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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

B. - Autres dispositions

ARTICLE 16

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2007, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.

L'article premier de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

La loi de finances initiale doit ainsi confirmer les dispositions relatives aux affectations de certaines recettes à certaines dépenses, sous forme notamment de budgets annexes ou de comptes spéciaux, en application des dispositions de l'article 16 de la LOLF118(*).

En conséquence, le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2007, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Création du budget annexe dénommé
« Publications officielles et information administrative »

Commentaire : le présent article tend à créer un nouveau budget annexe réunissant dans une mission intitulée « Publications officielles et information administrative » deux programmes intitulés « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et « Édition publique et information administrative » correspondant respectivement aux activités de la direction des Journaux officiels et à celles de la direction de la Documentation française.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS, MISSION MONO-PROGRAMME

L'article 18-1 (1er alinéa) de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a institué un nouveau régime pour les budgets annexes.

De tels budgets « peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Dès lors, une incertitude a pesé sur la qualification des paiements reçus par le budget annexe des Journaux officiels.

L'article 4 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « la rémunération de services rendus par l'État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État (...). Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».

Le décret en Conseil d'Etat, n° 2005-1073 du 31 août 2005 a défini « les rémunérations pour services rendus perçues par les Journaux officiels » et, par là même, les a qualifiées implicitement de « redevances ».

Ce décret a été ratifié par l'article 164 de la loi de finances pour 2006.

Enfin, le budget annexe des Journaux officiels, mission mono-programme en 2006, se devait d'être en conformité avec l'article 7 de la LOLF alinéa 2, selon lequel une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie... ».

Sur ce sujet, le Conseil constitutionnel saisi sur la loi de finances pour 2006, a considéré, dans sa décision n° 2005-530  DC du 29 décembre 2005, considérant 26, que la présentation des « missions mono-programme s'inscrivait dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions mono-programme et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007. »

Dans son considérant 37, le Conseil constitutionnel précise « que le budget annexe « Journaux officiels » ne comporte qu'un programme ; ...qu'une mission ne saurait comporter un programme unique ; que ce budget annexe et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité à compter de l'année 2007 ; que, sous cette réserve, il n'y a pas lieu, en l'état, de le déclarer contraire à la Constitution ; »

Le budget annexe des Journaux officiels se doit par conséquent d'être mis en conformité à l'occasion du projet de loi de finances pour 2007. Tel est l'objet de cet article.

B. LE STATUT DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE

Créée en 1945, la direction de la Documentation française est une direction d'administration centrale des services du Premier ministre, placée sous l'autorité du Secrétaire général du gouvernement.

Par ailleurs, la Documentation française bénéficie d'un compte de commerce (n° 902-32) créé par l'article 58 de la loi de finances pour 1979, qui retrace l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu l'élaboration, l'édition et la diffusion des études et documents d'information générale et de vulgarisation réalisés par la direction, de même que la diffusion, sous toutes formes et sur tout support, des documents et informations des administrations et services publics.

Le double mode de financement de la Documentation française par le budget général d'une part, et des ressources propres inscrites au compte de commerce d'autre part, traduit la dualité de ses missions, qui ne relèvent que pour partie du secteur commercial et concurrentiel.

Au 1er janvier 2003, la situation débitrice totale nette du compte de commerce a été évaluée à 5,6 millions d'euros (soit le tiers des ressources commerciales annuelles de la Documentation française), 2,6 millions d'euros correspondant au solde des créances et des dettes accumulées par la Documentation française et 3 millions d'euros correspondant au découvert autorisé par le Trésor public.

Notre collègue François Marc119(*) avait souligné, dès 2003, l'opportunité d'une réforme du statut de la Documentation française.

Un rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels a été engagé en 2005 par le Secrétariat général du gouvernement, en réponses aux demandes de la Cour des comptes et dans le cadre de modernisation de l'État.

Les missions menées par la DJO et la DF concourent à une information publique de qualité, accessible à l'ensemble des acteurs de la vie politique, économique et sociale et contribue au bon fonctionnement de la nation. Dans la double perspective de mutualisation des tâches et de conformité à l'article 7 de la LOLF, il est apparu cohérent de rassembler ces actions publiques convergentes au sein d'une mission unique « Publications officielles et information administrative ».

