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Proposition de loi relative aux contrats d'assurance de protection juridique

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier(art. L. 127-2-1 à L. 127-2-3 nouveaux du code des assurances) - Point de départ de la déclaration du sinistre - Obligations réciproques de l'assureur et de l'assuré avant la déclaration du sinistre - Obligation de recourir à un avocat

Le présent article précise les conditions de mise en oeuvre de la garantie de protection juridique afin d'en limiter les motifs de déchéance51(*), et détermine les hypothèses dans lesquelles le recours à un avocat est obligatoire pour régler le litige de l'assuré. A cette fin, les propositions de loi insèrent trois articles dans le code des assurances, après l'article L. 127-252(*).

Dans un souci de clarté, votre commission, dans ses conclusions, vous propose de numéroter ces articles afin de les faire figurer respectivement sous les articles L. 127-2-1, L. 127-2-2 et L. 127-2-3.

 Le texte proposé pour l'article L. 127-2-1 du code des assurances détermine le point de départ de la déclaration du sinistre qui correspond à la date à laquelle le sinistre est constitué.

Actuellement, les contrats d'assurance ne peuvent stipuler des clauses qui imposent aux assurés, sous peine de déchéance automatique de la garantie, un délai de déclaration du sinistre inférieur à cinq jours ouvrés à compter de sa survenance53(*). Cette règle vaut pour l'ensemble des contrats, sauf dans deux hypothèses (vol et mortalité de bétail).

Le point de départ du délai dans lequel la déclaration du sinistre doit être effectuée devrait apparaître clairement dans les contrats d'assurance, l'assuré s'exposant à se voir opposer la déchéance de la garantie en cas de déclaration tardive.

Or, le droit en vigueur des contrats d'assurance de protection juridique n'apporte pas de précisions particulières sur ce point de départ bien que, s'agissant d'un risque juridique, sa détermination soit loin d'être évidente. En effet, le sinistre ne résulte pas d'un dommage dont la réalisation intervient à une date certaine mais d'une réclamation, plus difficile à matérialiser à un moment précis.

La commission des clauses abusives, dans une recommandation du 21 février 200254(*), a souhaité l'élimination de certaines pratiques tendant à restreindre la mise en oeuvre de la garantie de protection juridique (recommandation n° 2), estimant que les clauses contractuelles tendant à renvoyer à « l'origine du sinistre » le point de départ du délai dans lequel l'assuré doit effectuer sa déclaration, privaient ce dernier « du bénéfice de la garantie dans le cas où il n'aurait pas eu connaissance de la survenance du sinistre dès son origine » et créaient ainsi « un déséquilibre significatif au détriment du consommateur »55(*).

En 2003, la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), réunie en assemblée générale, s'est engagée à abandonner la référence à « l'origine du sinistre, trop imprécise pour déterminer le point de départ du délai de la déclaration », au profit « du moment où l'assuré a eu connaissance de l'événement ou des faits susceptibles d'engendrer une réclamation dont il serait l'auteur ou la victime »56(*).

La nouvelle formulation retenue par les assureurs présente l'inconvénient de placer l'assuré dans une situation d'insécurité juridique au regard de la mise en jeu de sa garantie. Insuffisamment précise, elle pourrait donner lieu à une interprétation défavorable aux assurés. Par exemple, dans le cadre d'un conflit de voisinage opposant l'assuré à un tiers, il semble difficile de déterminer à quel moment l'assuré a connaissance de la situation litigieuse : dès l'apparition d'une divergence de points de vue alors même qu'aucun différend n'est véritablement constaté ? Lorsque des échanges verbaux sont exprimés entre les voisins ?

De plus, certains comportements abusifs des assureurs demeurent. Il n'est pas rare, en effet, que les sociétés d'assurance contestent la date du fait générateur du sinistre déclarée par l'assuré pour refuser la mise en jeu de la garantie comme en atteste un récent arrêt de la Cour de cassation (2ème chambre civile, 7 décembre 2006)57(*).

Ces considérations justifient l'intervention du législateur pour clarifier les règles en la matière. Tel est ainsi l'objet du texte proposé pour l'article L. 127-2-1 du code des assurances.

Les propositions de loi prévoient que le sinistre est constitué en cas de « refus opposé à une réclamation dont l'assuré est la source ou le destinataire ». Ce refus pourra résulter de situations diverses, caractérisées par exemple par un silence persistant de la part du tiers sollicité ou, au contraire, par la manifestation concrète d'un désaccord.

La décision de mettre en jeu la garantie dépend donc de l'assuré, en fonction du moment où il décide de donner suite à un refus qui lui a été opposé à l'occasion d'une réclamation dont il est la source ou le destinataire.

M. Bernard Cerveau, président de l'association des juristes d'assurance et de réassurance, ainsi que les représentants des sociétés d'assurance et des mutuelles entendus par votre rapporteur, se sont inquiétés d'une définition ayant pour effet de supprimer inopportunément la notion d'aléa pourtant inhérente à la conclusion d'un contrat d'assurance.

Le dispositif prévu par les propositions de loi mérite d'être approuvé pour plusieurs raisons.

La rédaction -qui se démarque de la pratique actuelle des assureurs- est plus protectrice des intérêts des assurés car elle renvoie la date du sinistre à un moment précis sans contestation possible de la part de l'assureur. La garantie de protection juridique doit pouvoir être mise en jeu sans que les assureurs puissent opposer trop facilement sa déchéance.

