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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 10 bis (nouveau)

Statut fiscal du superéthanol E 85

Commentaire : le présent article introduit par amendement du gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, définit le statut fiscal du superéthanol E 85, favorable au développement de ce nouveau biocarburant.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE SOUTIEN AUX BIOCABURANTS

1. Définition et objectif de développement des biocarburants

Les biocarburants sont des combustibles liquides ou gazeux obtenus à partir de la biomasse76(*) et utilisés comme additifs ou carburants purs pour le transport.

Les deux filières de production de biocarburant

Il s'agit :

- de celle de l'éthanol, alcool éthylique qui peut être incorporé directement dans l'essence (également appelé bioéthanol) et de l'éthyl tertio butyl éther (ETBE), composé oxygéné issu de la réaction de l'éthanol et de l'isobutylène, produit pétrolier de la famille du butane. L'éthanol est fabriqué à partir de betterave et de céréales en France ;

- de celle des esters d'huiles végétales, essentiellement d'huile de colza et d'huile de tournesol en France, utilisés sous formes d'esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV), destinés aux véhicules diesel ou au fioul domestique. Existent également les esters méthyliques d'huiles animales ;

- enfin, du biogazole de synthèse doit être développé par les grandes industries pétrolières.

La directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 mai 2003 visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans le transport établit un objectif de développement de ces carburants. Leur part devrait atteindre 5,75 % des carburants fossiles en 2010. La France s'est imposé des objectifs d'incorporation plus ambitieux : 5,75 % en 2008, 7 % en 2010 et 10 % en 201577(*).

2. Un régime fiscal fortement incitatif

Le premier outil utilisé par la France pour soutenir le développement des biocarburants fut la défiscalisation, dès 2002. L'article 265 bis A du code des douanes prévoit ainsi que les biocarburants, produits sous contrôle fiscal, dans des unités de production agréées, peuvent bénéficier d'une réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) dans la limite de certains contingents78(*). Cette diminution de fiscalité varie en fonction de la nature du biocarburant considérée. Elle s'établit à :

25 euros par hectolitre pour les EMHV, les esters méthyliques d'huile animale, le biogazole de synthèse et 30 euros par hectolitre pour les esters éthyliques d'huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

- et 33 euros par hectolitre pour les ETBE ou l'éthanol incorporé aux supercarburants.

Notons que l'huile végétale pure utilisée comme carburant agricole, par les exploitants ayant produit les plantes dont l'huile est issue, est totalement exonérée de TIPP (article 265 ter du code des douanes, issu de la loi d'orientation agricole n° 2006-11 du 5 janvier 2006).

La défiscalisation a été complétée en 2005 par la création d'une sanction financière : la loi de finances pour 200579(*) a créé un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), défini par l'article 266 quindecies du code des douanes. Ce prélèvement s'applique aux supercarburants et au gazole ; en sont redevables les compagnies pétrolières et les grandes surfaces80(*), c'est-à-dire les sociétés qui mettent à la consommation ces carburants fossiles.

Le taux de cette taxe est progressif dans le temps, 1,75 % en 2006, 3,5 % en 200781(*). L'incorporation des biocarburants dans les carburants fossiles permet de réduire le taux de la taxe à due proportion du pouvoir énergétique des quantités incorporées.

B. LES PERSPECTIVES D'INCORPORATION ET DE PRODUCTION DES BIOCARBURANTS

Le développement de l'utilisation des biocarburants a été très lent en France, toutes filières confondues. La création de la « TGAP biocarburant » a accéléré l'incorporation, au point que l'objectif de 1,75 % d'intégration de biocarburants dans les carburants fossiles, fixé pour 2006 devrait être atteint, alors que le taux d'incorporation cible de la taxe pour l'année 2005, soit 1,2 % ne l'avait pas été. L'incorporation était restée limitée à 1 %.

Toutefois, l'objectif d'incorporation est de 3,5 % en 2007, soit un doublement par rapport à 2006. Entre 2007 et 2008, la progression de la cible d'incorporation atteindra 65 %.

Il convient donc d'augmenter la production de biocarburants en France. Dans le cas contraire, des importations seraient nécessaires pour respecter le taux d'incorporation cible.

