II. ÉVOLUTION DES DÉPENSES : DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE PRÉVISIONS À COURT TERME, DES INTERROGATIONS SUR LA SOUTENABILITÉ À MOYEN TERME
A. UNE PRÉVISION DE DÉPENSE QUI N'EST PAS INSINCÈRE, A PÉRIMÈTRE CONSTANT
S'il peut être fait crédit au gouvernement d'avoir tenu sa norme de dépense par le passé, l'examen du projet de loi de finances pour 2007 doit amener à vérifier la crédibilité d'une norme de dépense attachée - beaucoup de commentateurs le rappellent - à une année électorale.
1. La norme de dépense, une notion dont il faut bien mesurer la portée
a) La notion de « périmètre constant » n'a pas évolué depuis plusieurs années
Contrairement à ce qu'écrivent certains observateurs, la norme de dépense du budget général n'apparaît pas insincère : elle s'obtient par référence à un périmètre constant défini selon une charte de budgétisation qui n'a pas évolué depuis plusieurs années. Selon ce document, figurant au sein de l'exposé général des motifs, les changements de périmètre sont limités dans le projet de loi de finances pour 2007 (479,8 millions d'euros).
Changements de périmètre intervenus depuis 2003
(en millions d'euros)
Source :
présent projet de loi de finances
Les changements de périmètre s'agissant des dépenses du budget général concernent différents types d'opérations budgétaires parmi lesquelles :
- la modification de la procédure d'affectation entre le budget général et des comptes spéciaux ou des budgets annexes ;
- la généralisation des loyers budgétaires ;
- la suppression ou la budgétisation des taxes affectées ;
- la modification de la répartition des compétences entre Etats et d'autres personnes morales.
La notion de périmètre constant vise à comparer de manière pertinente la progression des dépenses d'une année sur l'autre, et à ce titre, consiste à retirer du montant des dépenses nettes du projet de loi de finances en cours d'examen les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget général l'année précédente.
b) La « débudgétisation » a un impact sur la norme de dépense du budget de l'Etat, mais pas sur celle des dépenses publiques
La notion de « dépenses du budget général à périmètre constant » ne permet pas de rendre compte d'une progression des dépenses tirée d'une « débugétisation » de recettes auprès d'organismes autres que l'Etat : organismes divers d'administration centrale, administrations de sécurité sociale, collectivités territoriales.
Cette « débudgétisation », qui correspond en grande partie en 2007 à une « agencisation » de l'Etat, peut être parfaitement légitime dans un objectif de modernisation de la gestion publique .
Son importance dans le présent projet de loi de finances (- 2.407 millions d'euros, détaillés ci-après, selon les informations fournies par l'annexe « voies et moyens » du présent projet de loi de finances pour 2007), conduit néanmoins à relativiser, en partie, la portée de la seule norme de dépense affectée au budget général.
Toutefois, il convient de remarquer que cette « débugétisation » est totalement neutre dès lors qu'il s'agit des dépenses financées par des administrations publiques, notamment par les organismes divers d'administration centrale au sein desquelles figurent toutes les agences nouvellement créées : les dépenses se retrouvent dans le périmètre plus large des « dépenses publiques » et tout décalage qui serait créé entre recettes et dépenses a évidemment une traduction dans le déficit maastrichtien.
Ainsi, sur un plan politique, nonobstant les efforts faits par l'Etat pour diminuer ses dépenses, il convient d'être particulièrement attentif à l'évolution globale des dépenses publiques, et à leur diminution. Chacun sait que les réformes les plus difficiles en termes de dépenses attendent désormais bien plus la Sécurité sociale que l'Etat.
C'est ce qui a conduit votre rapporteur général, dans son récent rapport 23 ( * ) sur les prélèvements obligatoires, à préconiser l' intégration au sein du budget de l'Etat des ressources et des charges des branches « famille » et « maladie » qui seront de plus en plus largement financées par l'impôt , ainsi que cela est le cas dans la plupart des pays comparables à la France.
* 23 Rapport d'information n° 41 (2006-2007) de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances.