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Projet de loi de finances pour 2007 : Engagements financiers de l'État - compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État - compte spécial participations financières de l'État

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 7 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est tout d'abord attaché à la présentation de la mission « Engagements financiers de l'Etat » pour 2007.

Concernant son organisation générale, il a relevé, en premier lieu, que cette mission regroupait des crédits qui figuraient, jusqu'à la mise en oeuvre de la LOLF, au sein du budget des charges communes. Il a précisé que, pour 2007, les crédits demandés s'élevaient à plus de 40 milliards d'euros, faisant de cette mission, par le volume, la troisième mission la plus importante du budget général, après la mission « Remboursements et dégrèvements » (dotée de 76 milliards d'euros) et la mission « Enseignement scolaire » (créditée de 59 milliards d'euros), mais avant la mission « Défense » (pour laquelle 36 milliards d'euros étaient demandés).

En second lieu, il a rappelé que cette mission comprenait, non seulement des crédits limitatifs, mais aussi des crédits évaluatifs, pour deux de ses quatre programmes : le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et le programme « Appels en garantie de l'Etat ». Il a souligné que cette organisation était prévue par la LOLF et s'expliquait par l'objet même des dépenses couvertes (la dette d'une part, les appels en garantie d'autre part), dont la prévision ne pouvait, par nature, résulter que d'estimations.

S'agissant des crédits demandés pour 2007, il a précisé qu'il ne détaillerait que le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », qui représentait l'essentiel des crédits de la mission avec 39,19 milliards d'euros. Il a indiqué que ce montant correspondait à la charge nette de la dette de l'Etat, avant prise en compte des recettes issues des contrats d'échange des taux (swaps), qui devraient représenter une atténuation de charge de 267 millions d'euros en 2007, portant donc la charge nette de la dette, après swaps, à 38,92 milliards d'euros.

Il a relevé que, dans sa quasi-intégralité, cette charge résultait de la dette négociable de l'Etat, dont la gestion active était assurée par l'Agence France Trésor (AFT), et que la hausse de l'ordre de 0,4 % en volume prévue, en ce domaine, pour 2007, était principalement liée au financement du déficit budgétaire attendu à hauteur de 41,6 milliards d'euros.

Tout en signalant que son effet restait limité pour le moment, il a fait état, en outre, de la remontée des taux d'intérêt, constatée depuis l'automne 2005. Il a attiré l'attention sur l'effet progressif de la sensibilité de la charge de la dette aux variations de taux d'intérêt, en précisant que, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % en 2007 se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt au titre de la dette négociable de 6 milliards d'euros en 2012.

Dans ce nouveau contexte, il a souligné que l'augmentation de l'encours de la dette négociable, en 2006, n'avait été contenue que grâce, d'une part, à des rachats de titres de dette, financés par 13,3 milliards d'euros de recettes de privatisations et, d'autre part, à une gestion optimisée de la trésorerie. Il a indiqué qu'une réorientation avait été mise en oeuvre en ce domaine, afin de limiter l'émission de titres de dette au strict nécessaire des besoins de la gestion courante. En particulier, il a relevé plus particulièrement que l'encaisse de précaution constituée par la trésorerie libre de l'Etat avait été réduite au maximum, permettant ainsi de restreindre l'encours de la dette à court terme de l'Etat de 14 milliards d'euros entre janvier et août 2006, et de revoir à la baisse le programme de financement de la dette à moyen et long terme, à hauteur de 10 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales. De même, il a indiqué que l'AFT s'était dotée d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme, d'une maturité de 2 à 6 semaines, émis pour la première au début du mois de septembre 2006. Il a relevé que cette opération avait permis de lever 2,5 milliards d'euros pour une période de 10 jours, afin d'anticiper les rentrées fiscales du mois de septembre.

