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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 14

Compensation financière en 2007 des transferts de compétences aux départements

Commentaire : le présent article permet d'établir le niveau de l'assiette de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) attribuée aux départements afin de compenser les transferts de compétences réalisés en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

I. LE TRANSFERT D'UNE FRACTION DE TSCA AUX DÉPARTEMENTS

Le cadre général des transferts de compétence a été étudié dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances. Le présent article réalise une même opération d'attribution de fiscalité, mais au profit des départements.

A. LE CHOIX DE LA TSCA

Le III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 organise le transfert aux départements, en compensation des compétences transférées à partir de 2005 par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, d'une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

La taxe sur les contrats d'assurance est régie par les dispositions des articles 991 à 1004 bis du code général des impôts. L'article 991 précité, qui prévoit les principes généraux applicables à la taxe, dispose que « toute convention d'assurance conclue avec une société ou une compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise.

« La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ». Par ailleurs, les différents risques assurés subissent un taux de prélèvement différent, dont le détail figure à l'article 1001 du code général des impôts.

Le III du même article 52 ne porte pas sur l'ensemble de la taxe sur les conventions d'assurance, mais seulement sur celle perçue « en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts », qui prévoit que « le tarif de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance est fixé (...) à 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ».

B. LA FRACTION DE TAUX AFFECTÉE À L'ENSEMBLE DES DÉPARTEMENTS

Pour l'ensemble des départements, le montant de la compensation est défini par une fraction du taux de la taxe, calculée de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des départements. Ce taux a été provisoirement fixé à 0,91 % par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

Le calcul du montant de la compensation qui revient à chaque département nécessite deux éléments :

- d'une part, le montant de l'assiette nationale de TSCA pour l'année 2004 ;

- d'autre part, le montant exact du droit à compensation, c'est-à-dire des dépenses que l'Etat a consacrées, pendant la période de référence, aux missions désormais confiées aux départements. Ce montant est arrêté après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), ce qui constitue une forte garantie pour les collectivités territoriales.

Ainsi, le troisième alinéa du III de l'article 52 précité précisait que « jusqu'à connaissance des montants des droits à compensation et de l'assiette 2004 susmentionnée, cette fraction est fixée à 0,91 % ».

En ce qui concerne l'assiette nationale de TSCA pour l'année 2004, elle a été arrêtée en 2005. En conséquence, l'article 41 de la loi de finances pour 2006, qui modifie l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, ne fait plus référence qu'à la « connaissance définitive des droits à compensation », et fixe la fraction à 1,787 % pour 2006.

Il convient de relever que comme les transferts de compétence s'étaleront jusqu'en 2008 (et ultérieurement pour certains transferts de personnels), les fractions de taux attribuées à chaque département seront modifiées dans chaque loi de finances, afin de tenir compte :

- d'une part, des évaluations définitives du coût des compétences transférées, le calcul pouvant prendre plus d'un an ;

- d'autre part, des nouveaux transferts de compétence qui restent à effectuer.

C. LA FRACTION DE TAUX AFFECTÉE À CHAQUE DÉPARTEMENT

Une fois le taux « national » connu, on peut déterminer la fraction qui revient à chaque département. Chacun se voit attribuer un pourcentage de la fraction de taux. Ce pourcentage est égal au produit de la fraction de taux national par le rapport entre le droit à compensation du département et le droit à compensation de l'ensemble des départements.

L'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 comporte un tableau qui, pour chacun des départements, établit suivant ces modalités de calcul un taux de la taxe lui étant attribué pour l'année 2005.

Le montant définitif de la fraction de taux attribuée pour l'ensemble des départements puis à chaque département a été fixé de manière provisoire. En effet, pour l'année 2005, les données relatives à l'assiette totale de la TSCA, ainsi que le montant des droits à compensation n'étaient pas définitivement arrêtés. Le quatrième alinéa du III de l'article 52 précité de la loi de finances initiale pour 2005 indique que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs des droits à compensation ».

D. LE DYNAMISME DE LA TSCA PROFITE AUX DÉPARTEMENTS

La TSCA est une ressource dynamique, qui a affiché ces dernières années de forts taux de progression, comme le montre le tableau suivant.