De plus, la nature particulière des risques couverts par les contrats de protection juridique aboutit de fait à relativiser fortement la part d'aléa de ce type d'assurance. Comme l'a d'ailleurs mis en avant le directeur général d'une société d'assurance, « La difficulté est en effet de concilier le fait qu'un litige est le plus souvent l'aboutissement d'un processus conflictuel qui se déroule dans le temps et le fait que le contrat de protection juridique est un contrat aléatoire au sens de l'article 1964 du code civil »58(*).

En outre, la formulation proposée n'assure pas une impunité totale à l'assuré. En cas de fraude -par exemple dans l'hypothèse où l'assuré aurait souscrit un contrat de protection juridique pour couvrir un litige certain car antérieur à la date de souscription- il sera toujours possible, pour l'assureur, de saisir le juge. Au surplus, le dispositif proposé n'interdit pas aux assureurs de prévoir des délais de carence pour éviter que le fait générateur du litige soit trop proche de la souscription du contrat et, ainsi, réintroduire une part d'aléa.

En conséquence, votre commission, dans ses conclusions, vous propose de reprendre intégralement la rédaction proposée par les propositions de loi.

 Le texte proposé pour l'article L. 127-2-2 du code des assurances définit les obligations réciproques de l'assureur et de l'assuré avant la déclaration du sinistre.

Le droit en vigueur n'apporte aucune précision sur ce point.

A la faveur de ce vide juridique, se sont développées des pratiques défavorables à l'assuré dénoncées par la commission des clauses abusives en février 2002. En effet, une majorité de contrats prévoyait que la saisine d'un avocat par un assuré préalablement à la déclaration du sinistre entraînait la déchéance automatique de la garantie. Cette commission a recommandé d'éliminer ces stipulations lorsque l'assureur ne pouvait pas justifier d'un préjudice (recommandation n° 4).

En 2003, la FFSA, réunie en assemblée générale59(*), s'est engagée à :

- ne pas opposer la déchéance de la garantie en cas de déclaration du sinistre hors délai, sans pouvoir justifier d'un préjudice ou si l'assuré se prévaut d'un cas fortuit ou de force majeure ;

- assumer financièrement les frais d'avocat lorsque l'assuré a choisi ce dernier personnellement, y compris pour des avis ou des actes de procédure communiqués préalablement à la déclaration du sinistre, lorsqu'un cas d'urgence avéré a mis l'assuré dans l'impossibilité de faire sa déclaration.

Prenant acte de l'évolution des pratiques, le texte proposé pour l'article L. 127-2-2 codifie les obligations réciproques de l'assuré et de l'assureur avant la déclaration du sinistre.

Son premier alinéa interdit toute clause prévoyant la déchéance de la garantie en cas de consultation ou d'actes de procédure antérieurs à la déclaration du sinistre. L'assuré serait ainsi autorisé à s'adresser à un avocat ou à un autre auxiliaire de justice (avoué de cour d'appel, huissier de justice) avant même d'avoir effectué sa déclaration auprès de son assurance. Toute clause contraire serait réputée non écrite.

Allant au-delà de la recommandation de la commission des clauses abusives et de la pratique des assureurs, le texte ne prévoit pas de dérogation au profit de l'assureur en cas de préjudice causé à ce dernier.

Cependant, le second alinéa limite les conséquences financières susceptibles de résulter -pour l'assureur- de cette saisine préalable, en excluant de la prise en charge au titre de la garantie ces consultations et ces actes de procédure.

Une exception à cette exclusion serait prévue au bénéfice de l'assuré pour tenir compte d'une situation d'« urgence ». Cette référence à l'urgence est destinée à prendre en compte les hypothèses dans lesquelles l'assuré doit agir sans délai pour protéger ses intérêts. Pourraient par exemple bénéficier de cette dérogation les frais d'honoraires occasionnés par la saisine d'un avocat lorsqu'un assuré doit se constituer partie civile dans une procédure de comparution immédiate.

Sous réserve de modifications de pure forme, votre commission vous propose, dans ses conclusions de reprendre le texte initial des propositions de loi.

 Le texte proposé pour l'article L. 127-2-3 du code des assurances définit les conditions dans lesquelles l'intervention de l'avocat est obligatoire.

Actuellement, le champ d'action des assureurs est très large (article 2 de la directive précitée du 22 juin 1987, transposé dans le code des assurances à l'article L. 127-1 du code des assurances). Outre la prise en charge des frais de procédure, l'assureur est en effet tenu de « fournir des services découlant de la couverture d'assurance, en cas de différend ou de litige opposant l'assuré à un tiers, en vue notamment de défendre ou représenter en demande l'assuré dans une procédure civile, pénale, administrative ou autre ou contre une réclamation dont il est l'objet ou d'obtenir réparation à l'amiable du dommage subi »60(*).

Le droit positif se borne à affirmer le principe de la liberté de choix de l'avocat par l'assuré dans un certain nombre d'hypothèses61(*) sans pour autant préciser les conditions d'intervention de l'avocat, en cas de mise en jeu de la garantie de protection juridique.

En pratique, son champ d'action est limité à la phase judiciaire du règlement du litige. Ce professionnel dispose, en application de l'article 4 de la loi du 31 décembre 197162(*), d'un monopole pour assister et représenter les parties, postuler et plaider devant les juridictions63(*). L'avocat se présente donc comme l'interlocuteur naturel de l'assuré engagé dans un procès l'opposant à un tiers, l'assureur étant cantonné au rôle de tiers payant des honoraires de l'avocat, dans la limite du plafond contractuel.