Il a ensuite indiqué qu'à la fin du mois d'août 2006, la dette négociable de l'Etat s'élevait à 887,1 milliards d'euros et qu'elle était estimée à 887,9 milliards d'euros pour la fin de l'année 2006. Il a ajouté que, toutes choses égales par ailleurs, en projection, pour la fin 2007, cet encours s'élèverait à 933,1 milliards d'euros. Il a signalé que le niveau d'endettement des administrations publiques françaises avait atteint 1.138,4 milliards d'euros fin 2005. Il a souligné que leur ratio d'endettement (66,6 % du PIB) était compris entre la moyenne des 25 Etats membres de l'Union européenne (63,4 % du PIB) et celle de la zone euro (70,8 % du PIB).

Par ailleurs, il a indiqué que l'habilitation que l'article 73 de la loi de finances pour 2006, à l'initiative de la commission et dans le sillage de son rapport d'information n° 476 (2004-2005) sur la gestion de la dette dans le contexte européen, avait donné au ministre de l'économie et des finances, en vue d'émettre pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), n'avait pas, pour l'instant, été mise en oeuvre. Il a rappelé que cette mesure devait permettre d'optimiser la gestion de la dette sociale, en économisant l'écart de taux d'intérêt (le « spread »), de l'ordre de 10 points de base, constaté entre les opérations de gestion de la dette « souveraine » de l'Etat et le même type d'opérations concernant la dette « sociale ». Il a constaté qu'il restait environ 77 milliards d'euros à amortir à la CADES et que le spread précité conduisait, actuellement, à un surcoût global de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Il a fortement déploré que le décret d'application prévu par la loi n'ait toujours pas été pris. M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère anormal de cette situation.

Poursuivant son exposé, M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est déclaré « moyennement optimiste » sur les perspectives de mise en oeuvre des récentes préconisations de consolidation des budgets de l'Etat et de la Sécurité sociale, formulées tant par M. Philippe Marini, rapporteur général, dans son rapport n° 41 (2005-2006) sur les prélèvements obligatoires pour 2007, que par MM. Alain Lambert et Didier Migaud dans leur récent rapport au Premier ministre sur la mise en oeuvre de la LOLF. Il a rappelé que le Premier ministre avait annoncé, la semaine précédente, avoir demandé que cette proposition, notamment, soit inscrite à l'ordre du jour du prochain Conseil d'orientation des finances publiques, « afin de définir les conditions de (sa) mise en oeuvre ».

Quand au reste du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », M. Paul Girod, rapporteur spécial, a signalé une forte diminution de la charge de la dette financière non négociable, résultant du rythme même de l'extinction des titres correspondants, les « bons du Trésor sur formule » ayant été supprimés en 1999. Il a remarqué qu'il était fréquent que ces titres, restés sous forme papier, ne soient pas remboursés avant la date de leur expiration, en l'absence de manifestations de la part de leurs titulaires. Il a ajouté que ce remboursement, en 2007, comme en 2005, devrait ne pas exiger plus de 6 millions d'euros de crédits.

Sur le détail des évolutions des crédits des trois autres programmes de la mission « Appels en garantie de l'Etat », « Epargne » et « Majoration de rentes » , il a renvoyé à son rapport écrit. Il a relevé que, cumulés, ces crédits ne représentaient que 4 % du total des crédits de la mission.

S'agissant de la mesure de la performance, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a salué les objectifs et indicateurs du programme mis en oeuvre par l'AFT, non modifiés pour 2007, qu'il a jugés très complets. Il a rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion d'en souligner les qualités, notamment dans son rapport précité sur la gestion de la dette dans le contexte européen. Il en a d'autant plus vivement regretté l'absence de mise en oeuvre de la faculté offerte à l'AFT, par l'article 73 de la loi de finances initiales pour 2006, d'émettre pour le compte de la CADES.

Concernant la mesure de la performance du programme « Appels en garantie de l'Etat », il a noté l'amélioration par rapport à 2006, mais a déploré que les observations du Parlement, formulées en ce domaine, n'aient pas été complètement prises en compte. Il a constaté que la mesure de la performance du programme « Epargne », demeurant inchangée par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, restait donc insuffisante. Enfin, il a observé que le programme « Majoration de rentes » retraçant un dispositif aujourd'hui en cours d'extinction, se trouvait légitimement dépourvu d'objectif de performance.

