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Projet de loi réformant la protection de l'enfance

 

N° 205

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er février 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, réformant la protection de l'enfance,

Par M. André LARDEUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mme Catherine Procaccia, M. Thierry Repentin, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 330, 393 et T.A. 110 (2005-2006)

Deuxième lecture : 154 (2006-2007)

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3184, 3256 et T.A. 647

Enfants.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 10 janvier dernier, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, le projet de loi relatif à la protection de l'enfance. Les sept mois écoulés depuis l'adoption de ce texte par le Sénat lui auront permis d'approfondir sa réflexion sur cette réforme très attendue des professionnels. Le texte en ressort enrichi de vingt et un nouveaux articles. Dans la mesure où seuls deux articles du texte initial ont fait l'objet d'un vote conforme, ce sont au total trente-huit articles qui restent en discussion.

S'agissant des dispositions figurant initialement dans le projet de loi, l'Assemblée nationale a globalement consolidé les solutions retenues au Sénat. Mais elle est allée plus loin en ouvrant de nouveaux chantiers inspirés par les travaux de deux de ses missions parlementaires : la mission d'information sur la famille et les droits des enfants1(*) et la commission d'enquête sur l'influence des mouvements à caractère sectaire sur la santé physique et mentale des mineurs2(*).

*

Les modifications apportées au projet de loi par l'Assemblée nationale confortent globalement les avancées proposées par le Sénat en première lecture.

? Dans le domaine de la prévention, le Sénat avait souhaité élargir les missions des services de protection maternelle et infantile (PMI) au dépistage précoce des troubles d'ordre physique, psychologique, sensoriel et de l'apprentissage chez l'enfant. Il avait surtout voulu mieux associer la médecine scolaire à cette prévention, à travers la création d'un examen médical obligatoire à l'entrée au collège, non plus seulement axé sur la santé physique mais étendu à la santé psychologique de l'enfant.

L'Assemblée nationale a approuvé cette démarche et l'a même renforcée, en complétant ce dispositif de visites médicales pour les enfants d'âge scolaire par deux autres rendez-vous, à neuf et quinze ans pour parvenir à un rythme de visite triennal. Mais consciente du coût de ces visites et des recrutements nécessaires pour les rendre opérationnelles, elle a judicieusement prévu une montée en charge du dispositif sur six ans : ainsi, 50 % des classes d'âge concernées devront avoir accès à ces visites en 2010 et la totalité d'ici 2013.

? En première lecture, le Sénat avait également voulu donner sa pleine mesure au rôle de chef de file confié au département en matière de protection de l'enfance.

A cet effet, il s'était attaché à assurer l'exhaustivité de l'information du président du conseil général sur les signalements d'enfants en danger, en obligeant l'autorité judiciaire, d'une part, à l'informer en cas de signalement direct au procureur, d'autre part, à lui faire connaître les suites données à ses signalements.

Il avait également attribué explicitement au département une mission de coordination des services chargés de l'exécution des mesures de protection de l'enfance et un rôle de garant de la continuité des prises en charge. En conséquence, le président du conseil général s'était vu ouvrir la possibilité de demander aux établissements et services concernés des rapports circonstanciés sur la situation des enfants qu'ils prennent en charge.

Dans le même registre, l'Assemblée nationale a, quant à elle, renforcé le contrôle du président du conseil général sur les services de PMI : le texte précise ainsi désormais que la protection maternelle et infantile est une compétence directe du président du conseil général, qui la met en oeuvre à travers un service spécifique et le médecin responsable de celui-ci est explicitement placé sous son autorité.

? S'agissant de la rénovation des modes de prise en charge des enfants en danger, le Sénat avait accordé une attention particulière aux règles de fonctionnement des nouveaux dispositifs d'accueil exceptionnels ou d'urgence.

Il avait ainsi encadré la procédure d'hébergement exceptionnel ou périodique par les services d'action éducative en milieu ouvert (AEMO). Votre commission avait en effet considéré que cette solution innovante devait être réservée aux mineurs pour lesquels le juge a explicitement prévu une telle modalité de prise en charge dans sa décision initiale d'assistance éducative.