En phase pré-contentieuse, rien n'interdit le recours à un avocat mais tel est rarement le cas. L'assureur apparaît comme le principal interlocuteur de l'assuré, compte tenu de la gamme étendue des services mis à sa disposition.

Les prestations proposées par l'assureur en phase de règlement amiable d'un litige sont en effet variées, recouvrant :

l'information de l'assuré sur ses droits et obligations. Celle-ci est généralement délivrée par téléphone, par courrier et peut même intervenir à titre préventif ;

le conseil juridique qui prend le plus souvent la forme d'une consultation écrite ;

l'intervention directe auprès du tiers en conflit avec l'assuré en vue d'un règlement amiable ; cette démarche peut se traduire par exemple par un envoi de lettres ;

la conclusion d'une transaction et au besoin la rédaction d'actes (compromis d'arbitrage, protocole de transaction) s'y rapportant.

Pour effectuer ces opérations, les assureurs s'appuient sur des juristes recrutés sur des critères de compétences dans le domaine juridique prévus par le législateur64(*). Les représentants des sociétés d'assurance et des mutuelles ont indiqué à votre rapporteur que la plupart d'entre eux étaient détenteurs au moins d'un diplôme d'un niveau d'études supérieur à quatre années après le baccalauréat. Leur statut, défini à l'article 59 de la loi précitée du 31 décembre 1971, les habilite à dispenser des conseils juridiques et à rédiger des actes sous seing privé, à condition qu'ils constituent l'accessoire direct de la prestation fournie.

Les propositions de loi initiales prévoient de compléter la gamme des prestations offertes dans le cadre d'un contrat d'assurance de protection juridique en rendant obligatoire l'intervention de l'avocat dans certains cas.

Lorsqu'il est informé de ce que la partie adverse est assistée ou représentée par un avocat, l'assureur ne pourrait plus seul assister et représenter l'assuré.

Ce dispositif a vocation à s'appliquer à toutes les phases de règlement du litige (tant amiable que contentieuse). Toutefois, c'est principalement pour la phase pré-contentieuse qu'il innove, l'avocat étant généralement présent au stade contentieux.

Le dispositif proposé ne paraît pas contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de liberté contractuelle, principe à valeur constitutionnel qui résulte de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui n'est « ni générale ni absolue et doit s'exercer dans le cadre d'une réglementation instituée par la loi »65(*). Ainsi, la jurisprudence a affirmé la possibilité pour le législateur « d'assurer pour certains contrats, la protection de l'une des parties »66(*).

Une plus grande implication des avocats en phase amiable apparaît souhaitable sans pour autant qu'il faille interpréter cette évolution comme une remise en cause de la qualité des prestations effectuées par les assureurs à ce stade67(*).

Les représentants des avocats (CNB, Conférence des bâtonniers) entendus ont fait observer que la présence d'un avocat en phase amiable constitue une garantie de la qualité du service rendu aux assurés, celui-ci faisant preuve d'une plus grande indépendance en faveur de ses clients que le juriste d'une société d'assurance soucieux des intérêts de son employeur.

En outre, les représentants du Conseil national des barreaux et de la Conférence des bâtonniers ont fait valoir auprès de votre rapporteur l'intérêt pour l'assuré de bénéficier d'un conseil impartial avant de s'adresser au juge, considérant que l'intérêt de la société de protection juridique portée à transiger pour limiter les coûts du procès pouvait parfois être contradictoire avec celui de l'assuré.

Comme le souligne l'exposé des motifs des propositions de loi, le dispositif proposé constitue une avancée pour favoriser des transactions équilibrées entre les parties en assurant :

- une égalité des armes ; la partie défendue par un avocat ne pourra tirer avantage de la situation par rapport à la partie assistée par l'assureur. En effet, l'avocat, par sa connaissance du procès, des risques et des avantages susceptibles d'en résulter est le mieux placé pour conseiller un client sur le moyen de parvenir à la résolution amiable d'un différend ;

- la confidentialité des correspondances d'une portée plus large que le secret professionnel qui s'impose aux juristes des sociétés d'assurance et des entreprises mutualistes ; comme l'ont fait valoir les représentants institutionnels de la profession d'avocat auprès de votre rapporteur, le recours à l'avocat constitue un gage d'efficacité dans la mesure où la confidentialité des pourparlers échangés entre confrères favorise les accords amiables. En cas d'échec des pourparlers entre les parties au litige, les avocats -contrairement aux assureurs dont les écrits produits en phase amiable sont susceptibles d'être versés au procès68(*)- sont soumis à l'interdiction de produire les correspondances échangées entre confrères devant les juridictions69(*). Cette règle est propice à une bonne négociation entre les parties en vue d'une solution amiable dans la mesure où chacun a la certitude que les pourparlers ne seront pas divulgués au cours du procès.

Les représentants des sociétés d'assurance et des mutuelles entendus par votre rapporteur ont craint que les avocats n'incitent les assurés à porter leur litige devant les tribunaux.

L'évolution des pratiques professionnelles des avocats démontre que la procédure judiciaire ne constitue plus pour eux la « voie royale » de résolution des conflits, ce qui permet de relativiser cette inquiétude. En effet, comme l'ont fait valoir les représentants institutionnels des avocats entendus par votre rapporteur, la conclusion d'une transaction réussie peut être plus avantageuse pour un avocat : celui-ci sera rémunéré rapidement pour sa prestation alors qu'une procédure contentieuse prendra du temps et ne donnera pas lieu immédiatement à une rémunération (effective une fois le jugement rendu).

Les représentants des sociétés d'assurance et des mutuelles ont également souligné le risque d'une majoration des primes d'assurance induite par la prise en charge d'honoraires supplémentaires70(*). Ils se sont inquiétés de ce que ce dispositif aboutisse, contrairement à l'objectif des propositions de loi, à faire reculer l'accès au droit et à la justice, évoquant le risque que les citoyens, compte tenu du coût trop élevé des contrats, se détournent de cette assurance.

Le renchérissement unitaire du coût des dossiers paraît prévisible. Toutefois, une telle évolution serait circonscrite à une hypothèse bien particulière et non généralisée à toutes les procédures amiables. En outre, les assureurs spécialisés en protection juridique indiquent eux-mêmes que « les litiges traités dans le cadre de l'assurance de la protection juridique portent le plus fréquemment sur des problèmes mineurs de droit de la consommation »71(*). Il paraît donc peu probable que les assurés s'adressent à un avocat pour gérer de tels sinistres.

Au demeurant, il n'est pas certain que les citoyens renoncent à souscrire des contrats d'assurance de protection juridique, même plus chers, compte tenu des satisfactions qu'ils pourront retirer de la prestation fournie par l'avocat.

En conséquence, votre commission, dans ses conclusions, vous propose de reprendre pour l'article premier le dispositif proposé par les propositions de loi initiales, sous réserve d'une rédaction plus précise afin de faire explicitement référence à l'obligation de recourir à « un avocat » lorsque « la partie adverse est défendue dans les mêmes conditions » et de prévoir l'hypothèse selon laquelle l'assuré, outre l'assureur, peut également être informé d'une telle situation.

Article 2 (art. L. 127-3 du code des assurances) - Clarification des modalités du choix de l'avocat

Le présent article complète l'article L. 127-3 du code des assurances en vue de clarifier les modalités du choix de l'avocat par l'assuré.

Inspiré de la directive du 22 juin 198772(*), l'article L. 127-3 du code des assurances affirme le principe du libre choix de l'avocat par l'assuré.

Afin d'informer l'assuré sur ses droits, cette règle doit figurer explicitement dans le contrat. Son champ d'application couvre deux hypothèses :

- lorsqu'il est fait appel à un avocat pour défendre, représenter ou servir les intérêts de l'assuré confronté à un litige ou à un différend l'opposant à un tiers (premier alinéa) 73(*); cette rédaction est assez large puisqu'elle vise tant la phase amiable que la phase judiciaire ;

- lorsque surgit un conflit d'intérêt entre l'assurance et l'assuré.

En outre, il est précisé qu'aucune clause contractuelle ne peut porter atteinte, dans les limites de la garantie, à ce principe (troisième alinéa)74(*). Sur ce fondement, la Cour de cassation a validé la possibilité pour les assureurs de fixer un plafond de remboursement aux honoraires de l'avocat75(*).

Le droit positif n'exclut pas expressément la possibilité pour l'assureur de suggérer le nom d'un avocat à l'assuré.

En l'absence de réglementation sur ce point, le libre de choix de l'avocat par l'assuré affirmé par la loi est, en pratique, devenu l'exception, la désignation d'un professionnel correspondant d'une société d'assurance ou d'une mutuelle, la règle76(*).

Cette évolution est sévèrement critiquée par les avocats qui estiment que les compagnies d'assurance contractent « avec un nombre toujours plus réduit de cabinets afin d'avoir une plus grande mainmise sur les avocats »77(*).

Pour les représentants institutionnels des avocats (CNB, Conférence de bâtonniers) entendus par votre rapporteur, la dépendance économique des avocats à l'égard de la société d'assurance qui leur attribue la gestion des sinistres porte atteinte à la nécessaire indépendance vis à vis du client inhérente à l'exercice de ce métier. Certains estiment même que les prestations fournies par ces avocats offrent un accès au droit et à la justice « au rabais » et n'assurent pas une défense de qualité.

Le texte proposé par les propositions de loi complète l'article L. 127-3 du code des assurances par un alinéa pour interdire aux sociétés d'assurance de proposer le nom d'un avocat à l'assuré « sans demande écrite de sa part ».

Ce dispositif encadre la faculté pour l'assureur de proposer le nom d'un avocat correspondant de la société d'assurance en lui imposant de s'assurer que l'acceptation de l'assuré résulte d'une volonté délibérée et éclairée.

L'obligation pour l'assuré de confirmer par écrit qu'il choisit l'avocat suggéré par l'assurance est susceptible de l'inciter à réfléchir plus qu'aujourd'hui aux alternatives qui s'offrent à lui.

La rédaction retenue par les propositions de loi ne paraît pas apporter une limitation disproportionnée au principe constitutionnel de la liberté d'entreprendre et remplit les exigences posées à cet égard par le Conseil constitutionnel78(*).

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre le dispositif prévu par les propositions de loi initiales pour l'article 2.

Article 3 (art. L. 127-5-1 nouveau du code des assurances) - Libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client

Le présent article insère dans le code des assurances, après l'article L. 127-5, une disposition pour clarifier les modalités de détermination du montant des honoraires versés aux avocats intervenant dans le cadre de la garantie de protection juridique.

Votre commission, dans ses conclusions, vous propose de numéroter l'article inséré par les propositions de loi initiales pour le faire figurer à l'article L. 127-5-1.

