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Projet de loi de finances pour 2007 : Écologie et développement durable

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 31 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur la mission « Ecologie et développement durable », et l'article 48 rattaché.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que la mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemblait 698 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 637 millions d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes.

Elle a précisé que la conduite de ces programmes avait été modifiée, puisque la secrétaire générale du ministère était désormais responsable de deux des trois programmes, en raison des tensions internes liées à l'absence de programme traitant spécifiquement de la politique de l'eau, qui se heurtait à la structure actuelle des directions du ministère. Elle a ajouté qu'au-delà de cet aspect « administratif » se posait la question, dans le cadre de la LOLF, de la mise en valeur des politiques menées par l'Etat s'agissant de la politique de l'eau. Compte tenu de la faiblesse des crédits demeurant sur cette mission une fois que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) serait mis en place, un document de politique transversale pourrait être préférable à un programme qui conduirait à remettre en cause la structure de cette mission. Elle a estimé que cette question pourrait être utilement abordée lors de l'examen en séance publique de la mission.

Concernant l'analyse des crédits, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a tout d'abord mis en évidence certains éléments transversaux. Elle a indiqué que l'analyse de la mission « Ecologie et développement durable » conduisait à porter autant d'attention à ce qui ne s'y trouvait pas ou ne s'y trouvait plus, qu'à ce qui demeurait dans son champ strict.

Elle a constaté que cette mission apparaissait, à bien des égards, comme la « partie émergée de l'iceberg », puisqu'elle ne représentait que le quart de l'ensemble des crédits des différentes missions consacrés à l'environnement et, sur la base des données 2004, seulement 1,3 % de la dépense nationale liée à l'environnement. En outre, elle a indiqué que le ministère de l'écologie et du développement durable présentait la particularité de s'appuyer sur de très nombreux opérateurs, dont les effectifs étaient bien supérieurs à ceux prévus par le plafond d'emplois du ministère.

Elle a souligné que le projet de loi de finances pour 2007 était marqué par des opérations de débudgétisation, passant par deux canaux principaux.

D'une part, le recours au Fonds de prévention des risques naturels majeurs, qui venait compléter les crédits de la mission. Les fonds de concours versés représenteraient ainsi le double des crédits inscrits sur l'action « Prévention des risques naturels ». Elle a précisé qu'à force d'accroître les possibilités de dépenses de ce fonds, sa trésorerie serait tendue dès la fin 2007 et qu'il faudrait ensuite augmenter ses ressources.

D'autre part, l'affectation de taxes aux établissements publics sous tutelle. Elle a indiqué que le mouvement engagé en 2006 se poursuivrait aussi en 2007 et a observé que les établissements concernés espéraient ainsi échapper aux mesures de régulation budgétaire. Elle a relevé que les transferts en cause, sans atteindre l'ampleur de l'année 2006 (216 millions d'euros), n'étaient pas négligeables, puisque le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres recevrait l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation, soit 7 millions d'euros supplémentaires ; le Conseil supérieur de la pêche recevrait 23 millions d'euros provenant du prélèvement de solidarité pour l'eau, l'intégralité de ce prélèvement opéré sur les agences de l'eau devant à terme lui revenir lorsque sa transformation en ONEMA serait opérée ; les redevances cynégétiques affectées à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage seraient relevées par l'article 48 du projet de loi de finances pour 2007, rattaché à cette mission, ce qui représenterait un surcroît de recettes d'1,2 million d'euros. Elle a estimé que le cas le plus intéressant restait l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), puisque cette agence tablait, pour la préparation de son budget 2007, sur l'affectation d'une nouvelle taxe sur le charbon, qui restait à créer et ne figurait pas, à ce stade, dans le projet de loi de finances, dont elle attendait des recettes de l'ordre de 20 millions d'euros.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que la politique environnementale passait également par la fiscalité et que les dépenses fiscales, directement ou indirectement liées à cette mission, représentaient trois fois les crédits budgétaires.

Elle a indiqué que le plafond d'emplois du ministère connaîtrait en 2007 une nouvelle augmentation de 58 équivalents temps plein travaillés (ETPT), dont 40 créations de postes, pour s'élever à 3.775 ETPT. Elle a toutefois observé que sa signification devait être relativisée, dans la mesure où les effectifs présents chez les opérateurs de la mission, et donc non inclus dans ledit plafond, représentaient près du double de ceux du ministère.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que la situation s'était améliorée du point de vue des contentieux communautaires auxquels elle avait consacré en 2006 un rapport d'information ad hoc, mais que les contentieux nationaux représentaient également un enjeu budgétaire. Le ministère lui avait ainsi confirmé que le coût des contentieux nationaux progressait fortement et que l'on constatait un report de charges de 10,4 millions d'euros de 2006 sur 2007, pour des paiements de 2,15 millions d'euros en 2006.

