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Projet de loi de finances pour 2007 : Engagements financiers de l'État - compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État - compte spécial participations financières de l'État

 

B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE, EN 2007, DES MISSIONS CORRESPONDANTES

1. La mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

a) Un niveau de crédits qui appellera la plus grande transparence d'exécution

Dans le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 500 millions d'euros. Ces crédits représentent le niveau du produit attendu, en 2007, des cessions immobilières de l'Etat, soit 1,3 % des 38 milliards d'euros auxquels est évalué l'ensemble de ses propriétés immobilières par le TGPE. Ils sont conformes à l'objectif que le gouvernement, en 2003, s'est fixé en termes de rythme annuel en la matière.

(1) La répartition des crédits entre les programmes de la mission résulte, pour l'essentiel, des taux d'intéressement des administrations aux cessions immobilières

Les 85 % des crédits de la mission (425 millions d'euros) correspondent au programme 722, « Dépenses immobilières », et à son action unique, de même intitulé. Ces crédits sont repris sous le titre 5 (Dépenses d'investissement), et destinés au financement des opérations de relogement de services, consécutives aux cessions d'immeubles de l'Etat précédemment occupés. Par ailleurs, au bénéfice du même programme, comme on l'a déjà signalé en présentant l'extension du périmètre des opérations retracées, à partir de 2007, par le compte spécial, 300.000 euros sont attendus au titre de fonds de concours.

Les 15 % des crédits de la mission (75 millions d'euros) sont rassemblés au sein du programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat », et de son action unique homonyme. Ces crédits se trouvent repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement). Ils correspondent au versement, en recettes non fiscales du budget général, de la part des produits de cessions d'immeubles de l'Etat qui ne sera pas consacrée au relogement de services.

Cette répartition des crédits résulte, quasi-mécaniquement, de l'application des taux définis pour le régime d'intéressement aux cessions d'immeubles de l'Etat, tel qu'il a été rappelé ci-dessus, qui bénéficie aux ministères et, à compter de 2007, pourra profiter également aux établissements publics (ut supra). En principe, on le rappelle, 85 % du produit de cession font retour aux administrations concernées, les 15 % restant étant affectés au désendettement de l'Etat.

Cependant, eu égard au taux spécifiques de ce régime pour certains types de cession, une certaine marge existe. Elle permet notamment l'inscription, sur le programme « Dépenses immobilières », de :

- 4 millions d'euros, pour l'entretien et l'acquittement des impôts et taxes afférents à la réserve foncière de l'Etat acquise, au fil des années, en vue de faire face aux besoins d'urbanisation (5.753 hectares en Ile-de-France, 6.000 hectares sur le reste du territoire, gérés par des établissements publics ad hoc ou les directions départementales de l'équipement) ;

- 5 millions d'euros, destinés au financement de nouvelles acquisitions dans le même but.

Ces dernières informations, d'une façon anormale, n'apparaissent pas dans le « bleu » relatif au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », mais dans celui de la mission « Politique des territoires » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Roger Besse). Les crédits en cause, en effet, jusqu'en 2006, se trouvaient retracés dans le programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » relevant de cette mission.

(2) Une exigence de sincérité s'impose au gouvernement en ce qui concerne la réalisation des objectifs de cessions d'immeubles
(a) Une transparence limitée à l'égard des cessions réalisées au premier semestre 2006
Suivant les prévisions de la LFI pour 2006, 479 millions d'euros de produits de cessions immobilières sont attendus cette année, dont 139 millions d'euros affectés au désendettement de l'Etat. Il convient de noter que, sur chacune de ces sommes, 79 millions d'euros correspondent à la cession d'immeubles précédemment occupés, à Paris, par le ministère de la culture23(*).
Dans ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement se déclare « en ligne » avec cet objectif de cessions, sans donner beaucoup plus de précisions sur le niveau d'exécution atteint à l'issue du premier semestre 2006. On apprend seulement qu'au 30 juin 2006, la dépense immobilière imputée sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » s'était établie, au total, à 38,65 millions d'euros. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter ce manque initial de transparence en direction du Parlement.

D'après les renseignements qui ont été obtenus de la part de M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine24(*), au 30 septembre 2006, 252 millions d'euros de produits de cessions avaient été effectivement encaissés sur le compte. Les produits par opération réalisée sont pour le moment tenus confidentiels, en vue d'éviter que cette information puisse influer sur les prix de cession, au détriment des intérêts de l'Etat. Un grand nombre d'opérations en cours doit donner lieu à encaissement dans les derniers mois de l'année. En particulier, dans le chiffre indiqué, n'est pas prise en compte la cession des immeubles parisiens, précités, naguère occupés par le ministère de la culture : la vente ne devrait être finalisée qu'en novembre de cette année. Dans ces conditions, M. Manuel Dubost a estimé pouvoir confirmer la crédibilité de l'objectif financier de cessions fixé pour 2006.

Pour mémoire ici, on rappelle que les cessions d'immeubles de l'Etat ont réalisé, en 2004, 170 millions d'euros de recettes, alors que la LFI pour cet exercice en prévoyait 500, et, en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie25(*)), contre une prévision de 850 millions d'euros en LFI correspondante.

(b) Les objectifs pour 2007 ne doivent pas couvrir d'éventuels retards sur l'exécution du programme de 2006

Bien évidemment, votre rapporteur spécial souhaite que le niveau atteint, à la fin de l'exercice en cours, par le produit des cessions immobilières de l'Etat, s'approche, le plus possible, des prévisions de la LFI pour 2006 : comme il l'a fait valoir, l'an dernier, à l'occasion de l'examen du projet de cette loi, l'attente des réalisations, en la matière, est forte. En tout état de cause, quel que soit le niveau effectif des ventes réalisées en 2006, les retards d'exécution éventuels de ce programme ne devront pas se trouver artificiellement couverts, en 2007, par les objectifs fixés, en ce domaine, par le présent projet de loi de finances.

En d'autres termes, à supposer que les 479 millions d'euros de cessions prévus pour cette année ne soient pas atteints, le produit des ventes planifiées sur l'exercice 2006 mais qui ne seraient de facto réalisées que dans le courant de l'année prochaine, ne saurait être comptabilisé sauf à opérer un effet d'optique spécieux , comme contribuant à satisfaire l'objectif affiché par le présent projet de loi de finances. Ainsi, les 500 millions d'euros de cessions prévus pour 2007 doivent bien venir en sus des objectifs fixés pour 2006, non les recouper à titre de « rattrapage ».

De ce point de vue, la plus grande sincérité est requise de la part du gouvernement. Ce dernier devra donc transmettre au Parlement toutes les informations utiles, en particulier en lui indiquant quelles cessions il avait envisagé pour 2006 et, à la fois, quelle part de ce programme n'aura pu être mise en oeuvre qu'en 2007. Votre rapporteur spécial entend se montrer tout particulièrement vigilant sur ce point.

b) Une évaluation de la performance très sensiblement améliorée

La mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans le présent projet de loi de finances, a été significativement affinée par rapport à la LFI pour 2006. En particulier, les critiques formulées par votre rapporteur spécial, lors de l'examen du projet de cette dernière loi, ont été suivies d'effets.

(1) La création d'un nouvel objectif et d'un nouvel indicateur faisant suite aux préconisations de votre rapporteur spécial

Dans sa configuration issue de la LFI pour 2006, le programme unique associé au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait l'objet d'un objectif unique : « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat ». Tel est bien, de fait, la raison d'être du compte. Un seul indicateur a été associé à cet objectif ; il mesure le « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle du service des domaines ». L'objectif d'identification pour 2006 est de 100 immeubles répondant à cette caractéristique.