Evolution de l'assiette de TSCA depuis 2001

(en millions d'euros)

Année

Assiette

Recette

Progression annuelle

2001

12.311

2.189

+ 7,8 %

2002

12.625

2.272

+ 3,8 %

2003

13.044

2.348

+ 3,3 %

2004

13.800

2.484

+ 5,8 %

2005

13.955

2.512

+ 1,1 %

Source : DGCL

Le mode de calcul, qui retient pour base l'assiette 2004, permet ainsi aux départements de bénéficier du dynamisme de la ressource : en effet, c'est sur une assiette plus importante que s'applique le taux fixé par la loi.

Cependant, il faut relever que, dans le rapport général sur le projet de loi de finances initiale pour 2006, votre rapporteur général faisait état d'une progression prévue pour 2005 de 4,7 % et de 5,3 % en 2006. Selon les éléments transmis à ce stade, la croissance devrait être moindre ce qui, sans entraîner de pertes pour les départements, limite le « gain » qu'ils pouvaient attendre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA COMPENSATION DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2005 ET 2006

Les transferts de compétences intervenus en 2006 ont maintenant été évalués avec précision, et validés par la CCEC : leur montant est donc connu, et donné dans le tableau suivant. Pour plus de détail sur chacun de ces transferts, votre rapporteur général renvoie à ses observations des années antérieures.

Les transferts de compétence intervenus depuis 2006

(en euros)

Année du transfert

Compétence transférée

Montant

Observations

2005

FAJ

13.857.911

Arrêté du 6 avril 2006

CLIC

17.164.993

Arrêté du 6 avril 2006

CODERPA

1.101.392

Arrêté du 6 avril 2006

FSL

81.778.362

Arrêté du 6 avril 2006

Fonds eau-énergie

11.749.054

Arrêté du 6 avril 2006

Convention de restauration

5.637.466

Arrêté du 6 avril 2006

Conservation du patrimoine rural non protégé

5.837.000

La CCEC a validé les modalités de calcul de ce transfert de crédits le 5 octobre 2006

 

Total 2005

136.676.178

 

2006

Suppression vignette automobile

132.495.100

Il ne s'agit pas d'un transfert de compétence, mais de la compensation d'une perte de ressource

STIF

42.403.000

Arrêté en cours de publication

FARPI (1)

-122.219.290

Reprise (principe expliquée en infra)

Non titulaires de droit public
Education nationale

32.802.848

CCEC du 14 novembre 2006

Crédits de suppléance de l'Education nationale

21.860.121

CCEC du 14 novembre 2006

Emplois aidés éducation nationale

17.386.468

CCEC du 14 novembre 2006

 

Total 2006

122.818.234

 

TOTAL 2005 et 2006

 

259.494.413

 

(1) : Fonds académiques de rémunération des personnels d'internat

On constate que le montant total au titre des années 2005 et 2006 s'élève à 259 millions d'euros, si l'on tient compte des 122 millions prélevés au titre des FARPI. Le principe de la « reprise FARPI », relativement complexe, est détaillé dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances.

Par ailleurs, il faut relever que les modalités de calcul de ces transferts ont été discutées au sein de la CCEC, ce qui constitue un gage pour les collectivités.

B. LA SUPPRESSION DES FARPI ET LE DISPOSITIF TRANSITOIRE

Les modalités d'application de la « reprise FARPI » ont été décrites dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances. Il convient de rappeler qu'elle est financièrement neutre pour les départements.

Les départements touchent donc l'intégralité da la participation des familles aux dépenses d'internat, comme le précise le deuxième alinéa du présent article, qui propose de modifier l'article 52 de la loi de finances pour 2004 afin de proroger cette perception en 2006, 2007 et 2008

Pour sa part, l'Etat prélève de manière pérenne, c'est-à-dire à compter de 2006, une somme égale aux montants versés aux FARPI en 2004, montant pris sur la fraction de TSCA attribuée aux départements, comme le prévoit le 3ème alinéa du présent article, qui modifie l'article 52 de la loi de finances précitée ;

- l'Etat compense aux départements 100 % du salaire des personnels transférés, via l'attribution d'une fraction de TSCA.