Il avait également prévu une information obligatoire du président du conseil général à l'occasion de chaque hébergement : il avait en effet semblé à votre commission que cette information se justifiait à la fois en raison du rôle de coordonnateur de la protection de l'enfance confié au département et en raison de ses obligations en tant que financeur des services d'AEMO.

Le Sénat avait également mieux distingué l'accueil d'urgence, destiné aux enfants en danger dont les parents sont dans l'impossibilité de consentir à la prise en charge, et la mise à l'abri des enfants en danger parce qu'ils ont abandonné le domicile familial : le premier cas s'apparente en effet à une procédure dérogatoire d'admission à l'aide sociale à l'enfance (ASE), l'enfant étant pris en charge dans l'attente d'un accord des parents ou, à défaut, d'une décision du juge. La seconde est une simple mesure de prévention, liée à l'obligation d'assistance immédiate à personne en danger et elle ne conduit pas nécessairement à une admission à l'ASE.

Considérant que l'intérêt de l'enfant doit constituer le coeur de toute décision concernant sa prise en charge, il avait enfin voulu prendre acte du fait que le maintien à tout prix des liens avec les parents peut être dévastateur pour l'enfant. Pour cette raison, il avait prévu la possibilité, pour le juge, d'organiser le droit de visite des parents dans un espace rencontre, permettant la mise en place d'une médiation assurée par les travailleurs sociaux, voire de supprimer tout droit de visite et de tenir secret le lieu d'hébergement de l'enfant, lorsque sa sécurité est menacée.

L'Assemblée nationale s'est également inscrite dans cette volonté d'adapter les mesures de protection aux besoins des enfants : elle a ainsi prévu la possibilité pour le juge de déroger à la règle selon laquelle les placements doivent être révisés tous les deux ans, lorsque la situation des parents est telle qu'ils sont manifestement et durablement empêchés d'exercer normalement leur autorité parentale.

? En dernier lieu, le Sénat avait obtenu des avancées essentielles quant aux modalités de financement de la réforme de la protection de l'enfance.

Votre commission avait pris les devants en déposant un amendement prévoyant l'obligation, pour l'Etat, de compenser intégralement aux conseils généraux les surcoûts résultant de l'application du projet de loi. Sa fermeté sur ce sujet avait finalement conduit le Gouvernement à proposer au Sénat la création d'un fonds de financement de la protection de l'enfance, alimenté par des crédits de l'Etat et par une contribution de la caisse nationale des allocations familiales et chargé de financer les dépenses nouvelles occasionnées par la réforme de la protection de l'enfance pour les départements.

Votre commission s'était émue de voir à nouveau la branche famille mise à contribution de façon indue pour financer une réforme qui n'entrait visiblement pas dans son domaine de compétence. Elle avait malgré tout admis cette solution, car elle permettait un déblocage rapide des fonds pour les conseils généraux et avait l'avantage de s'opposer à des gels de crédits par des mesures de régulation budgétaire.

L'Assemblée nationale a, à son tour, donné son accord à ce mode de financement. Elle a simplement précisé les modalités de répartition des crédits du fonds entre les départements et la composition de son comité de gestion.

Elle a enfin réparé un oubli du projet de loi, en prévoyant les modalités d'application de la réforme dans les collectivités d'outre mer : l'article 30 du projet de loi habilite ainsi le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois, les mesures d'adaptation nécessaires.

*

Sur d'autres points, en revanche, l'Assemblée nationale s'est écartée - de façon plus ou moins importante - du schéma retenu par le Sénat en première lecture.

? Dans un certain nombre de domaines, en effet, l'Assemblée nationale a fait preuve d'une plus grande prudence, ce qui était sans doute souhaitable.

