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Projet de loi de finances pour 2007 : Écologie et développement durable

 

B. PROGRAMME 153 : GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ

Le programme « Gestion des milieux et biodiversité », qui mobilise 29 % des AE et CP de la mission, comporte quatre actions, comme le montre le tableau suivant :

Source : d'après le projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007

Le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances montre que les crédits de paiement concourant aux actions menées dans le cadre de ce programme et inscrits sur d'autres programmes sont quasiment équivalents à ceux inscrits sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité ».

On relève un changement mineur de nomenclature, puisque les crédits relatifs à l'hydrométrie (2,2 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP) sont transférés vers le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».

1. Les enjeux du programme

a) Le rapport entre les crédits de paiement et les engagements pris antérieurement

Le projet annuel de performances montre que la différence entre les crédits de paiement ouverts en 2006 et prévus en 2007 et le besoin pour couvrir les engagements pris antérieurement s'établit à près de 105,7 millions d'euros.

Si cette situation est moins déséquilibrée que dans le cas du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », votre rapporteur spécial ne peut toutefois que souligner à nouveau la nécessité de mieux suivre les engagements pris à l'avenir, seule manière de pouvoir réellement porter un jugement satisfaisant sur la mission « Ecologie et développement durable ».

b) Les opérateurs du programme représentent plus de la moitié des autorisations d'engagement et des crédits de paiement

Les opérateurs reçoivent 53 % des AE et 50,5 % des CP inscrits sur ce programme. Les subventions accordées aux opérateurs augmentent assez fortement par rapport à l'année 2006, puisque les AE passeront de 78,9 millions d'euros à 105,8 millions d'euros et les CP passeront de près de 77 millions d'euros à environ 95 millions d'euros.

Il convient de relever que cette augmentation intervient alors que certains opérateurs ne sont plus subventionnés ou bénéficient par ailleurs d'un accroissement de leurs ressources par le biais de la fiscalité. On note ainsi que :

1- les agences de l'eau, qui sont, en masse budgétaire, le principal opérateur des programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité », ne reçoivent aucune dotation budgétaire et sont intégralement financées par le biais des redevances (juridiquement des taxes) qui leur sont affectées (1,68 milliard d'euros en 2006) ;

2- le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne perçoit plus de subvention en provenance de ce programme : ceci aurait déjà dû être le cas en 2006, dans la mesure où la loi de finances pour 2006 lui a affecté 80 % du produit du droit de francisation et de navigation. Toutefois, à la suite de la réforme de l'assiette de cette taxe menée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, le produit constaté s'est révélé moindre qu'attendu, ce qui a conduit le ministère à accorder au Conservatoire une subvention de 2,3 millions d'euros, obtenus grâce à un dégel de crédits. Le ministère précise en effet que le montant revenant au Conservatoire se limiterait à environ 24 millions d'euros en 2006, au lieu des 27 millions d'euros prévus initialement après déduction des frais de gestion retenus par l'Etat.

Le présent projet de loi de finances prévoit, dans son article 25, d'affecter l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation4(*) au Conservatoire, ce qui devrait lui permettre de bénéficier de ressources de 34 millions d'euros en 2007. Comme l'indique le ministère dans une réponse adressée à votre rapporteur spécial, ce nouveau transfert de recettes fiscales « devrait représenter, en 2007 et pour les années suivantes, une augmentation importante de son budget, sur la base de laquelle le Conservatoire sera en mesure de poursuivre voire d'accélérer sa politique d'acquisition des espaces fragiles ou menacés du littoral, mais aussi d'intensifier les travaux de restauration des sites dégradés et d'aménagement ». Si ce nouveau transfert de recettes fiscales ne fait que prolonger ce qui a été entamé l'an passé, votre rapporteur spécial observe que les taxes affectées sont contraires aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et que ceci revient à soustraire le Conservatoire à toute contrainte budgétaire pouvant résulter des régulations menées en cours d'année, en lui accordant de surcroît des moyens supplémentaires. L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement de notre collègue député Michel Bouvard prévoyant que cette affectation ne vaut que pour 2007 ;

3- l'Office national de la chasse de la faune sauvage (ONCFS) enregistre une progression de sa dotation budgétaire, qui passe de 14 millions d'euros à 16,5 millions d'euros, et bénéficiera parallèlement d'une revalorisation du montant des redevances cynégétiques qui devrait lui apporter 1,2 million d'euros de recettes supplémentaires. Ce point fait l'objet d'une analyse plus détaillée dans le cadre du commentaire de l'article 48 du présent projet de loi de finances, qui figure à la fin du présent rapport ;

