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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

N° 115

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1), sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome I : Rapport

Volume 1 : Exposé général et examen des articles 1er à 27 septies

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3447, 3469 et T.A. 627

Sénat : 105 et 109 (2006-2007)

Lois de finances rectificatives.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Les collectifs de fin d'année, - et c'est, sans jeu de mots, la loi du genre - se placent par nature sous le signe de l'urgence.

Le présent projet de loi de finances rectificative, le dernier de la législature ne fait pas exception à la tradition tant dans son volet budgétaire que législatif.

Un contexte économique relativement favorable

Ainsi manquons-nous, en premier lieu, quelque peu de visibilité pour apprécier la conjoncture et donc le contexte dans lequel le gouvernement va pouvoir respecter les lignes directrices tracées en loi de finances initiale.

La conjoncture économique reste favorable tout en étant particulièrement fluctuante.

Il y a quelques semaines, on s'inquiétait de la contre-performance inattendue de l'économie française, qui connaissait un « passage à vide » après un excellent deuxième trimestre. Aujourd'hui, l'INSEE vient de faire connaître ses prévisions pour le dernier trimestre qui font espérer que le rebond de la croissance au quatrième trimestre va en partie corriger l'activité étale du troisième.

Nul doute que les commentaires de votre commission des finances eussent été différents si cette mise en perspective était intervenue, il y a seulement quelques jours. Elle a, d'ailleurs, la conviction qu'il faudrait se pencher attentivement sur les raisons techniques de telles fluctuations dans la mesure des taux de croissance infra-annuels de l'économie française.

Cette perspective à nouveau relativement positive renforce la crédibilité des anticipations de surplus de recettes fiscales contenues dans le présent projet de loi de finances, soit près de 5,3 milliards d'euros, ce qui est ligne avec les prévisions inscrites dès le mois de septembre 2006 dans le projet de loi de finances pour 2007.

Parallèlement, cela doit faciliter le respect de la norme de dépenses : si l'on fait abstraction de la prise en compte, pour des raisons comptables, de dépenses de pension à concurrence de 3,3 milliards d'euros, le gouvernement doit pouvoir se situer au niveau de l'autorisation, soit 266 milliards d'euros, qui lui a été accordée en loi de finances initiale.

De ce point de vue, on ne peut que se féliciter des perspectives d'amélioration du déficit budgétaire qui devrait diminuer de 1,2 milliard d'euros pour s'établir à 42,43 milliards d'euros, à comparer aux 41,8 milliards d'euros actuellement prévus dans la loi de finances pour 2007.

Si le projet de loi de finances rectificative n'est pas encore le moment de vérité budgétaire comme l'est la loi de règlement, il met les ambitions du gouvernement à l'épreuve des faits. C'est à ce stade que l'on mesure la capacité du ministre en charge du budget à tenir ses engagements et à faire face aux inévitables aléas de l'exécution budgétaire.

L'enjeu des décrets d'avance

Si des ajustements sont toujours nécessaires en cours de gestion, l'essentiel est qu'ils s'effectuent dans la clarté. A cet égard, 2006 est la première année au cours de laquelle les commissions des finances des deux assemblées ont été systématiquement tenues informées des décrets d'avance, préparés par le gouvernement, conformément à la LOLF.

C'est également en application de la loi organique que celles-ci ont pu prendre connaissance du rapport qui leur a été transmis le 23 novembre 2006 par la Cour des comptes, dont le contenu vient conforter et préciser leurs premières observations. Il y a là une manifestation supplémentaire des liens toujours plus étroits qui se tissent entre les assemblées parlementaires et la haute juridiction financière.

Votre commission des finances a ainsi rendu quatre avis dont deux ont fait l'objet d'un rapport d'information qui lui ont permis de se forger une doctrine, notamment pour faire la part dans ces initiatives gouvernementales entre ce qui était rendu effectivement nécessaire par l'urgence et le caractère imprévisible de certaines dépenses, et ce qui pourrait être considéré comme une solution de facilité.

Elle peut ainsi rappeler que, sauf exception, les ouvertures étaient justifiées. En outre, lorsque le caractère véritablement imprévisible de la dépense peut être mis en question, l'on constate, dans le même temps, des progrès appréciables, bien qu'insuffisamment rapides, dans la sincérité des inscriptions budgétaires en loi de finances initiale.

