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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

ARTICLE 21
Exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties des constructions de certains logements économes en énergie

Commentaire : le présent article tend à instituer la possibilité pour les collectivités territoriales d'instaurer une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de cinq ans, sur certains logements anciens, à raison de l'investissement réalisé en faveur des économies d'énergie.

I. LES DISPOSITIFS EXISTANT EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE DANS LES BÂTIMENTS

La France va être confrontée dans les années à venir à de grands enjeux énergétiques : maîtriser sa consommation énergétique globale, sécuriser ses approvisionnements face à des ressources fossiles qui ne sont pas illimitées et diviser par un facteur de 4 à 5 d'ici 2050 ses émissions de CO² pour limiter le réchauffement climatique en application du plan climat 2004.

Pour atteindre de tels objectifs, une relance vigoureuse et immédiate des économies d'énergie devient impérative, notamment dans les secteurs relevant des usages quotidiens (logements, bureaux, commerces et transport) aujourd'hui en forte croissance et qui recèlent d'importants gisements d'économie.

Le secteur du bâtiment est un des gisements les plus importants des économies d'énergie. De ce fait, depuis plusieurs années, a été mis en place un arsenal de mesures réglementaires et incitatives en faveur des équipements économes en énergie. Ces mesures ont été renforcées et multipliées récemment.

A. UNE RÉGLEMENTATION RENFORCÉE

Les initiatives prises par le gouvernement en ce domaine, sont les suivantes :

- une nouvelle réglementation thermique (RT 2005) pour les bâtiments neufs.

La réglementation thermique est fixée par le décret n° 2006-592 du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des constructions et l' arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et des parties nouvelles de bâtiments.

Outre des exigences renforcées, la nouvelle réglementation thermique améliore de 15 % la performance énergétique des bâtiments. Elle valorise la conception bioclimatique des bâtiments pour diminuer leurs besoins de chauffage et assurer un meilleur confort d'été. Elle prend mieux en compte les énergies renouvelables : le solaire thermique devient une référence pour la production d'eau chaude sanitaire. Enfin, les consommations liées au refroidissement sont intégrées dans les méthodes de calcul. Ainsi, un bâtiment climatisé devra-t-il compenser les surconsommations de refroidissement sur les autres postes de consommation ;

- la création d'un label « Haute performance énergétique ».

Les labels volontaires « haute performance énergétique » (HPE) et «très haute performance énergétique » (THPE) définis par l'arrêté du 27 juillet 2006 relatif au contenu et aux conditions d'attribution du label « haute performance énergétique, viennent compléter la réglementation thermique 2005.

Ils sont attribués aux constructions dont les consommations énergétiques sont sensiblement inférieures aux consommations de référence de la réglementation. Ils vont permettre ainsi de tester les solutions qui devront constituer la future réglementation thermique 2010.

Le label « haute performance énergétique » (HPE) correspond à une consommation conventionnelle d'énergie inférieure de 10% à la consommation conventionnelle de référence pour 2005.

Le label « très haute performance énergétique » (THPE) correspond à une consommation conventionnelle d'énergie inférieure de 20% à la consommation conventionnelle de référence pour 2005.

Source : ADEME

- les diagnostics de performance énergétique (DPE).

Afin de sensibiliser les consommateurs aux consommations énergétiques des bâtiments, les articles L.134-1 à L.134.5 du code de la construction et de l'habitation instaurent l'obligation de fournir un diagnostic de performance énergétique lors de l'achat, de la location ou de la construction d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment.

Le diagnostic de performance énergétique qui transpose une disposition de la directive européenne relative à la performance énergétique des bâtiments, s'avère être un dispositif particulièrement important. Il permettra au candidat acquéreur d'un logement par exemple :

d'être informé sur les caractéristiques thermiques (chauffage, eau chaude sanitaire) du bien qu'il souhaite acquérir, sur ses consommations d'énergie et sur l'estimation des coûts liés à ces consommations ;

d'être sensibilisé à la lutte contre l'effet de serre, par l'évaluation de la quantité de gaz à effet de serre (en kg CO2 /m2) liée à la consommation énergétique du logement et par les étiquettes énergie et CO2 qui classeront la consommation du logement et ses émissions de CO2 en fonction d'une échelle de 7 classes (A à G) pour le résidentiel et de 9 classes pour le tertiaire ;

d'être incité à réaliser des économies d'énergie grâce aux recommandations de travaux qui accompagnent le diagnostic de performance énergétique.

