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Projet de loi relatif à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 11 janvier 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-Thérèse Hermange, sur le projet de loi n° 108 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaratif d'urgence, relatif à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé.

Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, a indiqué que l'ambition du projet de loi est de faciliter l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé. Il met en oeuvre une promesse du Président de la République qui, à l'occasion d'un discours sur la lutte contre le cancer le 27 avril dernier, avait souhaité que la convention Belorgey de 2001 soit améliorée et qu'un projet de loi consacre les avancées de la négociation sur ce sujet. Cette négociation a été conduite en mai et juin 2006 et une nouvelle convention dite Aeras, pour « s'assurer et emprunter avec un risque aggravé de santé », a été signée le 6 juillet dernier.

Elle a insisté sur la dimension profondément humaine de la question qui comporte aussi des aspects très techniques. L'effectif des personnes concernées par un risque aggravé de santé est difficile à cerner de façon précise. Le Gouvernement l'estime à dix ou douze millions, grâce au rapprochement du nombre de patients en affection de longue durée (ALD), soit 7 à 8 millions, et du nombre de personnes handicapées, soit 5 millions. De façon plus réaliste, si l'on ne retient que les patients en ALD âgés de vingt à soixante ans, seuls réellement susceptibles d'avoir des besoins de crédit, le public concerné au titre des ALD ne dépasse pas 2,5 millions de personnes. Mais cette approche ne prend pas en considération des facteurs de risques qui peuvent rendre difficile l'obtention d'une assurance, comme l'obésité ou un passé médical lourd, lié par exemple à un cancer, pour lequel l'ALD dure dix ans.

La convention Belorgey de 2001 a eu le grand mérite d'ouvrir l'assurance emprunteur à des publics jusque là très largement ignorés des banquiers et des assureurs. Le dispositif spécifique mis en place, avec un deuxième et un troisième niveaux d'assurance, a permis un examen individuel des dossiers et la prise en charge des risques les plus élevés par un pool d'assureurs et de réassureurs. De ce fait, selon la Fédération française des sociétés d'assurance, le taux de refus de l'ensemble des demandes d'assurance pour un prêt immobilier a été ramené de 2 % à 0,3 %.

Toutefois, une enquête menée par la Ligue contre le cancer ainsi qu'un rapport d'évaluation récemment transmis au Parlement montrent que la mise en oeuvre de la convention Belorgey révèle encore de grandes insuffisances : elle reste mal connue, tant par les candidats à l'emprunt que par les personnels des établissements de crédit, ce qui pénalise la gestion de nombreux projets professionnels ou immobiliers portés par des personnes présentant un risque aggravé de santé ; les assureurs n'ont pas toujours pris en compte les progrès scientifiques et de traitements des différentes pathologies, notamment du Sida, car la section scientifique mise en place par la convention n'a pas disposé des moyens nécessaires ; la couverture du risque invalidité n'existe pas, contrairement à celle du risque décès. Il est d'ailleurs paradoxal que les établissements de crédit encouragent les prêts à la consommation et alimentent les situations de surendettement et, parallèlement, refusent des prêts à des personnes qui peuvent présenter un risque de santé mais dont la situation financière est parfois bien plus saine et stable que le reste de la population dite en bonne santé ; enfin, le dispositif Belorgey n'est pas suffisamment évalué en raison de la méconnaissance de la convention par la majorité des personnes concernées et de l'application relativement opaque qui en est faite par les assureurs et banquiers. Cette situation crée des frustrations et le sentiment d'être traité de façon injuste.

Néanmoins, malgré ces dysfonctionnements, la plupart des partenaires sont convenus des progrès obtenus grâce à cette convention et ont décidé de poursuivre dans la voie conventionnelle, en faisant le pari de la confiance. Cette attitude, tant des assureurs et des banquiers que des associations concernées, a permis la signature de la convention Aeras le 6 juillet 2006. Celle-ci poursuit deux objectifs principaux : remédier aux insuffisances de la convention de 2001 et innover dans un certain nombre de domaines.

Elle organise une meilleure information des parties, la confidentialité des données médicales, une réduction des délais de traitement des demandes d'emprunts et la possibilité d'instruire en amont les dossiers d'assurance, le développement de garanties alternatives, la mise en place d'un mécanisme pérenne d'évaluation de la convention avec notamment des enquêtes indépendantes, enfin un renforcement de la connaissance des pathologies pour améliorer l'évaluation des risques par les assureurs. A cet égard, il conviendra de nommer une personnalité reconnue et polyvalente, comme un interniste, à la tête de la commission scientifique, afin de mener à bien, sur les différentes pathologies, des études dont les assureurs pourront se servir pour l'évaluation des risques.

Les innovations de la convention Aeras interviennent dans quatre domaines : l'intégration du risque invalidité dans le champ de la convention, ce qui était une demande prioritaire des associations, le relèvement des seuils en termes d'âge et de montant des prêts contractés, la création d'un mécanisme de mutualisation en faveur des personnes à revenus modestes souhaitant acquérir leur résidence principale avec un plafonnement des surprimes, enfin, la fixation à quatre mois de la durée de validité des propositions d'assurance.

Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, a souligné l'importance des avancées réalisées par cette nouvelle convention et félicité les partenaires qui ont fait le choix de ce nouveau dispositif conventionnel et du pari de la confiance. Il importe maintenant que celui-ci devienne un pari de la réussite, ce qui passe, d'une part, par l'adoption du cadre législatif proposé par le projet de loi, d'autre part, par un suivi très attentif du fonctionnement de la convention.

Le projet de loi a pour objet d'inscrire dans le code de la santé publique les grands principes de la convention. En outre, il en garantit la pérennité en permettant l'intervention du pouvoir réglementaire en cas de dénonciation ou de non-renouvellement de la convention. L'Assemblée nationale a adopté quelques aménagements bienvenus au projet de loi. Il ne paraît pas souhaitable de le modifier ni de transcrire dans le code de la consommation et dans le code des assurances les principes qu'il intègre dans le code de la santé publique. En effet, la question n'est pas tant celle de la multiplication des dispositions législatives que celle, essentielle, de l'application et de la mise en oeuvre rapide, et sous tous ces aspects, de la nouvelle convention.

Aussi, il serait souhaitable que la commission des affaires sociales s'engage dès à présent et publiquement à effectuer un suivi très régulier et détaillé de l'application de la convention. Trois échéances peuvent d'ores et déjà être identifiées : d'ici à la fin du mois de mars, la mise en place de l'ensemble des structures prévues par la convention et l'achèvement des négociations sur la prise en compte du risque invalidité ; avant la fin de l'année 2007, une vérification sur la mise en place de l'ensemble des nouvelles procédures prévues par la convention ; enfin, au 1er juillet 2008, un tour d'horizon complet avec les différents partenaires pour déterminer si des mesures législatives plus contraignantes apparaissent nécessaires. A l'issue de ces actions de contrôle, la commission pourrait décider de relayer ses observations suivant le cas par des auditions publiques, des communiqués de presse, le dépôt d'une question orale avec débat, un rapport d'information, etc. Il est important que le Parlement s'empare complètement du dossier afin de ne pas décevoir les associations et les personnes concernées.

M. Nicolas About, président, s'est déclaré favorable aux propositions de suivi et de contrôle de l'application de la convention Aeras, qui pourraient, le cas échéant, déboucher sur une question orale avec débat comme cela a été fait sur la loi handicap.

M. Alain Gournac a reconnu les défauts de communication et d'information dans la mise en oeuvre de la convention Belorgey. Il a insisté sur la nécessité d'une évolution de l'état d'esprit dans le secteur bancaire. Il est également important de se soucier du respect de la confidentialité des dossiers. Enfin, il a soutenu l'idée d'organiser un suivi précis et régulier de l'application de la nouvelle convention.

M. Jean-Pierre Michel a souligné que le projet de loi est l'aboutissement d'un processus de plus de dix ans engagé par les malades du Sida puis étendu à d'autres maladies et à d'autres risques et aujourd'hui absolument indispensable. Il s'est déclaré prêt à participer et à être associé au suivi de l'application de la convention. Sur la question de la confidentialité, grâce à la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), de grands progrès ont été réalisés, en particulier la suppression d'informations superfétatoires demandées par les banques et les assurances. La demande des associations d'inscrire le texte de la convention dans d'autres codes n'est pas nécessaire. En effet, le code de la santé publique est généraliste et la loi s'applique naturellement à tous. Plus encore, une inscription dans le code pénal ne paraît pas souhaitable car elle signifierait l'échec de la convention. Il convient plutôt de faire appel à la responsabilité des acteurs et à la force de la loi.

Mme Catherine Procaccia a insisté sur le caractère essentiel d'une bonne connaissance par les assureurs des pathologies, des évolutions des traitements et des progrès scientifiques car celle-ci détermine les grilles sur lesquelles sont calculés les risques. Elle a reconnu que les médecins conseils dans les sociétés d'assurance n'ont sans doute pas un poids suffisant mais ils exercent leurs fonctions de matière indépendante. Par ailleurs, le métier de la banque et le métier de l'assurance sont très différents, ce qui peut créer des difficultés de compréhension supplémentaires qui peuvent être mal ressenties par les personnes présentant un risque aggravé de santé.

M. Guy Fischer a souligné que le problème du surendettement est toujours au devant de l'actualité. Il a constaté que les banques trouvent toujours des prétextes et des délais pour rendre plus difficile l'accès au crédit à ceux qui présentent un risque de santé aggravé. L'important est aujourd'hui que les textes soient appliqués et que les réponses attendues par les personnes concernées soient réellement mises en oeuvre.

Mme Isabelle Debré a rappelé que le texte du projet de loi est attendu depuis longtemps par nombre de personnes. Elle a cité le cas d'une personne, guérie d'un cancer et disposant de biens pouvant garantir son emprunt, à laquelle on refuse néanmoins un crédit. Elle a enfin relevé la plus grande facilité d'obtention d'une assurance chômage que d'une assurance en cas de risque aggravé de santé.

Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, est convenue de la nécessité de faire évoluer les esprits. Les équilibres sont fragiles et difficiles à trouver entre la souffrance des personnes concernées et les chiffres statistiques des risques pris en charge par les assureurs. Il est important de préserver l'équilibre de la convention et de le faire vivre, avec comme objectif sa réussite.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté sans modification le projet de loi relatif à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé.