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Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 26

Prélèvement de solidarité pour l'eau

Commentaire : le présent article tend à reconduire le montant global du prélèvement de solidarité pour l'eau (83 millions d'euros), tout en modifiant les modalités de répartition de ce prélèvement entre les agences de l'eau, ainsi que l'affectation de son produit.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRÉLÈVEMENT DE 83 MILLIONS D'EUROS SUR LES AGENCES DE L'EAU, AFFECTÉ AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ETAT

Le prélèvement de solidarité pour l'eau est un prélèvement à la charge des agences de l'eau, qui a été initialement institué, par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000142(*), au profit du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Celui-ci a toutefois été budgétisé à compter de 2004, ce dont votre commission, qui s'était montrée critique à l'égard de ce fonds, s'était félicitée143(*). L'article 38 de la loi de finances pour 2004144(*) a clos le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », dont le FNSE constituait la seconde section. Les opérations en compte au titre de ce fonds ont été reprises au sein du budget général, sur lequel ont été reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes.

Le budget du ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi vu ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE, tandis que le prélèvement de solidarité pour l'eau a été maintenu et son montant, affecté au budget général.

Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Il est fixé à 83 millions d'euros depuis 2004.

Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est actuellement fonction, pour deux tiers, de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

B. LES CRITIQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Cette assiette avait fait l'objet de critiques de la Cour des comptes, dans le cadre d'une enquête remise à votre commission des finances. En effet, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)145(*), votre commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, qui a fait l'objet d'un rapport de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable146(*).

La Cour des comptes s'était montrée critique envers l'assiette de ce prélèvement, ainsi que le rappelle le passage suivant, extrait de la communication transmise à votre commission des finances :

« L'assiette de ce prélèvement appelle l'observation suivante. Compte tenu du mode de fixation des redevances des agences, leurs niveaux sont d'autant plus élevés dans un bassin hydrographique donné que le montant des interventions de l'agence de ce bassin prévu à son programme pluri-annuel est lui-même élevé. Un montant élevé de redevances traduit donc des besoins importants ou une solidarité à l'échelle du bassin intense. Dans ces conditions, la solidarité ou la péréquation entre les bassins devrait se traduire plutôt par un transfert des bassins où les taux de redevance sont relativement bas - c'est-à-dire des bassins où les besoins sont eux-mêmes relativement bas ou bien où la solidarité est faible - vers les bassins où les taux de redevances sont relativement élevés - c'est-à-dire vers les bassins où les besoins sont aussi élevés ou bien où la solidarité est forte. Pour deux tiers, l'assiette du prélèvement pour l'eau est fonction d'un critère indirectement lié aux niveaux des redevances et provoque un transfert entre bassins opposé à ce que l'objectif de solidarité ou de péréquation pourrait laisser imaginer. »

Le tableau suivant montre l'importance de ce transfert :

Répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre les agences

selon le seul critère démographique (année 2001)

Agences de l'eau

Populations des bassins

Répartition démographique (1)

Répartition légale (2)

Ecart

(1)-(2)

Adour-Garonne

6 484 000

8,46 M€

7,01 M€

-1,45 M€

Artois-Picardie

4 814 000

6,29 M€

5,84 M€

- 0,44 M€

Loire-Bretagne

11 605 000

15,15 M€

12,15 M€

- 3,00 M€

Rhin-Meuse

3 962 000

5,17 M€

6,45 M€

+ 1,28 M€

Rhône-Méditerranée-Corse

14 138 000

18,46 M€

17,56 M€

- 0,90 M€

Seine-Normandie

17 386 000

22,70 M€

27,21 M€

+ 4,52 M€

Total

58 389 000

76,22 M€

76,22 M€

0,00 M€

Source : estimation Cour des comptes pour la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre bassins selon le seul critère de la population de ces bassins, in Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

La Cour estimait que « indirectement, le prélèvement de solidarité pour l'eau organise donc un transfert supplémentaire des ménages urbains vers les autres usagers de l'eau qui s'ajoute à celui opéré par les agences et, marginalement, par le FNDAE147(*) ». En outre, elle mettait en évidence l'opacité de ce prélèvement fiscal assis sur les redevances établies et recouvrées par les agences de l'eau : « si aucun principe de droit ne s'oppose à une telle superposition, que le Conseil constitutionnel n'a pas censurée, elle est évidemment opaque pour les redevables puisqu'une partie des sommes qu'ils versent à une personne publique, l'agence, pour financer ses missions, est en réalité destinée à une autre personne publique, l'Etat, qui finance ainsi d'autres missions ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RECONDUCTION DU MONTANT GLOBAL DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU, FIXÉ À 83 MILLIONS D'EUROS

Le présent article reconduit le montant global du prélèvement de solidarité pour l'eau : comme les années précédentes, il sera fixé à 83 millions d'euros en 2007.