(Source : ADEME)

Le premier décret d'application n° 2006-1147 du 14 septembre 2006 de ces dispositions pour les bâtiments ou parties de bâtiments mis à la vente ainsi que les deux arrêtés d'application du 15 septembre 2006 : l'arrêté du 15 septembre 2006 relatif aux méthodes et procédures applicables au diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments existants proposés à la vente en France métropolitaine et l'arrêté du 15 septembre 2006 relatif au diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments existants proposés à la vente en France métropolitaine.

A compter du 1er novembre 2006, les promesses de vente des bâtiments et parties de bâtiment doivent être accompagnées en métropole d'un diagnostic de performance énergétique.

B. DES DISPOSITIFS FISCAUX INCITATIFS

Ces mesures réglementaires sont accompagnées de nombreuses incitations de nature fiscale.

1. Le crédit d'impôt sur le revenu en faveur du développement durable

Créé par l'article 5 de la loi de finances pour 200061(*), l'article 200 quater du code général des impôts prévoyait initialement un crédit d'impôt sur le revenu pour des dépenses d'acquisition « de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire ». Ce crédit d'impôt ne concerne que l'habitation principale. Au gré des lois de finances successivement adoptées depuis 2001, le crédit d'impôt a été d'abord élargi à de nombreuses dépenses afférentes à l'habitation principale, puis recentré par la loi de finances pour 2005 sur un objectif d'incitation au développement durable.

L'article 200 quater, dans la rédaction issue de l'article 90 de la loi de finances pour 200562(*), prévoit ainsi que le crédit d'impôt concerne :

- les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2009, au titre de l'acquisition de chaudières à basse température, à concurrence de 15 % des dépenses ;

- les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2009, au titre, soit de l'acquisition de chaudières à condensation, soit de l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage, à concurrence de 25 % des dépenses ;

- le coût des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou des pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à concurrence de 40 % des dépenses et dès lors que ces équipements ont été payés entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2009 à l'occasion de travaux réalisés dans un logement achevé depuis plus de deux ans, un logement acquis neuf ou dans le but que les équipements soient intégrés à un logement acquis en l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait construire.

En tout état de cause, le montant du crédit d'impôt ne peut excéder, pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2009, la somme de 8.000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16.000 euros pour un couple marié soumis à imposition commune.

Le ciblage de l'avantage fiscal constitué par ce crédit d'impôt sur les économies d'énergie a encore été renforcé par l'article 90 de la loi de finances pour 200663(*) qui a porté les taux du crédit d'impôt à 50 % pour les équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable et aux pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur, et à 40 % pour les chaudières à condensation et les matériaux d'isolation thermique, à la double condition que ces équipements soient installés dans un logement achevé avant le 1er janvier 1977 et que cette installation soit réalisée au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit la date d'acquisition. Cet article a également intégré, parmi les dépenses éligibles au crédit d'impôt, le coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur lorsque ce réseau est alimenté, soit majoritairement par des énergies renouvelables, soit par une installation de chauffage performante utilisant la technique de la cogénération. Ces dépenses bénéficient du crédit d'impôt au taux de 25 %.

Le crédit d'impôt représente un coût d'environ 420 millions d'euros en 2006.

2. La TVA à taux réduit sur les équipements et les travaux permettant des économies d'énergie

L'article 5 de la loi de finances pour 200064(*) a mis en oeuvre l'autorisation communautaire d'appliquer un taux réduit de TVA à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre (directive 1999/85/CEE du Conseil du 22 octobre 1999), et notamment les travaux de « rénovation et réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni » répertoriés par l'annexe K à la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977. L'article 279-0 bis du code général des impôts soumet ainsi au taux réduit « les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, à l'exception de la part correspondant à la fourniture d'équipements ménagers ou mobiliers ou à l'acquisition de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire ».

En pratique, le taux réduit de TVA s'applique également à l'acquisition d'équipements sanitaires, de production d'eau chaude ou de chauffage, y compris collectifs, lorsqu'ils sont fournis et facturés par le prestataire.

Le taux réduit de TVA s'applique par conséquent sans distinction aux travaux ou équipements relevant de l'article 279-0 bis lorsqu'ils concourent à la réalisation d'économies d'énergie dans un logement, que celui-ci constitue ou non l'habitation principale.

3. La TVA à taux réduit sur les abonnements aux réseaux de chaleur et la fourniture de chaleur des réseaux appuyés sur les énergies renouvelables.

La loi portant engagement national pour le logement65(*) prévoit l'application du taux de TVA de 5,5 % sur les abonnements aux réseaux de chaleur et sur la fourniture de chaleur produite par les réseaux utilisant plus de 60 % d'énergies renouvelables.

La mesure relative aux abonnements doit concerner un million de logements.

4. L'allongement de la durée de l'exonération de taxe foncière
sur les propriétés bâties pour les logements sociaux
satisfaisant à des critères environnementaux

L'article 1384 A du code général des impôts prévoit une exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties de 15 ans pour les logements sociaux construits pour au moins 50 % au moyen des prêts locatif à usage social (PLUS), locatif aidé à l'intégration (PLA-I) ou locatif social (PLS).

Depuis le 1er janvier 2002, cette exonération est portée à 20 ans, en application du I bis du même article, lorsque les logements concernés satisfont à des critères de qualité environnementale, parmi lesquels la performance énergétique, ou encore l'utilisation d'énergies renouvelables.

5. Le dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les propriétaires de logements sociaux au titre des dépenses engagées en faveur des économies d'énergie

Un dégrèvement de cotisation de taxe foncière est également accordé aux organismes HLM et sociétés d'économies mixtes pour les travaux d'économie d'énergie réalisés dans les logements sociaux. L'article 1391 E du code général des impôts, issu de l'article 68 de la loi d'orientation sur l'énergie (loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique), prévoit que le dégrèvement est égal à 25 % des dépenses éligibles.

C. LES AIDES DE L'ANAH

L'agence nationale pour l'habitat (ANAH) est le troisième vecteur important des aides aux investissements économisant l'énergie dans les logements.

Le développement durable figure parmi les priorités de l'ANAH de la manière suivante :

- depuis octobre 2003, les conditions d'intervention des aides de l'Agence ont été modifiées en ce qui concerne l'installation de matériels ou composants dans le domaine du développement durable. L'aide de l'ANAH est aujourd'hui conditionnée à un seuil de performance environnementale ;

- à compter du 1er septembre 2002, de nouvelles primes peuvent être accordées qui concernent le chauffage au bois, les systèmes thermodynamiques et l'énergie solaire. Cette action a pour objectif la promotion du développement des énergies renouvelables et des matériels à hautes performances ;

- depuis le 1er janvier 2006, les primes d'installation de matériels performants en matière de développement durable s'appliquent en cas d'installation d'une chaudière « collective » utilisée par au moins deux logements.

Montant des primes accordées par l'ANAH
pour les matériels économes en énergie

Fenêtre individuelle

80 euros

Chaudière individuelle à condensation

900 euros

Chaudière individuelle bois 

900 euros

Chauffe eau individuel solaire

900 euros

Système thermodynamique air/eau

900 euros

Système thermodynamique géothermal

1.800 euros

Plancher solaire direct 

1.800 euros

Source : ANAH

Au total, le montant des aides (primes) engagées en 2005 pour l'objectif de développement durable, essentiellement consacré à des équipements en chauffage à hautes performances, s'est élevé à 4,6 millions d'euros contre 3 millions d'euros en 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La particularité du nouveau dispositif proposé par le présent article est qu'il porte sur la fiscalité locale, s'agissant des logements autres que ceux qui relèvent du parc social, alors que toutes les autres mesures d'incitation fiscale existantes s'appuient sur l'impôt sur le revenu.

A. LA PROPOSITION INITIALE DU PROJET DE LOI

Dans sa version initiale, le présent article avait pour objet de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'exonérer temporairement (soit pendant cinq années) de taxe foncière sur les propriétés bâties, à concurrence de 50 % ou de 100 %, les logements suivants :

- les logements neufs économes en énergie, achevés à compter du 1er janvier 2007 ;

- et les logements achevés avant le 1er janvier 1977 pour lesquels le propriétaire a engagé un montant minimum, fixé à 12.000 euros, de dépenses d'équipement ouvrant droit au crédit d'impôt sur le revenu prévu à l'article 200 quater et payées à compter du 1er janvier 2007.

Considérant que « la multiplication des supports fiscaux utilisés pour un même objectif d'incitation n'apparaît guère souhaitable » et que «les dépenses en faveur des économies d'énergie ouvrent droit au crédit d'impôt sur le revenu de l'article 200 quater du code général des impôts. Il n'apparaît pas raisonnable que les mêmes dépenses ouvrent droit, par ailleurs, à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Son caractère facultatif et non compensé par l'Etat pourrait conduire à des effets pervers avec le risque de voir les promoteurs tirer avantage de la faculté offerte aux collectivités locales pour augmenter leurs prix en incitant les propriétaires à agir auprès des élus pour obtenir l'exonération », la commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression du présent article.

B. LA PROPOSITION RÉSULTANT DE L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Pour tenir compte des observations formulées par la commission des finances de l'assemblée nationale, le gouvernement a présenté un amendement modifiant sur plusieurs points le dispositif initial du présent article.

