de la créance du Ffipsa sur l'Etat est au coeur du débat sur le bilan d'ouverture et la certification des comptes de l'Etat. La principale inquiétude résulte de la non-inscription probable du déficit de 2005, soit 1,4 milliard d'euros.

M. Yves Censi a fait valoir qu'une suppression du Ffipsa n'entraînerait aucun gain financier et ne présente donc aucun intérêt. De même, une intégration de la branche maladie du régime agricole dans le régime général ne règlerait pas le problème de fond, à savoir un déficit annuel constaté d'environ 1 milliard d'euros sur cette branche. Les solutions doivent donc être recherchées dans la diversification des sources de financement et dans l'équilibre entre les cotisations, les taxes, la compensation et la subvention de l'Etat. Le comité de surveillance a proposé, malgré l'avis négatif des trois sénateurs membres de cette instance, la piste de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur les biocarburants. L'idée de rendre obligatoire la subvention de l'Etat par le vote d'un amendement n'est pas suffisante pour résoudre les difficultés actuelles.

M. Jean-Jacques Jegou, rapporteur pour avis de la commission des finances, a indiqué qu'il déposera un amendement, à titre personnel, pour ouvrir la discussion sur l'obligation pour l'Etat de verser une subvention d'équilibre au Ffipsa. En tout état de cause, la solution consistant à supprimer ce fonds n'est pas la meilleure.

Audition de MM. Pierre BURBAN, président du conseil d'administration, Jean-Luc TAVERNIER, directeur, et Alain GUBIAN, directeur des statistiques, des études et de la prévision,
de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

Réunie le mercredi 25 octobre 2006, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, Jean-Luc Tavernier, directeur, et Alain Gubian, directeur des statistiques, des études et de la prévision, de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

En préambule, M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'Acoss, a remercié le sénateur Alain Vasselle pour les propos qu'il a tenus lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, notamment sur le problème de la compensation des exonérations de charges sociales par l'Etat, et sur lesquels il est lui-même en parfait accord. Puis il a évoqué les principaux axes de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion (Cog), signée avec l'Etat le 31 mai dernier : l'amélioration de la qualité de service dans la relation auprès des cotisants, en particulier par un service adapté en fonction des différentes catégories de cotisants, le renforcement des actions de contrôle et de lutte contre le travail dissimulé, la poursuite de l'optimisation de la gestion de la trésorerie et d'un accroissement de l'expertise en matière de financement de la sécurité sociale, enfin le renforcement de l'efficience du pilotage de la branche, en particulier à l'échelon local.

Il a ensuite souligné les évolutions très significatives intervenues dans le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf). L'échelon départemental est désormais clairement le niveau de base du réseau ; néanmoins un pôle régional de coordination des Urssaf est créé pour renforcer la coopération entre ces organismes. Par ailleurs, huit Urssaf spécialisées dans les très grandes entreprises, de plus de deux mille salariés, ont été créées. A titre personnel, il s'est déclaré opposé à la préconisation de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de l'Assemblée nationale de régionaliser l'ensemble du dispositif local de la branche recouvrement.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a à son tour félicité M. Pierre Burban pour sa récente réélection à la présidence du conseil d'administration de l'Acoss, au sein duquel son investissement personnel se traduit par des progrès indéniables. Il s'est ensuite interrogé sur la situation actuelle de la compensation des allégements généraux de charges sociales par l'Etat. Il a notamment regretté l'absence d'une clause de rendez-vous pour garantir une compensation à l'euro près de ces exonérations à partir de l'année 2007, puisqu'un excédent devrait être constaté en 2006. Il s'est déclaré très préoccupé par le vote continuel de textes législatifs prévoyant de nouveaux allégements sans que leur compensation soit garantie. Il a demandé si la prise en charge, par l'Etat, des frais financiers résultant de sa propre dette à l'égard de la sécurité sociale ne conduit pas à rendre pérenne cette dette. Il a également voulu savoir si l'Acoss estime souhaitable la systématisation du principe de la prise en charge des frais financiers par l'Etat.