- Elle est d'abord revenue au droit existant concernant la durée du retrait du milieu familial nécessaire pour bénéficier de la dispense automatique de l'obligation alimentaire. Votre commission admet qu'en prévoyant une durée de deux ans, le texte initial était sans doute allé trop loin, cette durée étant la durée de droit commun des placements décidés par le juge. De plus, elle reconnaît que les enfants ayant fait l'objet d'un retrait - même de très courte durée - peuvent toujours demander au juge d'être dispensés de l'obligation alimentaire envers leurs parents défaillants et, en pratique, celui-ci accède systématiquement à leur requête.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a permis une avancée substantielle pour les enfants adoptés sous le régime de l'adoption simple, en limitant de façon importante leur obligation alimentaire à l'égard de leurs parents naturels. Au total, votre commission estime que l'équilibre trouvé sur ce sujet est satisfaisant.

- L'Assemblée nationale est également revenue sur une disposition qui avait déjà fait l'objet d'un débat en première lecture au Sénat, à savoir l'obligation pour les établissements accueillant des mineurs de s'organiser en unités de vie distinctes, en vue d'assurer la sécurité des enfants.

A la réflexion, votre commission considère que la solution proposée par l'Assemblée nationale est plus adaptée à la diversité des établissements concernés : en leur imposant une simple obligation de résultat en matière de sécurité, elle les laisse libres de s'organiser comme ils le souhaitent pour atteindre l'objectif de sécurité.

? A l'inverse, sur d'autres sujets, l'Assemblée nationale a été plus audacieuse ou plus précise que le Sénat, en perdant parfois de vue les risques susceptibles de découler de ses positions :

- elle a ainsi étendu de façon très importante les possibilités de saisine du Défenseur des enfants : la possibilité qu'il s'autosaisisse de toute affaire lui ayant été signalée par un tiers fait en effet courir un risque non négligeable d'engorgement à cette institution. Votre commission ne s'opposera pourtant pas à cette extension, dans la mesure où elle a été demandée par le Défenseur des enfants lui-même ;

- elle a également donné la possibilité à l'enfant de refuser d'être entendu par le juge : votre commission demeure perplexe devant une telle exception au principe - jusqu'ici universel - selon lequel nul ne peut refuser de déférer à une convocation du juge. Mais il est vrai que cet amendement porte sur la procédure devant le juge aux affaires familiales, à laquelle l'enfant n'est pas lui-même partie.

Parmi les sujets de divergence avec l'Assemblée nationale, il en est un que votre commission tient à développer plus longuement. Alors que le Sénat, saisi d'un amendement identique, s'y était refusé, l'Assemblée nationale a créé, à côté de la saisine en cas d'échec des mesures administratives et de la saisine en cas de refus manifeste des parents de collaborer avec le service de l'aide sociale à l'enfance, un troisième cas de saisine automatique du juge, celui du danger grave et manifeste pour l'enfant.

Votre commission considère qu'une telle distinction, loin de clarifier les conditions du recours au juge, ne fait qu'introduire une nouvelle source de confusion. La notion de danger grave et manifeste se révèle à l'usage extrêmement difficile à définir, comme en témoignent les ébauches du guide de bonnes pratiques du signalement auquel travaille actuellement le ministère de la famille.

Par ailleurs, votre commission se refuse à considérer que même en cas de danger grave et manifeste, l'intervention du juge soit systématiquement nécessaire. Une telle assertion lui semble reposer sur un malentendu quant à l'étendue des pouvoirs respectifs du président du conseil général et du juge : ceux-ci disposent en réalité des mêmes outils de protection - placement et accueil en milieu ouvert - et de la même capacité à agir en cas d'urgence. La seule véritable différence entre ces modes de protection réside dans le fait que le juge peut obliger des parents à se plier à la mesure, là où le président du conseil général, pour mettre en place une protection durable, a besoin de l'accord des parents.

En réalité, ce débat illustre une tentation fréquente de la loi de vouloir identifier chacune des situations humaines possibles, en général sans grand succès. Votre commission a donc voulu envisager ce dispositif du point de vue des membres de la cellule de signalement, qui au quotidien devra décider des saisines du juge des enfants.

Elle en a conclu que la distinction la plus opérante est celle d'enfant connu ou inconnu des services de l'ASE : dans le cas des enfants déjà suivis par ce service, le recours au juge se justifie quand les mesures mises en oeuvre se révèlent effectivement insuffisantes ; dans les autres cas, il doit être envisagé dès lors que la mise en place des mesures administrative s'avère impossible, faute d'accord des parents.