Votre rapporteur spécial, dans son rapport sur les crédits du compte inscrits dans le projet de LFI pour 200626(*), puis lors de l'audition, par votre commission des finances, de M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, le 11 avril 200627(*), a fait valoir le caractère incomplet de cet indicateur, notamment dans la mesure où celui-ci ne permet pas de rendre compte du montant des cessions réalisées par l'intervention du service France Domaine. Il a alors préconisé l'introduction d'un indicateur rapportant, pour chaque cession immobilière de l'Etat, la valeur estimée des immeubles avant cession au produit retiré de la vente.

L'indicateur souhaité est maintenant en place : dans le cadre du présent projet de loi de finances, un objectif nouveau, associé au programme « Contribution au désendettement de l'Etat », a été créé, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales ». L'indicateur associé à cet objectif mesurera « l'écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente ». L'objectif pour 2007 est de 1,3 % d'écart ; la « cible », pour 2008, de 1,2 %

Bien que cet indicateur, afin d'éviter d'alourdir le dispositif de suivi nécessaire, ne concerne que les ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, il constitue un important facteur de progrès dans la mesure de la performance de l'action du service France Domaine. Votre rapporteur spécial se félicite de son introduction.

(2) Les autres améliorations apportées à la mesure de la performance de la mission

Deux autres séries d'améliorations sont apportées par le présent projet de loi de finances en ce qui concerne la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

En premier lieu, l'objectif précité « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », figurant dans la LFI pour 2006 et désormais associé au programme « Dépenses immobilières », a été assorti, pour 2007, de deux nouveaux indicateurs, complémentaires l'un de l'autre. Il s'agit :

- d'une part, du « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente », rapport prévu à hauteur de 30 % en 2006, estimé à 50 % en 2007, « ciblé » à 60 % pour 2008 ;

- d'autre part, du « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année », rapport estimé à 40 % en 2007, avec une cible fixée à 70 % pour 2008.

Ces nouveaux indicateurs s'ajoutent utilement à celui, précité, du « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle de France Domaine », dont la prévision pour 2007 et la « cible » pour l'année suivante restent identiquement fixées à 100, comme sa prévision pour 2006.

En second lieu, un deuxième objectif, nouveau, a été aménagé au bénéfice du même programme, visant à « s'assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services ». Son indicateur, unique, mesure le « pourcentage des opérations immobilières de relogement de services agréés par France Domaine ayant induit une réduction prévisionnelle d'au moins 10 % du coût immobilier par agent ». Un taux de 90 % est attendu dès 2007, pour une « cible » de 95 % en 2008.

La mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait ainsi, maintenant, l'objet d'une mesure de la performance satisfaisante.

c) Par cohérence avec deux autres décisions de votre commission des finances, la proposition de créer un nouveau programme dédié aux travaux immobiliers de l'Etat

Votre commission des finances, à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels, et sur la proposition de ce dernier, a adopté, à l'unanimité, un amendement qui vise à supprimer, comme étant inscrits d'une façon manifestement erronée sur cette mission eu égard à son objet, 60 millions d'euros d'AE. En effet, ces crédits sont dédiés à l'installation de la Maison de la francophonie, au 20, avenue de Ségur, à Paris dans le VIIe arrondissement, et n'ont donc, à l'évidence, pas de lien avec ladite mission.

Par ailleurs, votre commission des finances, à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Ecologie et développement durable », dont la rapporteure spéciale est notre collègue Fabienne Keller, et sur la proposition du président Jean Arthuis, a adopté, à l'unanimité encore, un amendement visant à supprimer, à nouveau comme inscrits dans une mission qui, de toute évidence, n'était pas adéquate, 40 millions d'euros d'AE. De fait, ces crédits ont vocation à financer le déménagement du ministère de l'écologie et du développement durable, pendant la période des travaux d'aménagement requis par l'installation précitée de la Maison de la francophonie : les locaux en cause se trouvent actuellement occupés par le ministère, qui doit d'ailleurs les réintégrer en partie, à hauteur des deux tiers, le tiers restant se trouvant affecté à ladite Maison, après la réalisation des travaux.

