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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 23

Mesures relatives à la répartition du droit de consommation sur les tabacs et aux cotisations sociales

Commentaire : le présent article a trois objets : il modifie la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs ; il précise les règles applicables en cas d'excédent du produit des taxes affectées pour compenser à la sécurité sociale les allègements généraux de charges sociales par rapport au coût réel de ces allègements ; il instaure un allègement total de charges sociales au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de 20 salariés.

I. LA SUPPRESSION TOTALE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES AU NIVEAU DU SMIC DANS LES ENTREPRISES DE MOINS DE 20 SALARIÉS

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le principe

L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale pose le principe, dans son premier paragraphe, d'une réduction des cotisations sociales patronales.

Son troisième paragraphe précise que le montant de la réduction est calculé chaque mois civil, pour chaque salarié. Il est égal au produit de la rémunération mensuelle par un coefficient, déterminé par application d'une formule fixée par décret. Ce coefficient est fonction de la rémunération horaire du salarié concerné calculée en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d'heures rémunérées au cours du mois considéré.

Il est précisé que, pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2005, le coefficient maximal est de 0,26. Il est atteint pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance. Ce coefficient devient nul pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance majoré de 60 %.

2. Les effets : des cotisations sociales patronales progressives

Ces mesures de réduction générale des cotisations sociales patronales ont conduit à rendre ces dernières progressives, ainsi que le montre le graphique suivant, qui retrace le profil des taux de cotisations sociales patronales au 1er janvier 2006 :

Source : commission des finances du Sénat

Il convient toutefois de préciser que cette progressivité ne vaut que pour les cotisations de sécurité sociale au sens strict : les cotisations patronales versées au titre des régimes complémentaires et du régime d'assurance chômage sont quant à elles proportionnelles, ainsi que le montre le tableau qui suit.

Structure des taux de cotisations sociales patronales

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. l'annulation des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les employeurs de moins de 20 salariés

Le tableau qui précède montre que la réduction maximale des cotisations sociales patronales s'applique au niveau du SMIC, avec une réduction de 26 points pour une base de 28,1 points. Cette réduction s'applique quelle que soit la taille de l'entreprise en cause.

Le dispositif proposé par le V du présent article modifie ce dispositif, en prévoyant de compléter les dispositions du III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Il propose en effet que le coefficient maximal de réduction des cotisations sociales patronales soit fixé à 0,281 pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à 19 salariés. Comme c'est le cas actuellement, il est précisé que le coefficient de réduction serait maximal au niveau du SMIC et nul à partir de 1,6 SMIC.

Ceci revient à annuler les cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les employeurs de moins de 20 salariés. Les autres entreprises ne connaîtraient aucune modification de leur situation au regard du dispositif d'allègement de charges.

2. Un coût de 320 millions d'euros en 2007 et 650 millions d'euros en année pleine

Le coût de ce dispositif, qui n'entrerait en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2007, est évalué à 320 millions d'euros en 2007 et à 650 millions d'euros en année pleine.

II. « L'INVENTAIRE À LA PRÉVERT » : UN EXCÉDENT DE RECETTES DE 300 MILLIONS DEUROS POUR LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE EN 2006

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 56 de la loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a affecté à la sécurité sociale neuf taxes ou fractions de taxes, que votre rapporteur général avait qualifiées d'« inventaire à la Prévert », en compensation des exonérations générales de cotisations sociales patronales.

La réforme du financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales opérée par l'article 56 de la loi de finances pour 2006

Pour assurer le financement de la perte de recettes résultant des allègements généraux de cotisations sociales patronales, l'article 56 de la loi de finances pour 2006 a substitué à la dotation budgétaire auparavant inscrite sur le budget du travail les neuf taxes ou fractions de taxes suivantes, aujourd'hui affectées à la sécurité sociale :

a) une fraction égale à 95 % de la taxe sur les salaires ;

b) le droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

c) le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ;

d) le droit de consommation sur les produits intermédiaires ;

e) les droits de consommation sur les alcools ;

f) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;

g) la taxe sur les primes d'assurance automobile ;

h) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques ;

i) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs.

Les régimes et caisses de sécurité sociale concernés par les mesures d'allègement général de cotisations sociales bénéficient d'une quote-part de ces recettes, au prorata de la part relative de chacun d'entre eux dans la perte de recettes. Cette quote-part devrait être définie définitivement avant le 1er juillet 2007, sur la base des données effectives de l'année 2006.