M. Jean Arthuis, président, a déploré, à son tour, que les engagements pris par l'Etat concernant la centralisation de la gestion de la dette gérée par la CADES n'aient pas été tenus.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a poursuivi sa présentation par l'examen des deux comptes d'affectation spéciale, « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a relevé que ces comptes avaient, cette année, particulièrement retenu son attention. Il a tout d'abord exposé les deux séries d'aménagements, à compter de 2007, dont ces comptes faisaient l'objet.

Le premier aménagement, issu des prescriptions mêmes de la LOLF, suivant lesquelles une mission ne peut comporter un programme unique (règle que le Conseil constitutionnel, avait eu l'occasion de rappeler dans sa décision n°  2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006), transformait les deux missions « mono-programme », en 2006, en les subdivisant chacune, pour l'avenir, en deux programmes.

Le second aménagement concernait le périmètre des opérations retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier », étendu par l'article 22 du projet de loi de finances pour 2007. Il a précisé que cette extension était double.

D'une part, les recettes du compte feraient désormais apparaître les fonds de concours, dont 300.000 euros étaient attendus au titre de 2007. Cet élargissement de la nomenclature devrait permettre une visibilité plus complète des ressources dégagées à l'occasion des opérations immobilières en retraçant des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes de ses opérations immobilières, en particulier les collectivités territoriales.

D'autre part, les dépenses du compte comprendraient les opérations conduites, sur les immeubles de l'Etat, par des établissements publics. Cette mesure permettrait, notamment, l'intégration de ces établissements dans le dispositif d'intéressement aux cessions immobilières dont bénéficiaient, pour le moment, les seuls ministères. M. Paul Girod, rapporteur spécial, a estimé que cette réforme était de nature à appuyer utilement la politique volontariste de cessions d'immeubles engagée, depuis 2003, par le gouvernement.

Il a poursuivi en exposant que le programme de cessions immobilières de l'Etat, pour 2007, était estimé à 500 millions d'euros, dont 75 millions d'euros seraient affectés au désendettement. Le montant de 500 millions représentait 1,3 % des 38 milliards d'euros auxquels était officiellement évalué l'ensemble des propriétés immobilières de l'Etat. Il a remarqué qu'il s'agissait également de l'objectif que le gouvernement s'était fixé, en 2003, en termes de rythme annuel de ventes.

Il a rappelé que, suivant les prévisions de la loi de finances pour 2006, 479 millions d'euros de produits de cessions immobilières étaient programmés cette année, dont 139 millions d'euros (soit 28 %) consacrés au désendettement. Il a relevé que ses informations les plus récentes confirmaient la crédibilité de cet objectif et que de nombreuses opérations devraient être finalisées dans les derniers mois de 2006. Il a précisé que, notamment, la cession de deux immeubles parisiens, rue du Parc-royal et rue Saint-Dominique, naguère occupés par le ministère de la culture, ne devrait être finalisée que dans le courant du mois de novembre 2006.

En tout état de cause, il a fait valoir que d'éventuels retards dans l'exécution du programme de cessions pour 2006 ne sauraient être couverts par les objectifs fixés pour 2007 et que, par conséquent, les 500 millions d'euros de cessions prévus pour 2007 devaient être considérés comme venant en sus des objectifs fixés pour cette année, et non les recouper à titre de « rattrapage ». Il a insisté sur le fait que la plus grande transparence était requise, dans l'exécution, de la part du gouvernement. Pour mémoire, il a rappelé que les cessions d'immeubles de l'Etat avaient représenté, en 2004, 170 millions d'euros de recettes, alors que la loi de finances initiale prévoyait 500 millions d'euros, et, en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction des douanes), contre une prévision initiale de 850 millions d'euros.

Par ailleurs, il a noté que les objectifs et indicateurs de performance avaient été sensiblement améliorés et, en particulier, que l'indicateur qu'il avait réclamé avait été effectivement mis en place, rapportant, pour chaque cession immobilière d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, la valeur estimée des immeubles avant cession au produit retiré de la vente.

