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Proposition de résolution Vers un espace unique de paiement en Europe

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie dans la matinée du mercredi 31 janvier 2007, sous la présidence de M. Denis Badré, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, et des éventuels amendements sur la proposition de résolution n° 26 (2006-2007), présentée par M. Yann Gaillard, en application de l'article 73 bis du Règlement du Sénat, sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (n° E 3028).

M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a tout d'abord rappelé le contexte et les enjeux de cette proposition de directive, adoptée par la Commission européenne le 1er décembre 2005. Il a indiqué que ce texte prévoyait d'instaurer un cadre juridique harmonisé pour les services de paiement, essentiellement les paiements électroniques d'un montant compris entre 50 et 50.000 euros, quelle que soit la devise, et un « passeport » européen pour la nouvelle catégorie juridique des « établissements de paiement », accessible aux prestataires non bancaires et moins contraignant que le statut d'établissement de crédit. La proposition de directive contribuait ainsi, parallèlement au projet interbancaire intitulé « SEPA » (Single euro payments area), à la mise en place d'un marché unique des paiements dans l'Union européenne.

Il a précisé que la Commission européenne avait fait le constat d'un marché européen fragmenté, se manifestant par la prééminence des réglementations nationales et la difficulté ou l'impossibilité de réaliser certains paiements transfrontaliers, à l'origine de coûts de traitement élevés, évalués à 2 à 3 % du produit intérieur brut de l'Union. La proposition de directive poursuivait, dès lors, un triple objectif d'accroissement de la concurrence sur les marchés nationaux de paiements, de renforcement de la transparence des opérations, et d'harmonisation des droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation des services de paiement.

M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a ensuite exposé les dispositions de la proposition de directive relatives au champ d'application, au nouveau statut des établissements de paiement, à la transparence des conditions régissant les services de paiement et aux droits et obligations afférents à ces services. Il a relevé, en particulier, que l'article premier distinguait quatre catégories de prestataires de services de paiement : les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique, les offices de chèques postaux, déjà reconnus par la législation communautaire, et la nouvelle catégorie des établissements de paiement. L'article 3 énumérait également les opérations et instruments non couverts par le nouveau régime juridique, tels que les transferts d'espèces du payeur au payé, les paiements sur support papier ou les opérations de compensation-règlement.

Il a indiqué que le statut des établissements de paiement, qui pouvaient être des personnes physiques ou morales, prévoyait l'octroi d'un agrément et l'enregistrement sur un registre national accessible en ligne. Il a mentionné les activités, précisées par l'annexe, que les établissements de paiement seraient habilités à exercer : les virements, paiements par carte et prélèvements à partir d'un compte de paiement ; l'émission de cartes de paiement ; le transfert de fonds hors des réseaux bancaires traditionnels ; le paiement par téléphone portable ou par Internet ; l'accès et gestion de systèmes de paiement ; et des services accessoires.

Il a ajouté que le texte précisait les informations minimales que le prestataire devait obligatoirement communiquer à l'utilisateur aux différents stades de l'opération de paiement, et que l'article 38 prévoyait un régime d'information allégée pour les « micro-paiements » d'un montant unitaire inférieur à 50 euros. Parmi les nombreuses dispositions que la proposition de directive consacrait aux droits et obligations, M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a relevé, plus particulièrement, le principe et la notification du consentement exprès du payeur, le régime de responsabilité de l'utilisateur et du prestataire, les trois conditions cumulatives de détermination du moment de l'acceptation, le principe de l'irrévocabilité des ordres de paiement, et le délai d'exécution du paiement, fixé à la fin du premier jour ouvré suivant le moment de l'acceptation.

Il a ensuite indiqué que la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen avait adopté, le 21 septembre 2006, certains amendements substantiels proposés par le rapporteur
Jean-Paul Gauzès, tendant, notamment, à limiter le champ d'application de la proposition de directive aux paiements en euros ou en monnaie nationale d'un Etat membre, à apprécier de manière plus stricte le statut des établissements de paiement, et à leur permettre de proposer une forme limitée de crédit, intrinsèquement liée à l'opération de paiement. Il a ajouté que la réunion du Conseil « Affaires économiques et financières » du 28 novembre 2006 n'avait pas permis d'aboutir à un accord sur ce texte, compte tenu des réticences de certains Etats membres à imposer de exigences jugées trop fortes aux opérateurs de paiement.