Trois mécanismes sont prévus afin de garantir à la sécurité sociale, au travers des taxes qui lui sont transférées, une compensation équitable du manque à gagner résultant des allègements généraux de cotisations sociales :

- une régularisation en 2007 pour tenir compte du montant effectif des exonérations de cotisations sociales constaté en 2006 ;

- une modification de la liste des impôts et taxes affectés dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ;

- des « rendez-vous » en 2008 et en 2009, le gouvernement devant remettre un rapport analysant les écarts éventuels entre les recettes des impôts et taxes affectés et la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente, c'est-à-dire en 2007 et en 2008. En cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait alors chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement. Ceci signifie que la compensation ne serait pas forcément intégrale, en cas d'écart de moins de 2 %.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le IV du présent article prévoit que, en cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements généraux de cotisations sociales pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

L'exposé des motifs du présent article précise ainsi que le montant de cet écart devrait s'élever à environ 300 millions d'euros.

Signalons que, par ailleurs, l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 prévoit que, à compter de l'exercice 2007, en cas d'écart positif entre le produit des impôts et taxes affectées et le montant de la perte de recettes liée aux allègements généraux de cotisations sociales patronales, le montant correspondant à cet écart est affecté à la sécurité sociale, dans les conditions fixées par la loi de financement de la sécurité sociale. En 2007, il est affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et fixé par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale. Le surplus de recettes attendu est évalué, selon l'exposé des motifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à 250 millions d'euros pour 2007.

Le surplus de recettes devrait donc s'élever au total à 550 millions d'euros entre les années 2006 et 2007. Toutefois, l'annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ne prévoit qu'un surplus de 350 millions d'euros au titre de ces deux années, car elle intègre en parallèle les diminutions de droits sur les tabacs prévues par le présent article (cf. infra).

Tout écart positif se traduira donc à l'avenir par un surcroît de recettes au profit de la sécurité sociale.

Votre rapporteur général observe que la clause selon laquelle, en cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement, n'est pas modifiée. La symétrie n'est donc pas parfaite entre les surplus éventuels résultant de l'évolution du produit des taxes affectées, qui reviendront obligatoirement à la sécurité sociale en application des dispositions précitées du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les pertes éventuelles, qui pourraient toujours donner lieu à ajustement en cas de perte supérieure à 2 % (soit, sur la base d'un montant d'exonérations d'environ 20 milliards d'euros, une marge d'erreur de près de 400 millions d'euros).

III. LA NOUVELLE RÉPARTITION DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

A. LE DROIT EXISTANT

Le produit du droit de consommation sur les tabacs a fait l'objet de nombreuses répartitions différentes au cours des dernières années, ainsi que le rappelle le tableau qui suit, qui intègre également le dispositif proposé par le présent article.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs. Les II et III du présent article sont des mesures de coordination.

Deux éléments ressortent du dispositif proposé :

1- la part du produit du droit de consommation revenant à l'Etat est très nettement réduite, sous l'effet de deux mesures :

a) d'une part, le financement des charges financières résultant, pour les caisses du régime général, des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale138(*) : une fraction de 1,69 % (159,7 millions d'euros) est ainsi affectée à la CNAMTS, à la CNAVTS et à la CNAF, le produit lié à cette fraction devant être réparti entre ces trois caisses au prorata des charges financières qu'elles supportent à ce titre ;

b) d'autre part, le financement de la mesure de suppression des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de 20 salariés : une fraction de 3,39 % est ainsi affectée aux organismes de base de sécurité sociale et répartie entre ces organismes en fonction des pertes qu'elles supportent à ce titre, selon les mêmes modalités que celles prévues pour les autres impôts et taxes affectés en compensation des exonérations générales de cotisations sociales ;

2- la part du droit de consommation revenant à la CNAMTS est réduite de 232,5 millions d'euros, cette part étant réaffectée au Fonds de financement de la couverture universelle du risque maladie. Ce fonds étant équilibré par une dotation de l'Etat, cette modification a un effet positif sur le budget de l'Etat, puisqu'elle permet de réduire à due concurrence les dotations versées à partir du programme « Protection maladie » de la mission « Solidarité et intégration ». Celle-ci passerait ainsi de 323,53 millions d'euros en 2006 à 114,66 millions d'euros en 2007.