Concrètement, cela se traduit par :

- la perception par les départements des contributions versées par les familles au titre des anciens FARPI ;

- la reprise, par l'Etat, de 122,219 millions d'euros, soit le montant versé par les ménages en 2004, et non encaissé par l'Etat à partir de 2006.

L'opération est donc neutre pour les départements comme pour l'Etat, et conforme au droit qui régit les transferts de compétence : il n'y a aucun accroissement de charges non compensé, l'Etat assurant « comptablement » 100 % du traitement des rémunérations, tout en « reprenant » son ancienne part de 40 %.

C. LES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2007

1. Le transfert des TOS

Comme on vient de le voir, l'ensemble des personnels techniques, ouvriers et de service de l'éducation nationale ont deux ans pour exercer leur droit d'option et choisir entre le détachement sans limitation de durée ou une intégration dans la fonction publique territoriale.

Le droit à compensation des départements est donc augmenté d'une somme égale au coût du nombre d'agents ayant opté avant le 31 juillet 2006, le solde étant réglé dès les chiffres définitifs connus.

Cela correspond, pour l'année 2007, à une somme de 334 millions d'euros, cette estimation étant temporaire.

2. Le transfert d'une partie de la voirie nationale

Les transferts de route prévus en 2007, qui correspondent aux dépenses d'entretien et d'investissement, représentent 182,8 millions d'euros. Des difficultés sont cependant apparues dans certains cas, notamment en Seine-Saint-Denis, en Guyane et à la Réunion. De nouveaux transferts devraient donc avoir lieu d'ici 2008.

3. Le calcul de la compensation en 2007

Conformément aux dispositions de l'article 52 précité de la loi de finances initiale pour 2006, la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements est égale à la somme des droits à compensation divisée par l'assiette nationale de la TSCA en 2004, soit :

- droit à compensation 2005 : 136,6 millions d'euros ;

- droit à compensation 2006 : 122,8 millions d'euros (avec la correction liée à la reprise des FARPI) ;

- droit à compensation 2007 : 517,2 millions d'euros ;

- soit un total de 776,7 millions d'euros.

L'assiette nationale de TSCA en 2004 étant de 13.801,9 millions d'euros, le taux est fixé à 5,622 %.

Il convient de rappeler que ce taux s'appliquera à l'assiette pour 2007, et non 2004, ce qui permet aux départements de bénéficier de la progression de l'assiette de TSCA. Le produit estimé est donc de 855 millions d'euros, soit un « bonus » pour les départements d'environ 79 millions d'euros.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements sur le présent article.

Le premier amendement augmente la fraction de l'assiette de TSCA attribuée aux départements, la faisant passer de 5,622 % à 6,531 %, soit une recette supplémentaire de 135,9 millions d'euros pour les départements, au titre du transfert du forfait d'externat.

Le second amendement réalise les ajustements pour chaque département, en modifiant les fractions de TSCA qui leurs sont attribuées.

Il s'agit donc de modifications techniques, qui permettent d'actualiser le montant des compensations compte tenu des derniers éléments connus.

Il convient de souligner que toutes les précisions apportées lors de l'évaluation des compétences transférées doivent être intégrées dans la plus prochaine loi de finances. En conséquence, il est probable que les tableaux fournis seront de nouveau modifiés pour tenir compte de la réunion de la CCEC du 14 novembre.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'origine, il avait été prévu de laisser aux départements la possibilité de moduler la TSCA, afin de les faire bénéficier d'une ressource fiscale indépendante.

Comme votre rapporteur général l'a relevé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement, après avoir exploré toutes les pistes, a dû se résoudre à ne pas laisser aux départements la possibilité de moduler le taux de la TSCA, en raison de difficultés pratiques. Cet abandon, pour regrettable qu'il soit au plan des principes, a cependant recueilli l'adhésion de votre rapporteur général et du Parlement qui a été convaincu du bien fondé de l'analyse du gouvernement.

La modulation étant impossible à mettre en oeuvre, il convient d'être particulièrement vigilant sur l'évaluation des compétences transférées, afin que la compensation soit conforme au cadre fixé par la Constitution et la loi. De ce point de vue, il convient de saluer le travail de la CCEC, qui a su associer dans une même instance les élus et les représentants de l'administration afin de trouver des accords sur des sujets complexes et particulièrement techniques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.