? L'Assemblée nationale a enfin introduit de nouvelles dispositions qui complètent utilement le dispositif de protection de l'enfance.

La première mesure relève du domaine de la prévention. De nombreux spécialistes de la périnatalité ont montré l'importance des premières semaines et des premiers mois dans la formation du lien mère-enfant et la reprise précoce du travail après la naissance peut perturber la formation de ce lien. Pour autant, il est difficile d'allonger le congé maternité sans faire courir des risques aux femmes concernées en matière de retour à l'emploi. Consciente de la nécessité de concilier ces deux contraintes, l'Assemblée nationale a donc proposé une solution pragmatique, en donnant la possibilité aux femmes qui le souhaitent et dont la grossesse se déroule de façon satisfaisante, de reporter une partie de leur congé prénatal après la naissance de l'enfant. Sous réserve de quelques précisions techniques, votre commission est tout à fait favorable à ce dispositif.

L'Assemblée a également souhaité renforcer les mesures de lutte contre la pornographie : elle a ainsi rendu plus sévères les conditions d'installation des sex-shops à proximité des établissements scolaires et prévu une sanction pénale pour les personnes qui consultent à titre habituel des sites à caractère pédo-pornographique. Votre commission ne peut naturellement que se féliciter de ces mesures qui complètent utilement le dispositif actuellement en cours d'examen dans le projet de loi sur la prévention de la délinquance.

Il convient enfin de signaler trois mesures qui, bien que sans réel lien avec la protection de l'enfance, apportent des éclaircissements bienvenus : l'article 14 bis qui précise les modalités de décompte du temps de travail pour les permanents des lieux de vie, l'article 18 qui définit les règles de reconnaissance des diplômes pour les travailleurs sociaux européens souhaitant exercer en France et l'article 29 qui ouvre le bénéfice de la carte famille nombreuse aux étrangers résidant en France.

*

Si les modifications apportées par l'Assemblée nationale aux articles initiaux du projet de loi n'ont pas bouleversé l'équilibre du texte, il en va tout autrement des deux nouveaux titres qu'elle a introduits dans le projet de loi et qui constituent la traduction législative d'un certain nombre des propositions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les sectes.

Les travaux de cette commission - qui s'attachait plus particulièrement aux dangers des sectes pour les mineurs - ont montré comment l'instruction à domicile mais aussi l'enseignement à distance et les organismes de soutien scolaire peuvent être instrumentalisés par les adeptes de ces mouvements pour couper leurs jeunes du monde extérieur. Ils ont également établi que cet enfermement a des conséquences non seulement sur la socialisation des enfants mais aussi sur leur santé : ces enfants sont totalement coupés des dispositifs de suivi et de prévention mis en place dans le cadre de la médecine scolaire, alors même que leurs parents leur imposent des modes de vie parfois extrêmement dangereux sur le plan sanitaire.

? C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a créé un nouveau titre IV dans le présent projet de loi, consacré à l'enseignement.

- Tout en reconnaissant que la possibilité laissée aux familles de choisir l'instruction à domicile est une modalité essentielle de la liberté de l'enseignement, elle a souhaité encadrer cette pratique, afin de limiter autant que possible son instrumentalisation par les mouvements sectaires. Le texte prévoit en conséquence une limitation à deux du nombre de familles autorisées à donner en commun une instruction à domicile à leurs enfants.

Si votre commission approuve les objectifs poursuivis, elle constate que cette limitation est en réalité moins rigoureuse que celle appliquée par la jurisprudence de la Cour de Cassation qui considère que l'enseignement domestique doit concerner exclusivement les enfants d'une même famille ; au-delà, les parents doivent se soumettre à la législation sur les établissements scolaires hors contrat. Elle vous proposera donc de consacrer par la loi cette jurisprudence.