Il prévoit ainsi de supprimer la mesure consistant à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'exonérer temporairement de la taxe foncière sur les propriétés bâties les logements neufs économes en énergie. Par conséquent, le dispositif ne viserait que les logements anciens qui sont actuellement ceux pour lesquels les dépenses d'énergie sont les plus importantes.

Pour ces derniers, il est proposé d'étendre le champ d'application de la mesure initialement envisagée aux logements achevés entre le 1er janvier 1977 et le 1er janvier 1985 afin de faire entrer dans le champ de la mesure les logements achevés avant la date d'entrée en vigueur d'une réglementation thermique plus rigoureuse.

Par ailleurs, le seuil de dépenses qui permet de déclencher le bénéfice de l'allègement de taxe foncière est assoupli. Ainsi, ce seuil serait fixé à 10.000 euros (au lieu de 12.000 euros) lorsque les dépenses sont payées la même année et à 15.000 euros lorsque les travaux sont réalisés et les dépenses payées sur une période de trois ans.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article ainsi amendé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif d'incitation proposé par le présent article, ainsi que les modifications qui y ont été apportées à l'initiative du gouvernement, appellent de la part de votre rapporteur général les observations suivantes :

l'exclusion des logements neufs du dispositif est bienvenue. En effet, comme le soulignait avec justesse notre collègue député, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, « la cible que constituent les logements neufs au regard de l'objectif d'économies d'énergie ne semble pas prioritaire, en particulier par comparaison avec les logements achevés sous l'empire de normes de construction moins exigeantes et en outre, le risque ne doit pas être écarté a priori que l'avantage fiscal octroyé, au titre des logements neufs, puisse être « capté » par les constructeurs, les hausses de prix correspondantes étant accompagnées d'un argument commercial incitant l'acheteur à obtenir des élus l'exonération fiscale » ;

- pour ce qui concerne les logements anciens, la première définition donnée par le gouvernement, correspondant aux logements achevés avant le 1er janvier 1977, n'était pas satisfaisante dans la mesure si l'année 1977 constitue une étape significative dans la recherche des économies d'énergie, les logements construits postérieurement n'en méritent pas moins d'être améliorés afin d'en diminuer la facture énergétique. En outre, dans de nombreuses communes, notamment en périphérie des grandes agglomérations, le parc immobilier comprend majoritairement des logements postérieurs à cette date. Votre rapporteur général, s'il approuve donc le gouvernement qui a étendu le champ de la mesure aux logements anciens achevés postérieurement au 1er janvier 1977, s'interroge toutefois sur la date de fin d'application de la mesure qui a été fixée au 1er janvier 1985. En effet, dans l'évolution de la réglementation relative à la performance énergétique des bâtiments, cette date ne correspond pas à un moment fort, alors qu'il aurait été plus logique de retenir, par exemple, la date du 1er janvier 1989, date d'application de la réforme des caractéristiques thermiques des bâtiments d'habitation qui a notamment valorisé les systèmes de chauffage économes en énergie et à haut rendement ainsi que le renforcement de l'isolation ;

- s'agissant du montant minimum d'investissement66(*) retenu par le présent article pour l'exonération de taxe foncière sur les logements anciens, soit 12.000 euros dans la version initiale, et un double seuil de 10.000 euros, si les dépenses sont payées la même année, et 15.000 euros lorsque les dépenses sont payées sur trois années, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, votre rapporteur général regrette que l'on soit passé d'une proposition irréaliste, qui n'aurait été réservée qu'aux seuls logements de très grande taille et aux contribuables fortunés, à une solution sans doute trop complexe ;

- la question centrale de l'articulation de la nouvelle mesure d'incitation proposée par le présent article avec les dispositions existantes (qui ont été rappelées supra) ainsi qu'avec celles qui figurent dans le projet de loi, au premier rang desquelles la création du « Livret de développement durable », n'est pas traitée ;

- enfin, il se félicite que la mesure proposée soit laissée à la libre appréciation des collectivités territoriales et ne fasse pas l'objet d'une mesure de compensation de la part de l'Etat.

Votre commission vous propose un amendement visant à remplacer la date du 1er janvier 1985 par celle du 1er janvier 1989 dans la détermination des logements anciens qui pourraient bénéficier de l'application de la mesure d'exonération facultative prévue par le présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 61 Loi n° 1999-1172 du 30 décembre 2000.

* 62 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004.

* 63 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 64 Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999

* 65 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006.

* 66 Montant qui s'apprécie au regard des critères de l'article 200 quater du code général des impôts, c'est-à-dire en ne prenant en compte que le prix d'acquisition des équipements (chaudières économes, isolants thermiques, pompes à chaleur...), à l'exclusion de celui de la main d'oeuvre nécessaire à leur installation.