Actuellement, la détermination des honoraires des avocats intervenant au titre de la garantie de protection juridique n'est pas règlementée. Pourtant, le montant des sommes engagées constitue un enjeu économique très important pour les sociétés d'assurance qui en assument la prise en charge.

La pratique permet de distinguer deux modes de rémunération :

les avocats correspondants de la société d'assurance sont rétribués directement par les assureurs sur la base de barèmes fixés sur la base des plafonds de garantie applicables aux honoraires d'avocat. La Cour de cassation, dans l'arrêt précité du 15 juillet 1999 a à cet égard admis la possibilité pour l'assureur de prévoir une garantie illimitée en cas de choix de l'avocat agréé. Ainsi, l'accord de l'assuré n'est pas requis pour déterminer le montant des honoraires directement pris en charge et prédéterminé par l'assureur.

Les représentants des assureurs ont indiqué à votre rapporteur qu'il n'était pas rare qu'au cas par cas, lorsqu'un dossier était complexe et exigeait du temps, la rémunération allouée à l'avocat dépasse le plafond prévu par la garantie.

Les assureurs considèrent que la rémunération allouée aux avocats du réseau intègre le fait que le dossier transmis à l'avocat a déjà fait l'objet d'une analyse approfondie par les juristes de l'assureur qui ont déjà effectué le travail d'instruction en amont (recueil de témoignages, de pièces utiles...) ;

- les avocats choisis en dehors des réseaux des sociétés d'assurance et des mutuelles fixent leurs honoraires librement, sous réserve de l'accord de leurs clients, étant précisé que leur rémunération est prise en charge par l'assureur dans la limite du plafond de la garantie, le solde étant supporté par l'assuré.

La profession d'avocat est régie par le principe de la libre fixation des honoraires. En effet, l'article 10 de la loi du 31 décembre 1971 précitée dispose que « les honoraires de consultation, d'assistance, de conseil et de rédaction d'actes juridiques sous seing privé et de plaidoirie, sont fixés d'un commun accord avec le client ».

Aussi, l'intervention de l'assureur de protection juridique dans la détermination du niveau de rémunération des avocats constitue une particularité notable.

La commission des clauses abusives a dénoncé certaines clauses illicites portant sur la prise en charge des honoraires d'avocat par l'assureur mais ne s'est pas prononcée sur les accords sur le montant des honoraires conclus entre l'assureur et son avocat correspondant.

Comme l'ont mis en avant les représentants des assureurs au cours de leur audition, les conventions d'honoraires avec les avocats permettent d'arbitrer au mieux entre la qualité du service rendu et le coût pour le consommateur et de proposer un produit d'assurance à un prix abordable.

Les représentants du CNB et de la Conférence des bâtonniers considèrent la situation actuelle inéquitable faisant valoir que la profession -qui n'a pas le droit de définir des barèmes indicatifs- subit des tarifs imposés par des tiers sans légitimité pour fixer son seuil de rémunération79(*). En outre, ils estiment que les rétributions imposées unilatéralement aux avocats de réseaux par les sociétés de protection juridique s'établissent à un niveau très inférieur au coût réel de la prestation et aboutissent à une forfaitisation des dossiers.

Le texte proposé pour l'article L. 127-5-1 prohibe tout accord entre l'assureur de protection juridique et l'avocat sur le montant des honoraires et affirme que leur détermination procède d'un accord entre l'avocat et son client.

Contrairement à la pratique actuelle, ce dispositif -qui s'inspire de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1971- soumet les avocats, indépendamment de leurs liens avec la compagnie d'assurance, à une règle unique. Ainsi, l'avocat choisi personnellement ou non par l'assuré pourra plus librement qu'aujourd'hui négocier ses honoraires avec son client.

L'exposé des motifs des propositions de loi justifie cette disposition par une référence au « caractère libéral » de la profession, pour marquer la volonté d'exclure tout lien de subordination de l'avocat à l'égard de l'assureur et de lui éviter d'être écartelé entre les intérêts de l'assureur et ceux de l'assuré.

Une telle disposition constitue une avancée en faveur de la liberté d'honoraires. Toutefois, ces principes ne pourront être effectifs que, sous réserve que les avocats correspondants des réseaux de sociétés d'assurance et de mutuelles n'alignent pas systématiquement leurs honoraires sur les plafonds contractuels prévus dans les contrats.

Ce dispositif ne remet pas en cause la possibilité pour les assureurs de fixer des limitations contractuelles pour le remboursement des honoraires des avocats. En effet, cette faculté ne saurait être supprimée dans la mesure où elle permet à l'assureur de maîtriser financièrement l'opération qu'ils couvrent.

Toutefois, une négociation entre les avocats et les sociétés d'assurance devra nécessairement être engagée pour définir des limitations de remboursement d'honoraires garantissant une plus juste rémunération de l'avocat tenant compte de la qualité de la prestation et du temps consacré à chaque dossier. Un tel rapprochement paraît indispensable en outre pour permettre aux assurés d'exercer leur liberté de choix de l'avocat, sans crainte d'avoir à contribuer trop lourdement à la prise en charge de leurs honoraires.

Les représentants des assureurs et des mutuelles entendus par votre rapporteur ont estimé que l'interdiction de conclure des conventions d'honoraires aboutirait à un renchérissement du coût de la gestion des sinistres de l'ordre de 30 à 40 % (pour les contrats de protection juridique proposés par les sociétés d'assurance spécialisées). Ils ont souligné qu'une telle évolution serait défavorable aux assurés qui subiraient, soit une inflation de leur prime d'assurance, soit une plus lourde charge financière résultant de la part des honoraires supérieure aux plafonnements prévus dans le contrat. Ils ont de ce fait évoqué le risque d'une désaffection des assurés pour ce type de contrat.