Concernant le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », elle a mis en évidence la différence existant entre les crédits stricto sensu du programme, en baisse par rapport à 2006, et les crédits consolidés, qui servaient à mettre en oeuvre les politiques conduites dans le cadre de ce programme, qui, eux, augmentaient.

Elle a ajouté que des éclaircissements devaient être apportés s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement, afin de bien mesurer les marges de manoeuvre dont disposait le ministère En effet, elle a noté que le projet annuel de performances faisait apparaître un différentiel de plus de 818 millions d'euros entre les crédits de paiement ouverts en 2006 et 2007 au titre de ce programme et les crédits de paiement nécessaires pour faire face aux engagements pris antérieurement, dont 580 millions d'euros au titre de l'ADEME.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a souligné que, même si le ministère tempérait ces données, il lui paraissait important de souligner la nécessité, à l'avenir, de mieux suivre les engagements pris, cette remarque valant pour l'ensemble des programmes.

Elle a ajouté que les crédits provenant de fonds de concours augmentaient très fortement, en raison de la mobilisation croissante du Fonds de prévention des risques naturels majeurs dans le financement des actions « Prévention des risques naturels » et « Gestion des crues ». Elle a souligné que ce programme ne pouvait être analysé sans prendre en compte le transfert de charges opéré vers ce fonds.

Elle a noté que le poids budgétaire des opérateurs du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » diminuait nettement par rapport à 2006. Elle a précisé que l'ADEME ne recevrait plus de subvention provenant de ce programme, mais qu'elle continuerait à percevoir 10 millions d'euros provenant du programme support. Elle a fait part de sa volonté d'obtenir des précisions sur la situation de cette agence en 2007, compte tenu de la prise en compte dans son projet de budget de l'affectation d'une taxe qui n'était pas encore créée et ne figurait donc pas encore dans le projet de loi de finances pour 2007.

Elle a ensuite formulé trois observations sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité ».

Elle a relevé, tout d'abord, que les opérateurs représentaient plus de la moitié des crédits du programme et bénéficiaient de subventions en augmentation significative, alors même que certains d'entre eux profitaient, en parallèle, d'affectations de taxes. Elle rappelé que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres devait voir ses moyens croître en 2007, compte tenu de l'affectation de la totalité du produit du droit de francisation et de navigation.

Ensuite, elle a souligné que l'impact budgétaire de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux se faisait sentir nettement, puisque les dotations accordées aux parcs nationaux augmentaient très fortement, tandis qu'une dotation apparaissait au profit de la nouvelle Agence des aires marines. Elle a précisé que, selon les données fournies par le ministère de l'écologie et du développement durable, cette dépense était appelée à être très dynamique.

Elle a rappelé que les crédits consacrés aux parcs nationaux passeraient de 34,2 millions d'euros à 49,1 millions d'euros en AE et de 32,8 millions d'euros à 47,1 millions d'euros en CP. Ceci devrait notamment permettre de créer deux nouveaux parcs à la Réunion et en Guyane, ainsi que l'établissement public « Parcs nationaux de France ».

Elle a précisé que, selon les données transmises par le ministère de l'écologie et du développement durable, le coût induit par l'extension des compétences des parcs nationaux existants et de leur champ d'action territorial était évalué à une quinzaine de millions d'euros par an, tandis que le coût des parcs nationaux de la Guyane et de la Réunion, qui monteraient progressivement en charge d'ici 2009, était évalué à 8 millions d'euros par an chacun, ce qui signifiait que les dépenses liées aux parcs devraient encore croître d'une quinzaine de millions d'euros à l'avenir.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ajouté, par ailleurs, que la création d'une Agence des aires marines se traduirait par un coût de 5,1 millions d'euros en AE et 4,2 millions d'euros en CP en 2007, dont 2 millions d'euros pour la mise en place du nouveau parc naturel marin d'Iroise. Cette dépense serait appelée à croître très fortement, puisque le ministère évaluait le coût de cette structure et des parcs marins à 19,5 millions d'euros en 2009, son but étant de créer trois autres parcs marins d'ici à cette date et une dizaine au total d'ici à 2012.

Enfin, elle a indiqué que les crédits dévolus à la mise en oeuvre de Natura 2000 augmenteraient également, traduisant un nouvel effort pour respecter les engagements européens.

Puis elle a formulé quelques remarques sur le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », comprenant essentiellement les crédits de personnel.

Elle a noté le caractère positif des expérimentations en cours destinées à permettre au ministère de l'écologie et du développement durable, par le biais de délégations de gestion, de mieux maîtriser la consommation des crédits de personnel.

Elle a ensuite observé que la fusion des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et des directions régionales de l'environnement (DIREN), qui serait expérimentée dans cinq régions, traduisait un réel effort de rationalisation de l'action des services de l'Etat.