Dans l'un et l'autre cas, il s'est agi pour votre commission des finances d'inviter le gouvernement à inscrire les crédits concernés sur la mission pertinente du budget. Or, cette mission, pour votre commission des finances, est celle qui correspond au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », pilotée par le service France Domaine, lequel incarne désormais la fonction de propriétaire de l'Etat. C'est par conséquent sur la présente mission qu'il convient de reporter les 100 millions d'euros que nécessiteront, au total, les deux opérations combinées, d'une part, de l'installation de la Maison de la francophonie et, d'autre part, du déménagement temporaire du ministère de l'écologie et du développement durable.

Un amendement est proposé en ce sens par votre rapporteur spécial. Cet amendement, en premier lieu, prévoit la création d'un nouveau programme au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », intitulé « Travaux ». Ce programme, dans l'esprit de votre commission des finances, est dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations. Il convient en effet de préciser que le programme 722 existant, malgré son intitulé « Dépenses immobilières », ne couvre en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction (pour l'essentiel, en pratique, en vue du relogement de services).

En second lieu, l'amendement abonde le nouveau programme ainsi créé, pour 2007, à hauteur des 100 millions d'euros nécessaires. Eu égard aux règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, cette somme est « gagée » sur les crédits prévus par le présent projet de loi de finances au bénéfice des deux programmes initiaux de la mission : 75 millions d'euros sont supprimés du programme « Contribution au désendettement de l'Etat » (sur l'action homonyme correspondante) ; les 25 millions complémentaires le sont du programme « Dépenses immobilières » (là encore, sur l'action homonyme correspondante). Ce dispositif est traduit par le tableau suivant :

 

AE

AE

CP

CP

 

+

 

+

 

Contribution au désendettement

 

75.000.000

 

75.000.000

Dépenses immobilières

 

25.000.000

 

25.000.000

Travaux

100.000.000

 

100.000.000

 

TOTAL

100.000.000

100.000.000

100.000.000

100.000.000

SOLDE

0

0

Il appartiendra au gouvernement de soumettre au Parlement les mesures de conséquence, tant du point de vue du niveau global des crédits inscrits, pour 2007, sur la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qu'en ce qui touche à l'architecture même de ce compte spécial.

Cependant, l'amendement proposé invite avant tout le gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'Etat. Cette mesure, au demeurant, ne fera que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'Etat fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place : votre commission des finances, par conséquent, attend que le gouvernement s'engage très fermement sur ce point.

* 23 Au 53, rue Saint-Dominique (VIIe arrondissement, immeuble évalué à 57 millions d'euros) et aux 10 et 12, rue du Parc-Royal (IIIe arrondissement, ensemble évalué à 22 millions d'euros). Trois amendements au projet de loi de finances pour 2006 ont en effet été votés à cette fin par l'Assemblée nationale : les deux premiers à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, à l'article d'équilibre du projet, le troisième à l'initiative du Gouvernement, afin d'en tirer les conséquences au plan du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* 24 Audition menée par votre rapporteur spécial, le 25 octobre 2006.

* 25 L'opération s'est décomposée comme suit : 165 millions d'euros pour la cession des 29 et 31, rue du Bac (Paris, VIIe arrondissement) ; 33 millions d'euros pour celle des 8 et 9, rue de la Tour des Dames (Paris, IXe arrondissement). La direction générale des douanes a été relogée dans un immeuble neuf, à Montreuil, pour un coût de 88 millions d'euros. Le gain net de ce déménagement a donc été de 110 millions d'euros.

* 26 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 47.

* 27 Audition déjà mentionnée. Voir le Bulletin des commissions du Sénat, session ordinaire 2005-2006, n° 24, p. 5.690.