Enfin, dans un souci de cohérence avec les décisions déjà prises par la commission, il a proposé d'adopter un amendement concernant le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », tendant à créer, dans la mission correspondante, un programme retraçant les dépenses pour travaux, d'aménagement ou de rénovation, et les dépenses de fonctionnements associées. Il a expliqué que le programme « Dépenses immobilières » existant, malgré son intitulé, ne couvrait en effet, en réalité, que les dépenses induites par des opérations de cession, d'acquisition ou de construction (des dépenses qui, pour l'essentiel, étaient exposées en vue du relogement de services, à la suite d'une cession).

Il a constaté que le nouveau programme ainsi créé serait abondé de 100 millions d'euros, « gagés » sur les crédits des autres programmes de la mission, compte tenu des règles de recevabilité financière qui s'imposaient au Parlement. Ce montant de 100 millions correspondait aux crédits destinés à l'installation de la Maison de la francophonie, rue de Ségur, à Paris, et à l'opération concomitante du déménagement du ministère de l'écologie et du développement durable. Il a rappelé que ces crédits avaient été supprimés par la commission, le 31 octobre 2006, dans les missions « Gestion et contrôle des finances publiques », dont le rapporteur spécial est M. Bernard Angels, et « Ecologie et développement durable », dont la rapporteure spéciale est Mme Fabienne Keller.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à cette initiative en insistant sur le fait que ces crédits étaient indubitablement à leur place dans ce compte spécial et ne devaient figurer, en aucun cas, dans d'autres missions.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait, avant tout, d'un amendement « d'appel », et qu'il appartiendrait au gouvernement, le cas échéant, de soumettre au Parlement les mesures de conséquence, tant du point vue de l'architecture du compte « Gestion du patrimoine immobilier » qu'en ce qui concernait le niveau global des crédits prévus pour 2007. Il a déclaré que cette proposition visait à inciter le gouvernement à retracer de manière spécifique les crédits de travaux immobiliers de l'Etat, conformément aux principes de la LOLF, et à confier au service France Domaine, réformé en vue d'incarner la fonction de propriétaire de l'Etat, le suivi financier de l'ensemble de ces opérations.

Il a considéré que, de la sorte, la « traçabilité » budgétaire de ces travaux apparaissait comme un complément nécessaire de la réforme domaniale en cours, que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas vocation à retracer intégralement. Il a évoqué notamment, outre la réforme de France Domaine,  l'introduction des loyers budgétaires, qui, après une mise en oeuvre expérimentale dans trois ministères, devraient être généralisés à l'ensemble des ministères en 2007, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), mis en place dans tous les ministères, et enfin l'installation, en juin 2006, du conseil de l'immobilier de l'Etat, instance consultative présidée par M. Georges Tron, député, dont M. Adrien Gouteyron et lui-même étaient également membres.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a poursuivi sa présentation en s'attachant au compte « Participations financières de l'Etat » pour 2007.

Il a indiqué que les cessions d'actifs financiers, en 2007, devraient atteindre près de 5 milliards d'euros, soit environ 4 % des participations cotées de l'Etat évaluées fin octobre 2006 (130 milliards d'euros). Il a précisé que sur ce montant, 3,6 milliards d'euros (soit 72 %) seraient consacrés au désendettement public, décomposés en 3,1 milliards d'euros pour l'Etat et 513 millions d'euros pour l'Etablissement public de financement et de restructuration (l'EPFR), chargé d'amortir la dette « Crédit Lyonnais ».

Il a salué cette orientation dans l'affectation des recettes de privatisations qui s'inscrivait dans la ligne de l'exercice 2006, rappelant que sur les 17,1 milliards d'euros de produits réalisés cette année (niveau exceptionnel, lié aux 13 milliards de produits de la cession de trois sociétés d'autoroutes), 16 milliards d'euros, au total, avaient été affectés au désendettement (soit 93 %) : 13,3 milliards pour l'Etat, le reste pour l'EPFR (512 millions d'euros) et pour Charbonnages de France (2,2 milliards d'euros). Il a signalé qu'entre 1986 et 2005, sur les 81,7 milliards d'euros de recettes de privatisation réalisées durant cette période, seuls, 10 milliards d'euros étaient allés au désendettement de l'Etat, et 1,6 milliard d'euros avait été versé au Fonds de réserve des retraites, soit le septième seulement des recettes.