M. Pierre Burban a indiqué que les exonérations compensées en 2006 s'élèvent à 18 milliards d'euros, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2005, en raison de la dernière phase de mise en oeuvre des mesures prévues par les lois « Aubry II » et « Fillon ». Pour l'ensemble des régimes, les allégements généraux doivent s'élever à 19,2 milliards d'euros en 2006 et la prévision des recettes affectées à cet effet atteint 19,4 milliards d'euros. Au total, cela permet d'envisager un surplus de 260 millions pour 2006 qui sera transféré à la Cnam, conformément à la décision du Gouvernement. Néanmoins, les échéances de versement par l'Etat des recettes affectées ne sont pas satisfaisantes et ne correspondent pas aux dispositions de la convention signée avec l'Etat le 30 décembre 2005. En 2007, les allégements de charges sociales devraient évoluer comme la masse salariale. Toutefois, la suppression des 2,1 points de cotisations subsistant encore au niveau du Smic à compter du 1er juillet 2007 devrait coûter 320 millions d'euros. En 2007, cette mesure sera compensée par un transfert de droits sur les tabacs, mais rien n'est prévu pour 2008 et les années suivantes alors qu'en année pleine, cette nouvelle mesure d'allégement représente un coût supérieur à 600 millions d'euros.

S'agissant des exonérations ciblées, les versements actuellement prévus par l'Etat pour 2006 s'élèvent à 2,4 milliards d'euros alors que les dépenses atteindront 3,2 milliards.

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, l'Etat a décidé de prendre en charge les frais financiers imputables à la dette de l'Etat envers l'Acoss ; il aurait été plus satisfaisant qu'il rembourse une partie du principal de cette dette. Néanmoins cette mesure permet, pour la première fois, l'application de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale qui a instauré un principe de neutralisation des effets de trésorerie. Cette mesure aura peut-être pour effet d'inciter l'Etat à être plus vertueux à l'avenir.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité connaître le profil des besoins de trésorerie de l'Acoss en 2007, savoir si cette prévision tient compte des défaillances de l'Etat et à combien le plafond des avances aurait dû être fixé si, comme le suggère la Cour des comptes dans son dernier rapport, ce plafond avait été calculé de façon à couvrir les seuls besoins de trésorerie de l'Acoss. Il s'est également interrogé sur les raisons de la diversification des moyens de financement de l'Acoss prévue par l'article 28 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui ouvre à l'agence la possibilité d'émettre des billets de trésorerie. Dans quelle proportion est-il prévu d'y recourir en 2007 ? En matière de contrôle et de lutte contre la fraude, il a demandé à quel pourcentage on peut évaluer aujourd'hui la fraude, quelles sont les actions menées par l'Acoss pour la limiter et quels sont les résultats obtenus. De nouvelles mesures législatives ou réglementaires paraissent-elles nécessaires pour permettre d'améliorer encore ces résultats ? Enfin, il s'est interrogé sur le bilan des actions menées en faveur de la dématérialisation des déclarations et du paiement des cotisations, notamment en termes de gain pour l'Acoss. L'article 30 du projet de loi de financement de la sécurité sociale doit-il permettre de nouvelles économies avec le franchissement d'une étape supplémentaire en matière de dématérialisation ?

M. Pierre Burban a indiqué que le plafond des avances fixées pour l'Acoss dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 est de 28 milliards d'euros, ce qui inclut le solde négatif de 14,8 milliards à la fin de 2006, auquel s'ajoute une variation de trésorerie, pour 2007, de 13,2 milliards. La possibilité ouverte à l'agence d'émettre des billets de trésorerie a un double objectif : sécuriser l'approvisionnement en ressources de l'Acoss et permettre des économies de charges d'intérêts, celles-ci étant potentiellement estimées à environ 500.000 euros par milliard emprunté annuellement. A priori, en 2007, l'Acoss devrait recourir aux billets de trésorerie pour environ 5 milliards d'euros et continuer à faire appel à la Caisse des dépôts et consignations, qu'il n'est pas question d'écarter, pour un minimum de 20 milliards d'euros.

