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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

ARTICLE 23
Instauration d'une taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites, d'en définir l'assiette, le taux et les modalités de perception et d'affecter son produit à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

I. UNE ABSENCE DE TAXATION CONTRAIRE AU DROIT EUROPÉEN ET POTENTIELLEMENT DOMMAGEABLE POUR L'ENVIRONNEMENT

A. LA FRANCE POURSUIVIE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR SON ABSENCE DE TAXATION SUR LES CHARBONS

L'absence de dispositif de taxation de la consommation de charbon va directement à l'encontre des dispositions de la directive n° 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

En effet, ladite directive fixe, à compter du 1er janvier 2004, des taux minimaux d'imposition applicables aux produits énergétiques, y compris le charbon, lorsque ces produits sont utilisés comme carburant ou combustible de chauffage, ainsi qu'à l'électricité.

Pour ce qui concerne le charbon et le coke, les taux minimaux applicables sont les suivants :

- 0,15 euro par gigajoule, soit 0,54 euro par mégawattheure, pour les usages professionnels de ces produits ;

- 0,3 euro par gigajoule, soit 1,08 euro par mégawattheure, pour les usages non professionnels de ces produits.

La France n'ayant toujours pas transposé la directive n° 2003/96/CE précitée, la Commission européenne, après l'envoi de deux lettres de mise en demeure, a saisi la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) à l'encontre de la France à ce sujet, le 4 juillet 2006.

B. UN ENJEU ÉCOLOGIQUE

L'instauration de la taxe proposée par le présent article a été présentée par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, à l'occasion du Comité interministériel pour le développement durable, le 13 novembre 2006. Le chef du gouvernement a inséré cette mesure au sein du volet fiscal du plan gouvernemental de lutte contre le changement climatique, le « plan Climat ».

Extrait du discours de M. Dominique de Villepin, Premier ministre,

à l'occasion du Comité interministériel pour le développement durable (13 novembre 2006)

« Cette année, nous avons largement enrichi notre fiscalité pour la mobiliser davantage en faveur de l'environnement : rénovation de la fiscalité automobile, renforcement des crédits d'impôts, exonérations en cas d'entretien d'espaces naturels remarquables.

« Pour faire émerger de nouvelles propositions, avec Thierry Breton et Nelly Olin, nous avons mis en place en février dernier un groupe de travail, présidé par Jean-Pierre Landau. A partir des conclusions de ce groupe et en nous appuyant sur les travaux de Nelly Olin, dont je salue l'engagement dans ce domaine, nous avons inscrit un certain nombre de mesures dans la loi de finances rectificative qui sera présentée en conseil des ministres de mercredi, pour entrer en vigueur dès 2007.

« D'abord, nous avons décidé de renforcer le principe pollueur payeur.

« Nous créons une taxe sur le charbon et nous relevons de 10 % les taxes sur les pollutions industrielles et les déchets. Dans le même temps, nous encourageons les comportements vertueux : les industriels bénéficiant d'une certification environnementale ne seront pas concernés par ces hausses.

« Les ressources qui découleront de ces taxes, de l'ordre de 50 millions d'euros, seront affectées prioritairement à de nouvelles actions de lutte contre le changement climatique, comme le soutien à la chaleur renouvelable dont j'ai annoncé le doublement. »

Source : site internet premier-ministre.fr

De fait, il semble paradoxal que le charbon, énergie fossile la plus polluante, en particulier forte émettrice de CO2, ne soit pas taxée. Cela ne paraît pas aller dans le sens des objectifs ambitieux affichés par la France en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE

1. Les produits concernés par la taxe et le fait générateur

a) Les produits visés par la taxe

Le I du présent article tend à insérer un nouvel article 266 quinquies B après l'article 266 quinquies A du code des douanes, afin de définir le régime de la nouvelle taxe intérieure de consommation sur le charbon.