Puis elle a relevé que la Maison de la Francophonie devant occuper une partie du bâtiment dévolu au ministère de l'écologie et du développement durable, celui ci serait amené à déménager pendant environ trois ans avant de revenir dans ses locaux ainsi réaménagés. Elle a précisé que le coût total de l'opération était estimé à 100 millions d'euros : 40 millions d'euros pour le déménagement proprement dit et 60 millions d'euros pour les travaux menés dans le bâtiment.

Elle a indiqué que le montant des subventions accordées aux associations qualifiées de « militantes », par le ministère, était quasiment stable.

Enfin, s'agissant des indicateurs de performances, elle a noté qu'un effort réel était mené par le ministère pour maîtriser ses coûts de fonctionnement. Elle a proposé, par ailleurs, de modifier l'indicateur permettant de suivre l'application du droit communautaire de l'environnement.

Sous réserve de ces remarques et de l'adoption d'un amendement tendant à transférer 500.000 euros en AE et CP du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » vers le programme « Gestion des milieux et biodiversité », elle a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission « Ecologie et développement durable ».

Elle a présenté ensuite l'article 48 rattaché pour son examen à cette mission. Elle a indiqué que cet article avait pour objet, d'une part de revaloriser le montant des redevances cynégétiques affectées à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, ce qui n'avait été fait depuis 2001, et d'autre part de mettre en place un mécanisme d'indexation du montant de ces redevances cynégétiques sur le taux de progression de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Elle a estimé que ces modifications tenaient compte de la situation budgétaire de l'Office et constituaient une simplification opportune. Elle a toutefois constaté qu'il était nécessaire de prévoir un amendement rédactionnel.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention. Il a fait état des difficultés que pouvaient rencontrer les collectivités territoriales dans leurs relations avec les agences de l'eau. Puis il a estimé que les autorisations d'engagement correspondant au déménagement du ministère de l'écologie et du développement, en raison des travaux nécessités par l'installation de la Maison de la Francophonie dans une partie du bâtiment situé avenue de Ségur, ne devaient pas être inscrites sur la mission « Ecologie et développement durable », mais être rattachées à la mission constituée par le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il a souligné le rôle de France Domaine en matière de gestion immobilière de l'Etat. Il a donc recommandé, ainsi que cela avait déjà été décidé la veille par la commission lors de l'examen de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », de supprimer les 40 millions d'euros d'autorisations d'engagement inscrits à ce titre.

M. Jean-Claude Frécon a souhaité obtenir des précisions sur le déménagement du ministère de l'écologie et du développement durable et a déclaré partager l'analyse du président Jean Arthuis. Il a ensuite souligné la nécessité de mieux piloter la politique de l'eau, observant que les crédits inscrits sur cette mission étaient très faibles par rapport aux dépenses menées dans ce domaine.

M. Claude Haut a également relevé la faiblesse des crédits sur la mission « Ecologie et développement durable » au titre de la politique de l'eau.

En réponse, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a fait part de son souhait de mener en 2007 un contrôle budgétaire, en application de l'article 57 de la LOLF, sur le suivi de la politique de l'eau. Elle a mis en évidence le poids des agences de l'eau par rapport au ministère de l'écologie et du développement, soulignant que les crédits budgétaires consacrés à la politique de l'eau seraient encore plus faibles après la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

Elle a indiqué que le ministère de l'écologie et du développement durable avait vocation, d'après les renseignements qui lui avaient été communiqués, à réintégrer l'immeuble situé avenue de Ségur, une fois les travaux terminés. La Maison de la Francophonie occuperait alors un tiers du bâtiment et le ministère, les deux tiers. Elle a précisé que, selon les données du projet annuel de performances, la valeur vénale du bâtiment était estimée à 140 millions d'euros, le montant des loyers budgétaires de l'administration centrale (5,12 millions d'euros) correspondant à un taux d'occupation du bâtiment de 69 % avec un taux de marché fixé à 5,3 % par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La commission a alors confirmé l'adoption des trois amendements suivants.

A l'initiative de M. Jean Arthuis, président, et par cohérence avec les votes émis la veille, elle a donc adopté un amendement réduisant de 40 millions d'euros les autorisations d'engagement inscrites sur l'action « Management et soutien » du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », considérant qu'elles devaient être inscrites sur la mission correspondant au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », au sein d'un nouveau programme retraçant les dépenses liées à des travaux.

Après que Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, eut rappelé les critiques formulées l'an passé sur l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et noté l'absence de réponse précise sur l'amélioration de sa gestion, elle a adopté un amendement tendant à réduire de 500.000 euros en AE et CP les crédits dévolus à cette agence, inscrits sur l'action « Prévention des risques technologiques et des pollutions » du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », et à augmenter à due concurrence les crédits de l'action « Développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages » du programme « Gestion des milieux et biodiversité », afin de compléter les crédits accordés aux réserves naturelles.

Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel à l'article 48 qui est rattaché pour son examen à la mission « Ecologie et développement durable ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que l'article 48 rattaché sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle.

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » et sur l'article 48 rattaché.