B. LA MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA CHARGE ENTRE LES AGENCES

S'il maintient la charge globale pesant sur les agences de l'eau, le présent article modifie la répartition de cette charge entre les agences, comme le montre le tableau suivant :

L'exposé des motifs du présent article précise que la répartition prévue pour 2007 est établie en proportion du PIB de chaque bassin, auquel est appliqué un coefficient de modulation qui tient compte du rapport entre la population totale et la population rurale de chaque bassin (données INSEE 1999).

Il indique que « ce mode de calcul permet d'introduire une solidarité entre bassins, au bénéfice des bassins les plus ruraux, et la modulation correspondante permet de faire varier les prélèvements sur les budgets des agences de l'eau dans une fourchette pouvant aller jusqu'à 10 % ».

En pratique, on constate que toutes les agences voient leur contribution diminuer, à l'exception de l'agence de l'eau Seine-Normandie, qui voit sa contribution significativement relevée.

C. L'AFFECTATION D'UNE PARTIE DU PRODUIT DU PRÉLÈVEMENT AU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA PÊCHE

Le présent article apporte également une modification s'agissant du mode de répartition du produit de ce prélèvement, qui revenait en totalité au budget général de l'Etat depuis la suppression du fonds national de solidarité pour l'eau.

Il prévoit en effet que ce prélèvement est affecté à hauteur de 27,7 % au Conseil supérieur de la pêche (soit environ 23 millions d'euros) et à hauteur de 72,3 % au budget général de l'Etat (soit environ 60 millions d'euros).

Cette modification s'inscrit dans le cadre de l'évolution du Conseil supérieur de la pêche programmée par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

En effet, l'article 41 de ce projet de loi propose d'instituer un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui se substituerait au Conseil supérieur de la pêche et devrait constituer le « bras armé » du ministère de l'écologie et du développement durable. Cet office serait chargé :

- de participer à la connaissance, à la protection et à la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques, de leur faune et de leur flore, et de contribuer à la prévention des inondations ;

- d'apporter son appui aux services de l'Etat, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau dans la mise en oeuvre de leurs politiques ;

- d'assurer la mise en place et la coordination technique d'un système d'information sur l'eau ;

- de garantir une solidarité financière entre les bassins et de conduire ou de soutenir des programmes de recherche et d'études qui leur sont communs ou revêtent un intérêt général ;

- de mener et de soutenir des actions nationales de communication et de formation.

Les ressources de l'ONEMA seraient de deux types :

- les contributions des agences de l'eau, dont le montant global annuel sera plafonné à 108 millions d'euros sur la période 2007-2012 ;

- des subventions versées par des personnes publiques.

En contrepartie, l'article 49 de ce projet de loi propose de supprimer le prélèvement de solidarité pour l'eau.

Ce prélèvement de solidarité pour l'eau devrait donc être le dernier opéré avant la mise en place de l'ONEMA et des contributions des agences de l'eau prévues par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette année apparaît comme une année de transition, liée à la durée d'examen du projet de loi pour l'eau et les milieux aquatiques. Le prélèvement de solidarité pour l'eau ainsi défini est appelé à disparaître, pour être remplacé par des contributions des agences de l'eau versées à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

La refonte de l'assiette du prélèvement opérée par le présent article se traduit par un nouveau transfert entre agences, l'agence de l'eau Seine-Normandie étant mise à contribution pour permettre une diminution du prélèvement opéré sur les autres agences de l'eau.

Votre rapporteur général observe que cette nouvelle modalité de calcul correspond aux dispositions du V de l'article 35 du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours de navette, puisque celui-ci prévoit que le montant de la contribution financière versée par l'agence de l'eau à l'ONEMA est calculé en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale.

Il constate toutefois que cette modalité de calcul va à l'encontre des remarques formulées par la Cour des comptes sur l'assiette du prélèvement de solidarité pour l'eau.

En outre, suivant les observations générales qu'il a formulées sur l'affectation de taxes aux établissements publics, il est réservé sur l'opportunité d'affecter au Conseil supérieur de la pêche, établissement public sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, une part du produit de ce prélèvement en 2007, selon une clé de répartition avec l'Etat qui mériterait, de surcroît, de faire l'objet de justifications complémentaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 141 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 142 Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* 143 Sur ce point, se reporter au commentaire de l'article 21 figurant dans le rapport n° 73 (2003-2004), Tome II, fascicule 1, de votre rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2004.

* 144 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* 145 Cet article dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : 2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ».

* 146 Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)