Puis il a détaillé les opérations de recapitalisation prévues pour 2007, (au total, 1,3 milliard d'euros), suivant les informations obtenues auprès de l'Agence des participations de l'Etat (APE) : 150 millions d'euros de dotation pour DCN, 300 millions d'euros pour GIAT Industries , 100 à 150 millions d'euros pour la SOVAFIM, 38 millions d'euros pour la SONACOTRA, 100 millions d'euros, en principe, pour la SNCF, au titre de la restructuration de l'activité de fret et 300 à 400 millions d'euros en faveur de la RATP, afin de financer les soultes d'adossement des régimes de retraite de l'entreprise au régime de droit commun.

Il a relevé qu'il restait une marge de manoeuvre opérationnelle, de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros. Eu égard aux exigences de justification au premier euro des crédits fixées par la LOLF, il a regretté que ces informations n'aient figuré que d'une manière très incomplète dans les documents annexés au projet de loi de finances, le « bleu » ne retraçant, au total, que 400 millions d'euros de versements.

Par ailleurs, il a signalé que le produit des participations financières de l'Etat, en 2006, devrait s'élever en exécution à plus de 3,5 milliards d'euros, alors que la loi de finances initiale avait estimé ces dividendes à 2,49 milliards d'euros. Il a précisé que, pour 2007, ce produit était estimé à près de 5,12 milliards d'euros.

Enfin, il a noté que la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat », déjà satisfaisante, de manière globale en 2006, n'avait fait l'objet, pour 2007, que de perfectionnements à la marge.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a proposé, en conclusion, et sous réserve de l'adoption de l'amendement présenté, d'adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le remplacement, par le gouvernement, de M. Denis Samuel-Lajeunesse, précédemment directeur général de l'APE.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué que ce dernier n'avait toujours pas été remplacé depuis son départ en septembre 2006, et que cette question pourrait être posée au gouvernement lors de l'examen des crédits de la mission en séance publique.

M. Jean Arthuis, président, relevant que 513 millions d'euros devaient bénéficier en 2007 à l'EPFR chargé de l'amortissement de la dette du Crédit Lyonnais, entraînant une diminution de la charge d'intérêts à hauteur de 19 millions d'euros, a souhaité connaître le solde futur de cette opération.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a estimé qu'il lui paraissait peu probable que celle-ci se traduise par un solde nul, encore moins par une encaisse d'excédent au profit de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a identifié, par conséquent, une dette « latente ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, réagissant à cette analyse, a rappelé la discussion qu'il avait eue avec M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, (CDC), auditionné par la commission des finances le 9 octobre 2006, sur le niveau des cessions immobilières de l'Etat. Ayant demandé un complément d'informations sur le sujet, il a indiqué que la CDC lui avait fait remarquer que la gestion des immeubles affectés au logement des gendarmes entrée dans le champ d'externalisations possibles.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite invité M. Paul Girod, rapporteur spécial, à présenter son projet d'amendement, relatif à la création d'un programme « Travaux » au sein du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'un amendement de cohérence par rapport aux décisions prises par la commission le 31 octobre 2006, lors de l'examen des missions « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Ecologie et développement durable » et déjà évoquées dans le cours de son exposé. Il a rappelé que la commission avait alors adopté, à l'unanimité :

- d'une part, un amendement visant à supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement, crédits dédiés aux travaux requis par l'installation de la Maison de la francophonie, et qui n'avaient donc pas de lien avec l'objet de ladite mission ;

- d'autre part, un amendement visant à supprimer, pour la même raison, 40 millions d'euros d'autorisations d'engagement, ces crédits ayant vocation à financer le déménagement provisoire du ministère de l'écologie et du développement durable pendant la durée des travaux précités.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il était utile, en effet, de rappeler au gouvernement les normes de « bonne pratique » budgétaire, dans le cadre de la LOLF.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par M. Paul Girod, rapporteur spécial.

Elle a ensuite décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Engagements financiers de l'Etat », du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte de l'absence de modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position.