Là encore, le risque que l'assuré se détourne de l'assurance de protection juridique, plus chère, ne paraît pas certain, dans la mesure où celui-ci peut espérer, grâce à un avocat indépendant de l'assureur, bénéficier d'une prestation de meilleure qualité.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre pour l'article 3 le texte proposé par les propositions de loi initiales.

Article 4 (art. L. 127-8 nouveau du code des assurances) - Remboursement des frais et des honoraires exposés pour le règlement du litige

Actuellement, l'assureur de protection juridique qui a pris en charge les frais exposés pour le règlement du litige bénéficie de la possibilité d'être subrogé dans les droits de l'assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l'assureur (article L. 121-12 du code des assurances).

Sur ce fondement, il peut donc récupérer les dépenses mises à la charge de la partie perdante par le juge au profit de l'assuré : les dépens au titre de l'article 696 du nouveau code de procédure civile et les frais irrépétibles (principalement les honoraires d'avocat) au titre de l'article 700 du même code, de l'article 475-1 du code de procédure pénale ou encore de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que les magistrats utilisaient de plus en plus fréquemment les dispositions légales permettant de mettre à la charge de la partie perdante les frais exposés par l'autre partie, tout en reconnaissant que les sommes fixées variaient fortement selon le type de contentieux et l'importance du litige.

La FFSA estime environ à 5 % de frais exposés par les assureurs le volume des sommes récupérées au titre de l'article 700 du nouveau code de procédure civile, ce qui représente un faible pourcentage des fonds engagés pour la défense des assurés.

Dans la recommandation adoptée le 21 février 2002, la commission des clauses abusives a signalé des dérives, certains contrats prévoyant que « les sommes allouées au titre des frais et dépens sont acquises à la société [...] [laquelle] peut recevoir à ce titre plus que les frais qu'elle a exposés, alors même que l'assuré peut avoir engagé des frais non pris en charge par l'assureur ».

La FFSA a pris l'engagement déontologique, le 21 juin 2005, de supprimer toute clause défavorable aux assurés en ce domaine.

Pourtant, il semble que certains contrats stipulent encore des clauses critiquables en la matière.

Telle est la raison pour laquelle votre commission, vous propose, dans ses conclusions, de compléter le texte initial des propositions de loi par un article 4 pour insérer un article L. 127-8 dans le code des assurances prévoyant que le remboursement des frais exposés par l'assuré pour le règlement du litige lui revient prioritairement et que l'assureur ne peut être subrogé, subsidiairement, dans les droits de l'assuré que dans la limite des sommes qu'il a engagées.

Ce dispositif se borne à inscrire dans la loi, afin d'en accélérer la généralisation, une pratique vertueuse acceptée des représentants des sociétés d'assurance. Serait ainsi transcrit dans le code des assurances un principe déjà affirmé par le code civil à l'article 1252.

Article 5 (art. 2 et 3-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Subsidiarité de l'aide juridictionnelle pour des frais déjà couverts

Actuellement, l'aide juridictionnelle est accordée aux justiciables les plus modestes sous condition de ressources80(*) pour toute procédure engagée devant un tribunal civil, pénal ou administratif. Ce dispositif assure, en cas d'aide totale81(*), la gratuité des frais engagés à cette occasion, notamment ceux liés à la rétribution des auxiliaires de justice (avocats, avoués, experts...)82(*), le justiciable devant en revanche supporter une partie des honoraires dus à ces auxiliaires en cas d'aide partielle83(*).

Ces dernières années, le nombre de justiciables éligibles à l'aide juridictionnelle n'a cessé de croître à la faveur de nombreuses réformes législatives84(*). Ainsi, la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a ouvert aux victimes des crimes les plus graves le droit à son bénéfice.

En 2006, 913.000 personnes ont ainsi accédé à l'aide juridictionnelle.

Cette évolution a entraîné une très forte inflation de ce poste budgétaire, passé de 187 à 305 millions d'euros entre 1998 et 2006 (+ 63 %).

Or, il arrive actuellement que des justiciables soient éligibles à l'aide juridictionnelle, alors même qu'ils détiennent un contrat de protection juridique susceptible de couvrir les frais occasionnés par le procès. Les pouvoirs publics assument donc, dans ce cas, une charge financière susceptible d'être supportée par les sociétés d'assurance au titre de leurs obligations contractuelles.

Le contexte budgétaire tendu rend nécessaire de recentrer l'aide juridictionnelle sur les justiciables les plus fragilisés. En outre, la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) impose désormais à l'Etat d'optimiser la gestion de ses ressources.

Telle est la raison pour laquelle votre commission, dans ses conclusions, vous propose de prévoir le caractère subsidiaire de l'aide juridictionnelle en cas de frais exposés par l'assuré pour le règlement de son litige déjà couverts par un contrat de protection juridique ou de tout autre système de protection. Elle vous propose d'inscrire ce principe en complétant l'article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et de supprimer par coordination des dispositions analogues devenues inutiles prévues à l'article 3-1 relatif à l'aide juridictionnelle accordée en cas de litiges transfrontaliers.