- Les amendements adoptés à l'Assemblée nationale visaient également à mieux encadrer les organismes privés d'enseignement à distance. Dans un premier temps, il avait été envisagé d'imposer le recours systématique aux outils pédagogiques du centre national d'enseignement à distance (Cned) mais cette disposition aurait constitué une restriction disproportionnée à la liberté de l'enseignement. L'Assemblée nationale a donc soutenu l'idée de renforcer les exigences en matière de qualification et de moralité des directeurs des organismes privés intervenant dans ce domaine. L'inspiration était excellente mais telle que rédigée, elle conduit en réalité à prévoir un niveau d'exigence inférieur à celui imposé aujourd'hui. Il est vrai que le décret qui prévoit ces exigences est mal connu et qu'il conviendrait de lui donner une plus grande visibilité. C'est ce que votre commission vous propose de réaliser.

- Sur le même modèle, l'Assemblée nationale a souhaité renforcer les conditions de moralité exigées des directeurs d'organismes de soutien scolaire. Ces organismes peuvent en effet constituer une façade commode et un moyen de recrutement pour les mouvements sectaires. Désormais, les fonctions de direction de ces organismes seront refusées aux personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pour atteinte à la probité et aux bonnes moeurs, ayant été privées de leur droits civiques, frappées d'interdiction absolue d'enseigner ou encore condamnées pour abus de faiblesse. Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure et se propose d'ailleurs de l'étendre au personnel enseignant qui travaille dans ces organismes.

? Le nouveau titre V renforce les sanctions pénales applicables aux infractions les plus souvent reprochées aux mouvements sectaires, comme l'absence de déclaration de naissance ou encore le refus de vaccination des enfants. Ces faits deviennent désormais des délits et sont punis de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

Votre commission reste cependant dubitative quant à l'utilité réelle de ces mesures : en matière de vaccination, des sanctions équivalentes existent déjà pour le BCG et restent largement inappliquées par le juge. Leur renforcement n'apporte donc aucune garantie sur leur application effective dans le futur. Considérant toutefois que cette mesure peut être utile comme fondement d'une intervention des pouvoirs publics à l'encontre d'agissements relevant de comportements sectaires, votre commission a choisi de la maintenir tout en assortissant l'obligation vaccinale d'une possibilité de dérogation en cas de contre-indication médicale.

Le titre V renforce également l'interdiction faite aux mouvements à caractère sectaire de faire de la publicité en direction de la jeunesse : aujourd'hui, cette interdiction ne s'impose que s'ils ont été condamnés « à plusieurs reprises », pour des infractions graves comme les atteintes volontaires à la vie, à l'intégrité, à la sécurité, à la dignité ou à la personnalité de la personne, ou encore l'escroquerie ou l'exercice illégal de la médecine. Désormais, une seule condamnation définitive suffira, ce qui paraît tout à fait légitime.

*

En définitive, votre commission ne peut que saluer le travail de l'Assemblée nationale qui a permis de conforter les objectifs assignés à la protection de l'enfant par le Gouvernement et approuvés par le Sénat en première lecture et de les compléter utilement dans le domaine particulier de la lutte contre les dérives sectaires.

Elle souhaite l'entrée en vigueur rapide de ce projet de loi, très attendu par les professionnels de la protection de l'enfance qui ont largement contribué à son élaboration. Le vote de ce texte ne constitue d'ailleurs qu'une première étape de la réforme de la protection de l'enfance : sur le fondement des mesures qu'il propose, les professionnels devront faire évoluer les pratiques professionnelles et construire une culture partagée, indispensable à la réussite du nouveau dispositif de signalement et à l'amélioration de la coordination des prises en charge.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter le présent projet de loi, assorti des amendements qu'elle vous propose.

* 1 « L'enfant d'abord : cent propositions pour placer l'intérêt de l'enfant au coeur du droit de la famille », rapport n° 2832 de Patrick Bloche, président, et Valérie Pecresse, rapporteur, au nom de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants, 25 janvier 2006.

* 2 « L'enfance volée : les mineurs victimes des sectes », rapport n° 3507 de Georges Fenech, président, et Philippe Vuilque, rapporteur, au nom de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative à l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs, 12 décembre 2006.