Puis il a exposé les huit points sur lesquels sa proposition de résolution appelait à une modification de la proposition de directive, et a relevé que le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, portait une appréciation favorable sur ces demandes et proposait deux modifications rédactionnelles et l'insertion de deux paragraphes tendant, d'une part, à approuver le principe et les objectifs de la proposition de directive, et d'autre part, à requérir un encadrement strict de la faculté pour les établissements de paiement de proposer des services de crédit.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que l'aspect essentiel de ses propositions de modifications résidait dans l'encadrement des services de crédit des établissements de paiement, afin d'éviter que ne se diffusent des pratiques de crédit à la consommation qui ne seraient pas présentées comme telles.

Après avoir rappelé qu'elle siégeait, au nom du Sénat, au sein de l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, Mme Nicole Bricq a fait part de sa grande vigilance sur cette proposition de directive, susceptible d'avoir des conséquences majeures sur les consommateurs et la concurrence dans l'industrie des paiements, pour des montants très élevés. Elle a illustré ce constat par trois exemples relatifs au paiement transfrontalier de factures d'électricité ou de salaires et au transfert de fonds à l'étranger par des organismes spécialisés.

Elle a néanmoins regretté que l'Assemblée nationale n'ait formulé aucune observation sur ce texte, et que, de manière générale, les débats n'aient pas été plus approfondis en France. A ce titre, elle s'est félicitée de l'initiative prise par M. Yann Gaillard et relayée par la commission des finances. Estimant que la Commission européenne avait manifesté son intention d'ouvrir largement la concurrence, elle a considéré que les réserves émises par le gouvernement français sur la proposition de directive étaient justifiées, bien qu'elles n'eussent guère abouti. Elle a également rappelé que le secteur bancaire français s'était mobilisé, de manière compréhensible, pour protéger le marché des paiements, qui était certes perçu comme onéreux, mais également comme le plus sûr au monde.

Elle a enfin déclaré que les dispositions de cette proposition de directive nourrissaient ses inquiétudes, mais que le Parlement européen pourrait exercer pleinement son pouvoir d'amendement. Elle a fait part de l'abstention de son groupe sur la proposition de résolution de M. Yann Gaillard, tout en reconnaissant que celle-ci poursuivait un objectif légitime de meilleure protection des consommateurs.

M. Philippe Dallier s'est demandé quelle incidence le seuil des micro paiements, fixé par la proposition de directive à 50 euros, exerçait sur le contenu de l'information donnée aux utilisateurs des services de paiement, et si le régime de lutte contre le blanchiment des capitaux était applicable aux prestataires de ces services, compte tenu de l'exclusion des paiements d'un montant supérieur à 50.000 euros du champ des titres III et IV de la proposition de directive.

Après que M. Michel Moreigne se fut interrogé sur la présence du terme « cependant » dans le cinquième alinéa de la proposition de résolution, M. Philippe Adnot s'est enquis de la pertinence du seuil de 50 euros pour les micro-paiements, compte tenu du montant moyen des paiements par carte bancaire.

M. Michel Charasse a souhaité obtenir confirmation de ce que les dispositions relatives au délai d'exécution des paiements ne porteraient pas préjudice à la faculté, dont disposaient fréquemment les consommateurs français, de bénéficier d'un débit différé pour leurs paiements par carte bancaire. Il a également suggéré que soit précisé, dans la proposition de résolution, que les éventuels services de crédit proposés par les établissements de paiement puissent être réellement sécurisés, et que le constat d'une sécurité insuffisante des transactions devait être constitutif d'une faute du prestataire de services de paiement.

Reprenant l'ensemble de ces observations, M. Philippe Marini, rapporteur, a reconnu que le domaine abordé par la proposition de directive était loin d'être anodin, et qu'il en avait à nouveau pris conscience lors d'un déplacement effectué à Bruxelles en mars 2006. Il a souligné l'absence de consensus spontané sur le régime des services de paiement et les réactions que celui-ci avait suscitées au Parlement européen. Il a également rappelé que le seuil des micro-paiements conditionnait un allègement des informations remises aux utilisateurs, qui se limiteraient, selon le texte de la proposition de directive, aux principales caractéristiques du service de paiement à fournir, à la manière dont ce service pouvait être utilisé et aux frais applicables.