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'IMPACT BUDGÉTAIRE GLOBAL DES MESURES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE ET DE CELLES QUI EN DÉCOULENT OU Y SONT LIÉES

Le tableau qui suit retrace l'impact global, en 2007, des mesures proposées par le présent article, mais également par l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et les crédits inscrits sur la mission « Solidarité et intégration », au titre du programme « Protection maladie ».

Il montre que, lorsque l'on agrège l'ensemble de ces mesures, l'Etat subit en 2007 une perte de recettes de 797,5 millions d'euros alors que la sécurité sociale voit ses ressources accrues de 477,5 millions d'euros, le solde des mesures étant nul pour le fonds de financement de la CMU.

Cette photographie vaut toutefois uniquement pour 2007. En effet, sous l'hypothèse d'une stabilité des sommes en cause, en l'absence d'affectation nouvelle de recettes au titre de la suppression des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés, la sécurité sociale enregistrerait une perte de recettes à ce titre de 330 millions d'euros en 2008. L'éventuel excédent au titre des allègements généraux, que l'on suppose maintenu au niveau de 2007 (soit 250 millions d'euros) ne parviendrait ainsi pas à compenser ces pertes et la sécurité sociale serait alors déficitaire à hauteur d'environ 80 millions d'euros au titre des allègements généraux de cotisations sociales.

Si l'on neutralise les données relatives à la prise en charges des frais financiers liés aux dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale et celles relatives au fonds de financement de la CMU, la contribution de l'Etat serait ainsi nettement revue à la baisse en 2008 (de 797,5 millions d'euros à 250 millions d'euros) tandis que la sécurité sociale passerait d'une situation excédentaire (+ 477,5 millions d'euros) à une situation déficitaire (- 80 millions d'euros).

Il convient toutefois de rappeler que, d'un point de vue budgétaire global et « maastrichtien », les transferts opérés entre l'Etat et la sécurité sociale sont neutres. Si l'on se place sur ce plan, l'impact réel sur les finances publiques est une dégradation du solde de 320 millions d'euros en 2007 et de 650 millions d'euros en année pleine du fait de la suppression des cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés.

B. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

1. Sur la suppression des cotisations sociales au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés

Cette mesure, dans la mesure où elle ne concerne que les petites entreprises, au nombre d'environ 2,4 millions, paraît ciblée sur la catégorie d'entreprise qui est probablement la plus sensible à la baisse du coût du travail. D'un point de vue budgétaire, le dispositif est également moins coûteux que s'il avait été appliqué de manière uniforme, comme le sont les autres dispositifs d'allègements généraux de charges sociales.

Pour autant, cette mesure n'est pas exempte de critiques. En effet, on peut observer qu'elle crée un effet de seuil important entre les entreprises de moins de 20 salariés et les autres.

En outre, elle amène à nouveau à s'interroger sur la portée réelle et le bilan coût/avantage de ces dispositifs d'allègements de cotisations sociales. Votre rapporteur général a noté, dans son récent rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution139(*), la nécessité de mener une évaluation de l'impact de ces allègements, avant le cas échéant de les intégrer au barème des cotisations sociales pour afficher le coût réel du travail. Il ne peut que réitérer ici cette approche.

2. Sur les transferts de recettes fiscales

Votre rapporteur général observe que les dispositions du présent article ne contribuent pas à clarifier des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale déjà très complexes. De ce point de vue, il sert plus de révélateur que de remède et ne peut qu'inciter votre rapporteur général à renouveler le constat et les propositions formulées dans le cadre de son rapport précité sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Il observe par ailleurs que, toutes choses égales par ailleurs, le transfert de recettes fiscales de l'Etat vers la sécurité sociale lié à un écart positif entre le montant des taxes affectées et le montant d'exonérations générales de cotisations sociales réellement constaté, opéré tant par le présent article au titre de 2006 que par l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les années 2007 et suivantes, jouera en 2007 uniquement : en 2008, la sécurité sociale devrait être déficitaire à hauteur de 80 millions d'euros au titre des exonérations générales de cotisations sociales patronales, ce qui reste dans la fourchette de 2 % de marge prévue par le V de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, et ne devrait donc donner lieu à aucune mesure de régularisation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 137 France Télévisions, Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

* 138 Celles-ci s'élèvent à plus de 5 milliards d'euros au 30 juin 2006, envers l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006).