4- le Conseil supérieur de la pêche (CSP) voit lui aussi la subvention qui lui est accordée progresser (passant de 10,5 millions d'euros en 2006 à 11,37 millions d'euros en 2007), tout en bénéficiant en parallèle d'un accroissement très net des ressources fiscales qui lui sont affectées : en effet, l'article 26 du présent projet de loi de finances lui affecte 27,7 % du prélèvement de solidarité pour l'eau (soit environ 23 millions d'euros), ce qui paraît justifié par sa transformation en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) en 20075(*), une fois le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques définitivement adopté par le Parlement.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial observe que cette évolution des dotations accordées aux opérateurs tient également à une évolution très dynamique de certains dépenses découlant de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui est appelée à se poursuivre. On notera ainsi :

1- la croissance de la subvention accordée aux parcs nationaux, qui passera en AE de 34,2 millions d'euros à 49,1 millions d'euros et en CP de 32,8 millions d'euros à 47,1 millions d'euros. Ceci devrait notamment permettre de créer deux nouveaux parcs à la Réunion et en Guyane, ainsi que l'établissement public « Parcs nationaux de France » prévu par la loi précitée du 14 avril 2006.

Les données transmises par le ministère de l'écologie et du développement durable font apparaître que le coût induit par l'extension des compétences des parcs nationaux existants et de leur champ d'action territorial est évalué à une quinzaine de millions d'euros par an, tandis que le coût des parcs nationaux de Guyane et de Réunion, qui monteront progressivement en charge d'ici 2009, est évalué à 8 millions d'euros par an chacun.

Le ministère évalue le budget des parcs nationaux à 65 millions d'euros en 2009 : d'un point de vue budgétaire, la mise en oeuvre de la loi est réalisée à 42 %.

Le coût du nouvel établissement public « Parcs nationaux de France », ainsi que son mode de financement, n'apparaissent pas, en revanche, dans la justification au premier euro : le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il recevrait 2,1 millions d'euros en fonctionnement (AE=CP) et 900.000 euros d'autorisations en investissement.

2- la création d'une Agence des aires marines, prévue par la loi précitée du 14 avril 2006. Le projet annuel de performance indique que cette agence a pour mission de « susciter la création d'aires marines protégées » et « d'animer le réseau des aires marines protégées françaises ».

Elle se voit attribuer une subvention de 5,1 millions d'euros en AE et 4,2 millions d'euros en CP, ce montant comprenant le coût de mise en place du nouveau parc naturel marin d'Iroise (2 millions d'euros en 2007, son coût étant évalué à 5,5 millions d'euros en 2008 et à 4 millions d'euros en 2009, compte tenu de certains investissements). Cette dépense est appelée à croître très fortement puisque le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il évaluait le coût de cette structure et des parcs marins à 19,5 millions d'euros en 2009, le but du ministère étant de créer trois autres parcs marins d'ici cette date et une dizaine au total d'ici 2012. A terme, le ministère évalue le budget de l'Agence à environ 40 millions d'euros par an pour 10 parcs naturels marins.

D'autre part, votre rapporteur spécial observe que les dépenses liées aux parcs naturels régionaux et aux réserves de biosphère sont stables (7,1 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP).

Les subventions accordées aux réserves naturelles progressent légèrement (de 14,3 millions d'euros à 14,8 millions d'euros en AE et de 13,8 millions d'euros à 14,3 millions d'euros en CP), le nombre de réserves naturelles devant croître également : 157 réserves existent aujourd'hui et le ministère prévoit la création de 6 à 7 nouvelles réserves avant la fin de l'année 2006, 21 projets de création étant actuellement en cours d'instruction. Compte tenu de cette extension des réserves et des marges de manoeuvre constatées par votre rapporteur spécial sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », il vous proposera de majorer de 500.000 euros les crédits accordés aux réserves naturelles.

* 4 Hormis la part revenant à la Collectivité territoriale de Corse.

* 5 L'ONEMA devrait ensuite recevoir des contributions des agences de l'eau qui devraient se substituer au prélèvement de solidarité sur l'eau, dont le montant est plafonné à 108 millions d'euros par an par l'article 36 du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours de navette.