Le 1 de ce nouvel article tend à préciser que la taxe s'applique à la consommation des houilles, lignites et cokes repris aux codes NC 2701, NC 2702 et NC 2704 de la nomenclature douanière. Dans la logique de la directive 2003/96/CE précitée, il est proposé que ces produits ne soient soumis à la taxe que s'ils sont destinés à être utilisés comme combustibles.

b) Le fait générateur de la taxe

D'autre part, selon le 2 du nouvel article 266 quinquies B, le fait générateur de la taxe serait :

soit la livraison des produits par un fournisseur à un utilisateur final ;

soit l'importation directe des produits par l'utilisateur final pour ses besoins propres.

c) Les utilisations hors champ

Le dispositif proposé prévoit cependant des utilisations hors champ et des exonérations.

Aux termes du 4 du nouvel article 266 quinquies B, les produits visés par la taxe seraient ainsi hors champ :

- s'ils sont destinés à des usages autres que ceux de carburant ou de combustible ;

- s'ils sont destinés à double usage, c'est-à-dire destinés à être utilisés à la fois comme combustible et pour des usages autres que ceux de carburant ou de combustible ;

- s'ils sont utilisés dans un procédé de fabrication non métallique.

De plus, et conformément aux dispositions de la directive 2003/96/CE précitée, le 2° du 4 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B tend à préciser que ne constitue pas un fait générateur de la taxe la consommation de charbon dans l'enceinte des établissements de production de produits pétroliers ou assimilés mentionnés au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, lorsque cette consommation est effectuée pour la production des produits énergétiques ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication. Est ainsi placée hors du champ de la taxe la consommation de charbon dans l'enceinte des raffineries.

d) Les exonérations

Le 5 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B dispose que seraient exonérés de la taxe :

la consommation du charbon utilisée pour la production d'électricité, à l'exclusion des produits utilisés dans les installations mentionnées à l'article 266 quinquies A du code des douanes, c'est-à-dire les installations de cogénération pour la production combinée de chaleur et d'électricité. Il s'agit, là encore, d'une mesure de transcription de la directive 2003/96/CE précitée ;

le charbon utilisé pour les besoins de son extraction et de sa production, conformément à la directive. Cependant, en pratique, cette mesure ne devrait pas être appliquée du fait de la fin de l'exploitation des mines de charbon françaises ;

le charbon utilisé pour la consommation des particuliers, y compris sous forme collective. Il est à noter que ladite exonération n'est que facultative selon les termes de la directive précitée.

2. Les redevables de la taxe

D'après les dispositions proposées par le 3 du nouvel article 266 quinquies B, le redevable de la taxe serait :

- le fournisseur des produits, lorsque le fait générateur de la taxe est constitué par la livraison des produits par ce fournisseur à un utilisateur final ;

- la personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d'importation, lorsque la taxe est exigible au moment de l'importation.

B. L'ASSIETTE ET LE TAUX DE LA TAXE

Le 6 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B précise que la taxe est assise sur « la quantité de produit effectivement livré ». La quantité de produit effectivement livré serait exprimée en mégawattheures, après arrondissement au mégawattheure le plus voisin.

Le tarif de la taxe serait fixé à 1,19 euro par mégawattheure, le minimum communautaire étant fixé à 0,54 euro par mégawattheure.

C. LES AUTRES DISPOSITIONS

Le 3° du 4 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B précise que les modalités de contrôle de la destination du charbon et de son affectation aux usages conduisant à le mettre hors du champ de la taxe seraient fixées par décret.

D'autre part, le 7 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B vise à préciser que les obligations déclaratives auxquelles seraient soumis les redevables de la taxe seraient les suivantes :

- une obligation d'enregistrement auprès de l'administration des douanes et des droits indirects chargée du recouvrement de la taxe préalablement au commencement de leur activité ;

- la tenue d'une comptabilité des livraisons effectuées en France et la communication à l'administration chargée du recouvrement du lieu de livraison effectif, du nom ou de la raison sociale et de l'adresse du destinataire. De plus, la comptabilité des livraisons devrait être présentée à toute réquisition de l'administration ;

- pour les fournisseurs non établis en France, la désignation d'une personne qui y est établie et qui a été enregistrée auprès de l'administration des douanes et des droits indirects pour effectuer en leur lieu et place les obligations qui leur incombent et acquitter la taxe.