Dans un souci d'exhaustivité, votre commission vous propose de faire non seulement référence à l'assurance de protection juridique mais également à tout autre système de protection pour viser d'autres hypothèses dans lesquelles le bénéficiaire est déjà couvert (cas des salariés poursuivis pénalement pour des faits commis dans le cadre de leurs fonctions qui doivent être couverts par l'employeur)85(*).

Les représentants du ministère de la justice ont indiqué à votre rapporteur que cette disposition nécessiterait un travail de vérification systématique de la part des bureaux d'aide juridictionnelle.

Le dispositif proposé par le présent article n'est pas inédit :

- le législateur a déjà prévu un système analogue dans la loi n° 2005-750 du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice pour l'aide juridictionnelle accordée dans le cadre des litiges transfrontaliers86(*) ;

- certains bureaux d'aide juridictionnelle87(*) vérifient, avant d'examiner la requête d'un justiciable qui demande à bénéficier de ce dispositif -notamment lorsque celui-ci est une victime-, si ce dernier n'a pas souscrit un contrat d'assurance de protection juridique ;

- de nombreux pays de l'Union européenne pratiquent ce système, comme le note une étude de législation comparée du Sénat88(*) ; en Allemagne, aux Pays-Bas et au Québec (pour la matière civile), les titulaires d'un contrat de protection juridique ne peuvent bénéficier de l'aide juridique, la Suède allant jusqu'à prévoir le refus de l'octroi de l'aide juridique aux personnes dépourvues d'une assurance de protection juridique qui auraient dû en avoir une.

En l'état du développement de l'assurance de protection juridique, le dispositif proposé ne devrait pas réduire significativement le nombre des admissions à l'aide juridictionnelle. Seuls les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle partielle -pour lesquels l'assurance de protection juridique paraît le plus accessible financièrement- devraient surtout être concernés par l'instauration d'une subsidiarité.

En outre, les procès pris en charge par les assureurs dans le cadre de la garantie de protection juridique (50.000 par an environ) représentent encore un volume modeste rapporté aux flux d'affaires contentieuses, soit 2,5 % des affaires nouvelles portées devant les juridictions françaises chaque année89(*) et concernent peu les domaines dans lesquels l'aide juridictionnelle est largement accordée (affaires familiales)90(*), puisqu'ils sont souvent exclus du champ de la garantie.

Toutefois, à moyen terme et à condition que la garantie de protection juridique s'étende à de nouveaux domaines (droit de la famille, divorce en particulier), une véritable complémentarité entre ces deux dispositifs pourrait s'instaurer pour permettre l'accès au droit et à la justice du plus grande nombre et réduire la pression qui pèse sur les dépenses publiques.

Le dispositif ainsi proposé par votre commission apparaît particulièrement nécessaire à la lumière des récents travaux de l'Institut national de la statistique et des études économiques démontrant que le revenu moyen mensuel des Français s'élève à 1.314 euros, soit un montant très légèrement supérieur au plafond de l'aide partielle, ce qui laisse supposer qu'une grande partie de la population, susceptible de détenir une assurance de protection juridique pourrait bénéficier de l'aide juridictionnelle91(*).

Article 6 (art. L. 224-2-1 à L. 224-2-3 nouveaux, L. 224-3, L. 224-5-1 nouveau, L. 224-7-1 nouveau du code de la mutualité) - Coordinations

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de compléter le texte initial des propositions de loi par un article 6 pour reproduire dans les règles consacrées à l'assurance de protection juridique applicables aux mutuelles, l'intégralité des dispositions prévues aux articles premier à 4.

En effet, il convient de soumettre le contrat d'assurance de protection juridique aux mêmes règles quel que soit le statut de la société qui en est à l'origine (sociétés d'assurance, mutuelles).

Aussi, il vous est proposé d'insérer dans le code de mutualité :

- un article L. 224-2-1 pour y reproduire la définition du sinistre prévue dans le texte proposé pour l'article L. 127-2-1 du code des assurances (article premier) ;

- un article L. 224-2-2 pour y reproduire les obligations réciproques des assureurs et des assurés définies dans le texte proposé pour l'article L. 127-2-2 (article premier) ;

- un article L. 224-2-3 pour y reproduire les nouvelles règles relatives à l'intervention obligatoire de l'avocat lors de la mise en jeu de la garantie mentionnées dans le texte proposé pour l'article L. 127-2-3 du code des assurances (article premier) ;

- un article L. 224-5-1 pour y reproduire les modalités de détermination des honoraires des avocats inscrites dans le texte proposé pour l'article L. 127-5-1 (article 3) ;

- un article L. 224-7-1 pour y reproduire les conditions de remboursement des frais et des honoraires exposés pour le règlement du litige précisées dans le texte proposé pour l'article L. 127-8 (article 4).

En outre, l'article L. 224-3 du même code serait complété pour y inscrire l'interdiction posée à la mutuelle ou l'union de suggérer le nom d'un avocat, sans demande écrite du membre participant (de l'assuré).

Intitulé de la proposition de loi

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, un nouvel intitulé opérant une synthèse des titres des deux propositions de loi initiales pour faire référence à la « réforme de l'assurance de protection juridique ».

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter le texte de la proposition de loi dans la rédaction reproduite
ci-après.

* 51 La déchéance de la garantie signifie que l'assuré perd son droit d'être couvert pour les risques assurés dans son contrat d'assurance.

* 52 Qui définit la forme du contrat de protection juridique.

* 53 Article L. 113-2 du code des assurances.