Dans cet objectif de rassemblement des synergies, le décret du 11 mai 2006 a rattaché le Secrétariat général des Centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) à la Documentation française, confirmant son rôle interministériel en matière d'information administrative sur tous supports et moyens de communication.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 17 du projet de loi de finances pour 2007 prévoit :

I. - La clôture au 31 décembre 2006 du compte de commerce « Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française » et du budget annexe « Journaux officiels ».

Par coordination, le III du présent article tend à supprimer les articles 37 et 58 de la loi de finances pour 1979 qui ont créé respectivement le budget annexe « Journaux officiels » et le compte de commerce « Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française ».

II - La création, à partir du 1er janvier 2007, d'un budget annexe intitulé « Publications officielles et information administrative », dont le Premier ministre est l'ordonnateur principal.

Le premier alinéa du II indique la liste des recettes du nouveau budget annexe qui seraient constituées du produit des rémunérations de services rendus par les directions des Journaux officiels et de la Documentation française, les produits exceptionnels et les recettes diverses et accidentelles.

Recettes des Journaux officiels et de la Documentation française

   

(en euros)

 

Loi de finances initiale 2006

Projet de loi de finances
pour 2007

Journaux officiels

170.537.304

182.850.000

Documentation française

 

17.000.000

Total

170.537.304

199.850.000

Ce nouveau budget annexe reprendrait en balance d'entrée le solde des opérations antérieurement enregistrées sur le compte de commerce « Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française » et le budget annexe « Journaux officiels ».

La bonne situation financière des Journaux officiels permettra d'apurer le déficit de la Documentation française.

L'endettement du compte de commerce à fin 2005 s'élevait à 8,55 millions d'euros de dettes financières, dont 4,78 millions d'euros d'avoirs des administrations, 2,79 millions d'euros de découvert au Trésor et 0,98 million d'euros d'autres dettes et charges à payer.

Les recettes correspondent au produit des rémunérations de services rendus par les directions des Journaux officiels et de la Documentation française, des produits exceptionnels et des recettes diverses et accidentelles, soit en prévision pour 2007, 199,85 millions d'euros.

Le deuxième alinéa du II indique la liste des dépenses, soit les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement, des directions des Journaux officiels et de la Documentation française. Les crédits de paiement demandés pour 2007 se monteraient à 196,95 millions d'euros.

Crédits demandés pour 2007

   

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Journaux officiels

142.016.704

148.741.704

Documentation française

48.215.000

48.215.000

Total

190.231.704

196.956.704

Le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 énumère les prestations de la direction de la Documentation française qui peuvent donner lieu rémunération de services rendus. Et selon les prescriptions de l'article 4120(*) de la LOLF, ce décret devra être ratifié à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2007, comme cela avait été fait en 2006 pour les recettes des Journaux officiels.

La direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française participeront ainsi, à compter du 1er janvier 2007, à une mission élargie intitulée « Publications officielles et information administrative ». Cette mission rassemblera deux programmes :

- le programme 621 « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » correspondant à l'activité des Journaux officiels.

- et le programme 622 « Edition publique et information administrative », correspondant à l'activité de la Documentation française, et dont les structures étaient rattachées en 2006 à l'action 05 « Information administrative » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement » et au compte de commerce n° 902-32.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de la mission « Publications officielles et information administrative » répond à plusieurs nécessités :

- mettre en conformité la mission monoprogramme « Journaux officiels » avec l'article 7 de la LOLF ;

- optimiser l'offre de service aux usagers et aux acteurs de la vie publique en rassemblant les potentialités de chacune des directions en matière de diffusion, d'édition, d'impression et d'information publique ;

- rationaliser les moyens de l'administration afin de réduire les coûts des entités publiques concernées et de réaliser des économies pour le contribuable.

D'autres organismes éditeurs pourraient rejoindre cette nouvelle entité. En effet, un audit lancé en octobre 2006, dans le cadre de la réforme de l'Etat, sur l' « Etat éditeur », tendra à mettre en évidence les économies induites par les suppressions des doublons et les mutualisations de moyens entre les centres, ainsi qu'une rationalisation de l'action de l'administration dans ce domaine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 117 Ce pourcentage étant calculé pour chacune des catégories d'immobilisations suivantes : terrains, constructions, équipements et biens mobiliers.

* 118 L'article 16 de la LOLF dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

* 119 Rapport d'information n° 394 (2003-2004) de M. François Marc.