En outre, le 8 du dispositif proposé pour l'article 266 quinquies B tend à préciser que, en cas de non-respect des conditions d'application des dispositions relatives aux usages du charbon placés hors champ ou aux exonérations, la taxe serait due par l'acquéreur du charbon.

D'autre part, le II du présent article propose des aménagements rédactionnels au sein de l'article 267 du code des douanes afin de viser l'article 266 quinquies B dont la création est proposée.

Enfin, le 9 du projet d'article 266 quinquies B précise que le produit de la taxe est affecté à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). D'après les informations que votre rapporteur général a pu obtenir du gouvernement, ce produit est estimé à 5 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un amendement rédactionnel de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à repousser l'entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2007, au lieu du 1er janvier 2007. Cet amendement pouvait s'interpréter comme un moyen terme par rapport à un amendement de la commission des finances visant à repousser cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI PÈCHE PAR MANQUE DE PRÉPARATION

A. UNE RÉFORME BONNE DANS SON PRINCIPE

Votre rapporteur général approuve l'orientation générale de la présente mesure, d'une part en ce qu'elle met la France en conformité avec le droit européen, d'autre part en ce qu'elle répond à une anomalie en termes de fiscalité écologique.

Il est en effet illogique que la France, qui s'affiche, sur le plan international, en pointe dans le domaine de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ne taxe pas la source d'énergie la plus polluante en la matière, à savoir le charbon. De ce point de vue, le risque d'une condamnation de la France par la CJCE pour cause de défaut de transposition de la directive 2003/96/CE précitée serait de nature à porter atteinte à la force de la parole de notre pays sur la scène internationale sur l'ensemble des sujets écologiques, notamment l'application du protocole de Kyoto.

B. DES MODALITÉS QUI DOIVENT ÊTRE RÉVISÉES

Cependant, votre rapporteur général s'interroge quant à certaines modalités retenues par le présent article pour l'entrée en vigueur de la taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites.

Tout d'abord, le très faible délai entre l'annonce de ladite taxe par le Premier ministre et le dépôt du présent projet de loi de finances rectificative à l'Assemblée nationale ne semble pas avoir rendu possible une concertation sur le sujet entre le gouvernement et les redevables de la taxe. Une telle célérité n'est pas sans conséquence et il est possible de s'interroger sur le caractère finalisé de la réforme envisagée, quand bien même elle s'inspirerait grandement de la directive 2003/96/CE précitée.

En particulier, l'assiette particulièrement réduite de la taxe peut s'avérer problématique. En effet, selon le dispositif proposé et les exemptions envisagées, seuls 7 % de la consommation de charbon industrielle seraient assujettis à la taxe (460 ktep sur une consommation totale de 6.850 ktep). De ce fait, le taux de la taxe est élevé puisque son tarif s'élèverait à 1,19 euro par mégawattheure, soit 2,2 fois le minimum communautaire de 0,54 euro par mégawattheure.

Une telle répartition semble de nature à poser à la fois un problème d'équité entre les industriels consommateurs de charbon et un problème économique pour les (rares) redevables de la taxe.

Votre rapporteur général partage donc la préoccupation exprimée par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il estime absolument nécessaire qu'un délai suffisant soit mis à profit afin d'approfondir les négociations avec les redevables de la taxe et d'en ajuster les modalités. En particulier, un élargissement de l'assiette et une diminution du taux de cette nouvelle taxe pourraient être sérieusement envisagés. C'est pourquoi il vous propose un amendement tendant à supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.