Les actions menées en matière de contrôle ont permis de redresser l'équivalent d'environ 1 % des cotisations. Le travail dissimulé représente des montants plus importants, estimés entre 2,5 % et 5 % des cotisations encaissées. La lutte contre les fraudes est un axe important de la nouvelle Cog avec des objectifs bien identifiés : un travail plus étroit avec les corps de contrôle, en particulier dans certains secteurs prioritaires comme le bâtiment et les travaux publics, les hôtels-cafés-restaurants, le spectacle, le gardiennage, la confection et les services à la personne, un renforcement de la connaissance du phénomène du travail dissimulé, une amélioration du ciblage des contrôles, la mise en place d'un réseau de référents régionaux et un contrôle plus poussé de la régularité des prestataires de services étrangers. Les résultats obtenus sont significatifs : 51 millions d'euros de redressements en 2005 au titre du travail illégal, en augmentation de plus de 10 millions d'euros par rapport à 2003. Au total, 13 % du temps de contrôle est consacré à la lutte contre le travail dissimulé.

L'article 30 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui prévoit de nouvelles obligations en matière de dématérialisation des déclarations et du paiement des cotisations, est la traduction législative d'une disposition de la Cog. La dématérialisation doit permettre de dégager 220 équivalents temps plein à la fin de 2009, soit un gain de ressources appréciables qui sera consacré à l'action prioritaire de lutte contre la fraude. Il est toutefois important que les mesures de dématérialisation soient adaptées aux différentes catégories de cotisants.

M. Alain Gubian, directeur des statistiques, des études et de la prévision de l'Acoss, a indiqué que le coût financier de l'insuffisante compensation des exonérations de charges en 2006 s'élève à peu près aux 160 millions d'euros que l'Etat a l'intention de prendre à sa charge au titre de l'exercice 2006. Mais en 2007, ces frais financiers seront supérieurs du fait à la fois d'une augmentation de la dette et d'une hausse des taux d'intérêts et, à ce jour, rien n'est prévu pour y faire face.

M. André Lardeux, rapporteur pour la branche famille, a souhaité connaître l'état exact des réserves financières de la branche famille et obtenir la confirmation du respect du principe d'étanchéité entre les branches de la sécurité sociale.

M. François Autain a estimé que la différence entre besoins de trésorerie, besoins de financement et déficits apparaît de moins en moins claire. Il s'est interrogé sur la possibilité de continuer à cumuler les déficits et sur l'existence d'une limite au plafond d'avances annuel de l'Acoss.

M. Pierre Burban a insisté sur la véritable individualisation des ressources affectées à chaque branche. Il a confirmé que les déficits de 2006 et de 2007 se cumuleront pour atteindre environ 28 milliards d'euros à la fin de 2007, sauf si intervient une reprise de dettes comme celles qui ont été effectuées par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) au cours des années récentes.

M. Bernard Cazeau a demandé si le déficit du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) est intégré dans les comptes de l'Acoss.

M. Pierre Burban a indiqué que l'Acoss couvre uniquement le régime général des salariés mais que des coopérations sont développées entre les Urssaf, l'Acoss et le nouveau régime social des indépendants (RSI). Le monde agricole est géré par la mutualité sociale agricole (MSA).

M. Alain Gubian a précisé que chaque branche détient un compte individualisé à l'Acoss qui peut lui fournir quotidiennement sa situation de trésorerie. S'agissant de la branche famille, les réserves disponibles s'élevaient à 2,128 milliards d'euros à la fin de 2005 et atteindront seulement 500 millions d'euros à la fin de 2006. Pour 2007, le déficit attendu de la branche, de 700 millions d'euros, aura pour conséquence l'extinction des réserves de la branche famille et le calcul de charges financières au lieu de produits financiers au cours des années précédentes.

Puis il a souligné la nécessaire distinction entre variation de trésorerie et solde comptable, notamment lorsqu'on constate des retards de paiement de l'Etat ou du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Enfin, il a estimé que le plafond d'avances demandé pour 2007 a été calculé de façon plutôt juste.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé aux responsables de l'Acoss leur appréciation sur les prévisions quadriennales annexées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

M. Jean-Luc Tavernier, directeur de l'Acoss, a regretté le caractère trop schématique de ces prévisions qui ne lui paraissent pas avoir la qualité et les standards que le Parlement serait en droit d'exiger. Il a souligné le côté très volontariste des hypothèses retenues tant pour l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) qui progresserait entre 2,2 % et 2,5 % par an, soit un rythme inférieur à la richesse nationale, que pour la masse salariale qui, à l'inverse, s'accroîtrait plus vite que le PIB.