Selon le rapport d'information « Développement des biocarburants : premiers succès et nouveaux défis » de nos collègues députés Serge Poignant et Antoine Herth82(*), la répartition actuelle de la consommation d'EMHV et d'éthanol rendrait nécessaire, pour atteindre l'objectif d'incorporation fixé en 2010, d'utiliser toutes les terres françaises actuellement en jachère et de renoncer à l'ensemble des autres usages des cultures concernées. La France utiliserait donc jusqu'aux limites extrêmes ses capacités agricoles. Deux voies pourraient permettre de résoudre ces difficultés :

- le développement de biocarburants de deuxième génération, tirant un meilleur profit de la biomasse par hectare. Selon l'ADEME83(*), le potentiel d'amélioration du rendement de la biomasse équivaut en valeur énergétique à 30 millions de tonnes de pétrole. L'institut français du pétrole (IFP) développe des pistes de production de carburants de synthèse à partir de la gazéification à haute température de la biomasse ;

l'intensification de l'utilisation de l'éthanol. Le rendement des céréales ou de la betterave, permettant la production de ce biocarburant, étant meilleur que celui du colza nécessaire à la production d'EMHV, les surfaces cultivées nécessaires au respect des objectifs d'incorporation seraient moins importantes. Pour cela, il serait possible de développer, à moyen terme, l'incorporation de l'éthanol dans le gazole84(*), et d'une manière générale de favoriser l'incorporation directe de l'éthanol aux supercarburants.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le gouvernement a déposé un amendement favorisant le développement d'un nouveau biocarburant, caractérisé par l'incorporation de 70 à 85 % d'éthanol aux supercarburants, l'E 85. Le dispositif proposé comprend un ensemble de mesures fiscales très incitatives.

Le I du présent article introduit la référence au superéthanol E 85, à l'indice d'identification 55 au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes relatif à l'application de la TIPP. Le tarif de TIPP auquel ce nouveau biocarburant est soumis est de 33,43 euros.

Le II du présent article complète l'article 265 bis A du code des douanes (le c du 1) afin de prévoir que l'incorporation du superéthanol E 85 aux supercarburants ouvre droit à une réduction de TIPP de 33 euros par hectolitre.

Ainsi, ce nouveau biocarburant bénéficie-t-il d'un régime de fiscalité extrêmement favorable, conforme à la réglementation européenne visant à développer l'usage des biocarburants : la taxe sur le contenu en éthanol de l'E 85 vendu à la pompe sera réduite à 0,43 euros par hectolitre.

L'hectolitre d'E 85 sera donc soumis à un tarif effectif de TIPP de 5,38 euros, par hectolitre85(*), contre 63,96 euros par hectolitre de supercarburant et 42,84 euros par hectolitre de gazole. Le prix du litre de superéthanol E 85 devrait être de 80 centimes d'euro par litre. Compte tenu du pouvoir énergétique moindre de l'E 85, ce prix rendra son coût d'utilisation inférieur à celui de l'essence et quasiment égal à celui du gazole.

Enfin, le III du présent article modifie l'article 266 quindecies du code des douanes. Son prévoit que les personnes mettant à la consommation du superéthanol E 85 sont redevables d'un prélèvement supplémentaire de la TGAP. Son complète le dispositif en indiquant que l'incorporation de superéthanol E 85 aux essences permet la réduction du taux de TGAP applicable. Ce a également comme conséquence de soumettre le superéthanol E 85 au droit commun des biocarburants en la matière : ce sont les quantités, exprimées en pouvoir calorifique inférieur86(*) du biocarburant qui sont prises en compte pour calculer le taux d'incorporation.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 10 bis (nouveau) du projet de loi de finances pour 2007 sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article s'inspirent directement des conclusions du rapport du groupe de travail sur le soutien au développement de la filière E 85, rendues en octobre 2006. Présidé par M. Alain Prost, ce groupe de travail s'appuyait sur les recommandations du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural, des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants » que votre rapporteur général avaient largement soutenu lors de l'examen du projet de loi de finances pour 200687(*).

Le groupe de travail a abouti à des conclusions qui donnent tout leur sens au dispositif proposé par le présent article.

L'intérêt économique et environnemental du développement de l'utilisation de l'E 85 est établi :

- la réduction attendue des émissions nettes de gaz à effet de serre est de l'ordre de 60 % par rapport à l'essence88(*) ;

- les transports représentent 50 % de la facture énergétique française, le développement d'un biocarburant issu pour l'essentiel de matières premières renouvelables, produites, en France, est un moyen de développer l'indépendance énergétique de notre pays, et qui plus est, de garantir de solides débouchés à notre agriculture ;

- enfin, l'utilisation de ce nouveau biocarburant passerait par la création d'une filière de véhicules dits « flexfuel » en France. Ces derniers peuvent avoir recours indifféremment au supercarburant standard ou à l'E 85, ce qui permet à l'automobiliste d'arbitrer entre l'un et l'autre, et de protéger son pouvoir d'achat en cas de forte augmentation du pétrole.

La France dispose de tous les outils permettant le développement rapide d'une filière de véhicules « flexfuel » :

- l'industrie automobile française commercialise déjà ces véhicules, notamment au Brésil, où ils représentent 61 % des immatriculations neuves ;

- le surcoût des adaptations techniques des automobiles neuves est de l'ordre de 200 euros par véhicule pour des productions en grande série ;

- et la distribution pétrolière peut être adaptée sans investissement majeur. La transformation d'une station service pour qu'elle puisse mettre à la consommation de l'E 85 entraîne un investissement compris entre 20.000 et 40.000 euros.