Après avoir déploré la « phraséologie » souvent abstraite de la législation communautaire, il a indiqué qu'il prendrait appui sur cette proposition de résolution pour solliciter prochainement des informations et précisions auprès de la Commission européenne.

Après que M. Yann Gaillard eut précisé qu'il avait auditionné en 2006 des représentants de la direction générale du Trésor et de la politique économique, ainsi que de la Fédération bancaire française, pour préparer sa proposition de résolution, M. Philippe Marini, rapporteur, a considéré que si les établissements de paiement étaient très probablement soumis à la législation communautaire sur la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, il importait, sans doute, de requérir du gouvernement français, dans la proposition de résolution, qu'il puisse confirmer ce point, afin d'éviter toute ambiguïté et de garantir l'équité de traitement avec les établissements de crédit.

Puis saluant le souci de précision syntaxique de M. Michel Moreigne, il a indiqué que le terme « cependant » venait en contrepoint du nouveau paragraphe relatif à l'approbation du principe et des objectifs de la proposition de directive, et a suggéré de lui substituer le terme « toutefois ».

Revenant sur le seuil des micro-paiements, il a estimé qu'un abaissement à 10 euros serait sans doute excessif, notamment au regard des pratiques constatées dans des pays très « bancarisés », tels que la Finlande et le Danemark, où l'usage de la carte bancaire était plus étendu qu'en France, y compris pour de menus achats portant sur de faibles montants. Après que Mme Nicole Bricq eut confirmé cette appréciation, il a proposé de demander, dans la proposition de résolution, une diminution du seuil des micro-paiements de 50 à 20 euros, plutôt que 10 euros.

Puis il a précisé, en réponse à M. Michel Charasse, que les cartes bancaires étaient intégrées dans le dispositif de la proposition de directive, et que les dispositions afférentes au délai d'exécution de l'ordre de paiement s'exerceraient sans préjudice des relations contractuelles commerciales entre le prestataire de services de paiement et son client. Il importait, ainsi, de distinguer l'inscription au crédit du compte du payé, constitutive de l'exécution du paiement, du débit éventuellement différé du compte du payeur, qui pouvait intervenir dans un délai d'un mois ou davantage. Il a ajouté que les dispositions de l'article 67 de la proposition de directive prévoyaient une responsabilité « objective » du prestataire en cas d'inexécution ou de mauvaise exécution d'une opération de paiement, ce qui pourrait recouvrir les cas de défaillance en matière de sécurité, mais que cette responsabilité n'était pas explicitement fondée sur la notion de faute du prestataire.

Après que M. Paul Girod eut considéré que la formulation de la proposition de résolution, telle que modifiée par la commission des finances, pourrait satisfaire la requête de M. Michel Charasse, Mme Nicole Bricq a déclaré espérer que le futur cadre des services de paiement ne suscite pas, chez les consommateurs, une perception négative analogue à celle que l'introduction de l'euro avait exercé sur le pouvoir d'achat.

Enfin, en réponse à une demande de précisions de M. Adrien Gouteyron sur les risques inhérents à une offre de crédit par les établissements de paiement, M. Philippe Marini, rapporteur, a établi une distinction entre le crédit intrinsèquement lié à l'opération de paiement, qui pourrait être autorisé, conformément aux préconisations de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, et une extension large de l'octroi de crédit par des prestataires non bancaires. Il s'agissait bien, selon lui, d'éviter un développement non maîtrisé de capacités de crédit et de cartes de paiement adossées à un service de crédit à la consommation auprès de consommateurs mal informés.

M. Denis Badré, président, a conclu en rappelant l'ensemble des modifications suggérées à la proposition de résolution, et en particulier celles, ajoutées par la commission, relatives à une précision rédactionnelle, à la soumission effective des établissements de paiement à la législation communautaire concernant la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, et à l'abaissement de 50 à 20 euros du seuil des micro-paiements.

A l'issue de ce débat, la commission des finances a adopté le rapport de M. Philippe Marini ainsi que la proposition de résolution n° 26
(2006-2007), ainsi modifiée
, le groupe socialiste s'abstenant.