* 54 Recommandation n° 02-03 relative aux contrats d'assurance de protection juridique.

* 55 Considérant 3 de la recommandation précitée.

* 56 Engagement relatif aux contrats de protection juridique du 24 juin 2003.

* 57 Le jugement du tribunal de commerce annulé par la Cour de cassation énonçait qu'à juste titre, le litige opposant l'assuré à une société était antérieur à la date de signature du contrat et donc ne pouvait être pris en charge. La Cour de cassation a jugé abusif ce motif, dans la mesure où le contrat en cause stipulait précisément que le fait générateur de la mise en oeuvre de la garantie, qui ne devait pas avoir été connu de l'assuré avant la date d'effet de l'adhésion, s'entendait dans la remise d'un acte judicaire ou extrajudiciaire révélant l'engagement des poursuites qui ne devait pas être intervenu moins de soixante jours après la souscription du contrat.

* 58 « L'assurance de protection juridique » - article de M. Frédéric Baccelli publié dans la Gazette du Palais du 21 mars 2006, n° 80, pages 32 et 33.

* 59 Voir engagement du 24 juin 2003 précité.

* 60 Article L. 127-1 du code des assurances.

* 61Article L. 127-3 du code des assurances, voir infra le commentaire de l'article 2 des propositions de loi.

* 62 Loi n° 71-1130 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

* 63 Ce principe souffre néanmoins quelques exceptions, la représentation par ministère d'avocat n'étant pas obligatoire devant toutes les juridictions (tribunal d'instance ou conseils de prud'hommes) ni dans toutes les matières.

* 64 1° de l'article 54 de la loi du 31 décembre 1971 qui impose d'être titulaire d'une licence en droit ou d'un diplôme reconnu comme équivalent.

* 65 Décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986 sur la loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité.

* 66 Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999 sur la loi sur le pacte civil de solidarité.

* 67 Voir exposé général - I - A - 3.

* 68 En effet, le secret professionnel auquel sont soumis les juristes des sociétés d'assurance et des entreprises mutualistes interdit seulement de divulguer des informations relatives à l'assuré, mais ne produit pas d'effet sur les écrits susceptibles d'être produits au procès.

* 69 A l'exception de celles portant la mention « officielle ». Article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971.

* 70 Ce surcoût a été évalué à 700 euros par sinistre géré à l'amiable, soit une hausse du coût des contrats de 10 %.

* 71 Bernard Cerveau - ouvrage précité - page 253.

* 72 Article 4.

* 73 Il est également fait référence, dans cette hypothèse, à la liberté de choisir « toute autre personne qualifiée par la législation ou la réglementation en vigueur », pour tenir compte de l'absence de monopole d'avocat devant certaines juridictions (tribunaux d'instance, tribunaux de commerce, conseils de prud'hommes et tribunaux administratifs).

* 74 Cette disposition été insérée par le Sénat, sur la proposition de votre commission des lois, Rapport de M. Hubert Haenel n° 381 (session 1988-1989) sur la loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989, page 104.

* 75 Arrêt du 15 juillet 1999, 1ère chambre civile.

* 76 Voir Exposé général I - B - 2.

* 77 L'assurance protection juridique : un défi pour la profession d'avocat - Articles de MM. Yves Repiquet, actuel bâtonnier du barreau de Paris, à l'époque ancien membre du conseil de l'ordre et Philippe Bocquillon, membre du Conseil national des barreaux, publié dans la Gazette du Palais du 9 novembre 2004, n° 314, pages 16 et 17.

* 78 Décision n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001 sur la loi relative à l'archéologie préventive : « Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou liées à l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ».

* 79 Accès au droit et protection juridique - Article de M. Jérôme Cayol, avocat au barreau de Paris publié dans la Gazette du Palais du 6 octobre 2001 - page 47.

* 80 Les plafonds de ressources, calculés à partir de la moyenne mensuelle des revenus de l'année précédente, s'établissent actuellement à 859 euros pour l'aide totale et 1.288 euros pour l'aide partielle. Une somme de 155 euros peut s'ajouter à ces montants pour chacune des deux premières personnes vivant au domicile du demandeur, contre 98 euros à partir de la troisième.

* 81 88 % de l'aide accordée.

* 82 Versée sur la base d'un barème, exprimé en unité de valeur de référence.

* 83 12 % de l'aide accordée pour laquelle la part contributive de l'Etat varie de 85 à 15 %.

* 84 Avis n° 83 - Tome III - session 2006-2007 de M. Yves Détraigne au nom de la commission des lois sur la loi de finances pour 2007, page 65.

* 85 Comme l'exige un arrêt de la chambre sociale de la Cour de cassation du 18 octobre 2006.

* 86 Article 3-1 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : « l'aide juridictionnelle n'est pas accordée lorsque les frais couverts par cette aide sont pris en charge, soit au titre d'un contrat d'assurance, soit par d'autres systèmes de protection ».

* 87 Les bureaux d'aide juridictionnelle établis au siège de chaque tribunal de grande instance statuent sur les demandes portées devant les juridictions judiciaires et administratives.

* 88 Etude de législation comparée n° 137, juillet 2004.

* 89 L'assurance de protection juridique - ouvrage précité de M. Bernard Cerveau - page 247.

* 90 En 2004, les affaires de divorce ont représenté 46 % des admissions des tribunaux de grande instance lesquelles comptent pour 61 % des admissions civiles majoritaires dans le dispositif.

* 91 Les revenus et le patrimoine des ménages - Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) - Novembre 2006.