Enfin, la France dispose d'un atout majeur dans cette nouvelle étape du développement du biocarburant : son agriculture. Les surfaces agricoles nécessaires à la production supplémentaire d'éthanol sont disponibles, avec un rendement à l'hectare satisfaisant, qui pourrait sans doute être encore amélioré.

Votre commission des finances est convaincue que le présent article favorisant l'intégration pure d'éthanol par la commercialisation du superéthanol E 85 va permettre de rattraper une partie du retard accumulé en la matière. Toutefois, dans la mesure où le parc automobile français est caractérisé par la prédominance des motorisations diesel, fonctionnant avec du gazole, les pistes de recherche sur l'incorporation de l'éthanol au gazole doivent être soutenues. Plus globalement, l'effort de recherche et développement en faveur des biocarburants de deuxième génération doit être accru.

Enfin, votre rapporteur général souhaite rappeler que les coûts de la politique fiscale de soutien aux biocarburants sont mal connus.

Le coût du plan biocarburant s'analyse comme une perte de recette. La perte de recette de TIPP, due l'application de tarifs de TIPP réduits sur les biocarburants, atteignait 200 millions d'euros en 2005, elle serait de 350 millions d'euros en 2006 ; elle pourrait s'élever à 620 millions d'euros en 2007 et 1.200 millions d'euros à l'horizon 2010, selon les informations transmises à votre rapporteur général.

Il est plus difficile d'évaluer le « manque à gagner en recettes fiscales de TGAP », la réduction étant accordée si l'objectif d'incorporation de biocarburants dans les carburants est respecté. La TGAP doit être vue comme une sanction financière, qui n'est perçue par l'Etat que si les objectifs d'incorporation prévus par le plan biocarburants ne sont pas atteints.

De plus, plusieurs éléments biaisent une simple évaluation mathématique :

- la quantité de biocarburant disponible par rapport aux objectifs d'incorporation ;

- l'arbitrage entre incorporation et paiement de la TGAP réalisé par les distributeurs de carburants. L'incorporation n'est rentable, d'un point de vue économique, que si le prix d'achat des biocarburants est inférieur au montant de la taxe que leur incorporation permet d'éviter. Le prix d'achat varie en fonction de l'offre de biocarburant et du montant de réduction de la TIPP. Il semble qu'aujourd'hui les prix des biocarburants soient sensiblement inférieurs au différentiel complet de taxes que prennent en compte les distributeurs pour rendre leur arbitrage économique visant à incorporer des biocarburants ou payer la TGAP. Toutefois, les éléments sur les coûts de production des biocarburants sont rares et leur fiabilité n'est pas confirmée.

De ce fait, les évaluations sont très aléatoires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 75 En cas de non-respect du délai de conservation, la société participante est tenue de verser au Trésor une somme égale au montant de l'impôt dont elle a été exonérée indûment, majoré de l'intérêt de retard. Ce versement est exigible dans les trois mois suivant la cession.

* 76 Partie biodégradable des produits déchets et résidus provenant de l'agriculture (y compris les substances animales), de la sylviculture et de ses industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux.

* 77 Ces objectifs sont fixés par l'article 4 de la loi de programme n° 2005-781 fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005 dans une rédaction modifiée par l'article 48 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

* 78 Soit en 2005 : 417.502 tonnes d'EMHV, 263.110 tonnes d'ETBE et 72.416 tonnes d'éthanol (pour une incorporation directe), selon la direction générale des douanes et des droits indirects.

* 79 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004.

* 80 Il s'agit des grandes surfaces ayant la qualité de dépositaire agréé, prévue par l'article 158 A du code des douanes, et qui exploitent directement un entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers. Celles qui se contentent d'acheter les carburants auprès d'une compagnie pétrolière ne sont pas redevable de la TGAP.

* 81 5,75 % en 2008, 6,25 % en 2009 et 7 % en 2010.

* 82 Rapport d'information n° 3397 (XIIème législature) du 25 octobre 2006 au nom de la commission des affaires économiques.

* 83 ADEME : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

* 84 Sous la forme d'ester éthylique d'huile végétale (EEHV). Une production industrielle paraît possible à l'horizon 2010.

* 85 Soit 85 % d'éthanol soumis à 33,43 - 33 = 0,43 euro de TIPP, c'est-à-dire 0,37 euro de la taxe due, et 15 % de super carburant soumis à 33,43 euros de TIPP, c'est-à-dire 5,01 euros de la taxe due. 0,37 + 5,01 = 5,38 euros de TIPP par hectolitre d'E 85.

* 86 Le pouvoir calorifique inférieur permet de mesurer « l'énergie utile » d'un combustible ou d'un carburant, c'est-à-dire la quantité de chaleur dégagée par sa combustion.

* 87 Cf. rapport général n° 99, Tome II (2005-2006) de M. Philippe Marini, article 13.