Tel est le cas notamment de la mission Défense, pour laquelle on relève que les ouvertures inscrites dans le présent projet de loi de finances rectificative (81,6 millions d'euros) ne compensent que très partiellement les annulations intervenues à l'occasion des décrets d'avance (375,62 millions d'euros). Toutefois, il semble que le ministère de la défense soit autorisé à consommer 180 millions d'euros supplémentaires au titre des crédits précédemment reportés.

La seule question que l'on peut se poser concerne les opérations de maintien de la paix pour lesquelles votre rapporteur général ne voit pas pourquoi les crédits ont été aussi ouverts par voie de décrets d'avance et pas uniquement en loi de finances rectificative, s'agissant de dépenses dont l'urgence était toute relative.

La prolifération des mesures fiscales : fatalité ou facilité ?

Mais, en second lieu, comme il est d'usage cette dernière loi de finances est l'occasion pour le pouvoir exécutif de « faire passer » un certain nombre de mesures fiscales en attente.

Les formules employées pour qualifier les lois de finances rectificatives, mettant l'accent sur leur caractère hétérogène sinon « fourre-tout », ne sont pas malheureusement toujours dépourvues de fondement.

Le Parlement est amené à examiner dans l'urgence des articles aussi divers que techniques pour lesquels le temps lui manque afin d'évaluer pleinement l'impact des mesures qui lui sont soumises.

Votre commission des finances estime qu'il y a là un mode de fonctionnement difficile à éviter, surtout si l'on veut conserver aux lois de finances leur fonction de lieu de cohérence financière et empêcher la prolifération de mesures fiscales dans des textes techniques, dont l'examen ne fait pas toujours assez de place aux considérations financières transversales.

Maintenant cette attitude compréhensive n'est pas aveugle et votre rapporteur général s'est attaché à obtenir, dans les quelque jours qui lui sont impartis, les informations indispensables pour apprécier l'opportunité de la mesure, c'est-à-dire à la fois la cohérence juridique et technique du dispositif, comme son impact sur l'activité économique.

Bref si votre commission s'est volontiers prêtée au jeu dans le temps contraint de cette fin d'année, elle ne s'en est pas moins efforcée d'écarter toute mesure improvisée ou prématurée.

De même, votre rapporteur général fait par avance des réserves sur le caractère constitutionnel de toute initiative, apparemment d'origine parlementaire, mais qui se bornerait à reprendre une annonce ou une intention gouvernementale intervenue trop tard pour être soumise en première lecture à l'Assemblée nationale.

Tel est l'esprit ouvert mais vigilant dans lequel votre commission a examiné le présent projet de loi de finances rectificative, dont elle recommande l'adoption sous réserve des amendements qu'elle vous propose.

I. LA CONFIRMATION DES PRÉVISIONS DE RECETTES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

A. UNE CROISSANCE DU PIB LÉGÈREMENT SUPÉRIEURE À 2 % EN 2006 ?

L'article 53 de la LOLF prévoit que « sont joints à tout projet de loi de finances rectificative », notamment, « un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte (...) ».

Ce rapport est, comme l'année dernière, extrêmement succinct, puisqu'il se résume entièrement aux développements suivants : « D'une manière générale, la situation économique et budgétaire à l'automne 2006 reste celle décrite au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2007. Les modifications apportées tant aux recettes qu'aux dépenses par le présent projet de loi de finances rectificative pour 2006 sont constitutives d'ajustements de fin d'année et ne trouvent pas leur origine dans une situation économique et budgétaire différente de celle exposée dans le rapport économique, social et financier associé au PLF pour 2007. On se reportera donc à ce document pour apprécier le contexte économique et budgétaire dans lequel s'inscrit le présent projet de loi ».

La prévision de croissance du gouvernement correspond donc toujours à une fourchette de 2 % à 2,5 %.

Avant la publication par l'Insee de ses estimations relatives au troisième trimestre 2006, le gouvernement semblait avoir eu raison contre le consensus, qui, à l'automne 2005, prévoyait une croissance de 1,8 % en 2006. En effet, le consensus des conjoncturistes était de 2,3 % en octobre 2006, et de 2,2 % en novembre 2006.

Cependant, selon l'Insee, la forte croissance du PIB observée au deuxième trimestre de 2006, de 1,2 % en volume - il faut remonter au quatrième trimestre de 2000 pour trouver un taux de croissance aussi élevé - a été suivie d'une stagnation au troisième trimestre. L'acquis de croissance pour 2006 serait donc de 1,9 %, ce qui suggère que la croissance du PIB en 2006 sera plus proche de 2 % que de 2,5 %. Ainsi, dans sa note de conjoncture de décembre 2006, l'Insee évalue la croissance du PIB en 2006 à 2,1 %.