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Projet de loi réformant la protection de l'enfance

 

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - MISSIONS DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE

Article premier (art. L. 112-3 et L. 123-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2112-2 du code de la santé publique) - Définition de la protection de l'enfance et renforcement du rôle des services de protection maternelle et infantile

Objet : Cet article redéfinit les missions de la politique de protection de l'enfance et renforce les compétences des services de protection maternelle et infantile en matière de prévention précoce des risques de danger pour l'enfant.

I - Le texte adopté par le Sénat

Le présent article a un double objet :

- il pose d'abord dans la loi une définition de la politique de protection de l'enfance, en lui donnant une triple dimension de prévention des difficultés familiales, d'accompagnement des familles et de prise en charge des enfants, lorsqu'ils doivent être soustraits à leur milieu familial, à temps complet ou partiel ;

- il donne ensuite un contenu au volet « prévention » de cette politique, en développant les missions des services de protection maternelle et infantile (PMI) en la matière : ce service se voit ainsi confier la réalisation d'un bilan obligatoire pour les enfants âgés de trois à quatre ans, l'organisation d'un entretien psychosocial systématique pour les futures mères au cours du quatrième mois de grossesse et la mise en oeuvre d'actions de prévention et de suivi pour les femmes en suite de couches.

Saisi en première lecture, le Sénat a modifié ce dispositif sur quatre points essentiels :

- il a précisé que les actions de prévention mises en oeuvre par les services de PMI à destination des enfants de moins de six ans concernent particulièrement les enfants scolarisés en école maternelle : il s'agissait de donner une base légale à l'intervention de ces services au sein des établissements scolaires ;

- il a approfondi les actions de prévention en périnatalité, d'une part en associant les pères au suivi mis en oeuvre en période post-natale, d'autre part en précisant que les actions de prévention pour les jeunes parents doivent se mettre en place dans les tous premiers jours suivant le retour à domicile ;

- il a confié aux services de PMI une mission de dépistage précoce des troubles d'ordre physique, psychologique, sensoriel et de l'apprentissage et d'orientation des enfants ainsi repérés vers les modes de prise en charge les plus adaptés ;

- il a enfin mieux associé la médecine scolaire aux actions de prévention en matière de protection de l'enfance. A cet effet, il a créé une visite médicale obligatoire au cours de la douzième année de l'enfant, coïncidant ainsi dans la plupart des cas avec l'entrée au collège. Comme pour l'actuelle visite médicale obligatoire lors du passage à l'école primaire, cette visite sera gratuite pour les parents. Son objet sera toutefois plus large, dans la mesure où elle quittera le strict champ de la santé physique pour aborder le domaine de l'état psychologique de l'enfant. Enfin, les parents auront la possibilité de faire réaliser cette visite par un médecin de famille au lieu du médecin scolaire.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté onze amendements à cet article. Outre un amendement rédactionnel et un amendement de coordination, ces modifications visent à :

- préciser que les missions de la protection de l'enfance s'étendent à la prévention des difficultés et à la prise en charge des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille : de cette façon, les compétences des services de l'aide sociale à l'enfance est implicitement étendue aux mineurs étrangers isolés ;

- introduire dans la loi, le principe - tiré de la convention internationale des droits de l'enfance - selon lequel toutes les décisions concernant un enfant doivent être prises en tenant compte de son intérêt, de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs et de ses droits ;

- renforcer le contrôle exercé par le président du conseil général sur les services de PMI : le présent article précise désormais que les services de PMI sont placés sous la responsabilité du président du conseil général, même si - du point de vue fonctionnel - ils sont dirigés par un médecin. Il confie également directement au président du conseil général les missions de protection maternelle et infantile : de cette façon, il apparaît clairement que la compétence appartient bien au président du conseil général, même s'il s'appuie sur ses services pour les mettre en oeuvre ;

- préciser le contenu du bilan réalisé au cours de la quatrième année de l'enfant et mieux définir le contenu de l'entretien réalisé au cours du quatrième mois de grossesse : ce dernier consistera bien en un entretien à caractère psychosocial, distinct du deuxième examen médical obligatoire de suivi de la grossesse, qui est également réalisé au cours de ce quatrième mois ;

- restaurer la capacité d'initiative des services de PMI : ainsi, les actions de dépistage des troubles physiques, psychologiques sensoriels ou de l'apprentissage organisées par ces services ne se limitent pas à des actions de dépistage précoce et les enfants ainsi repérés peuvent être orientés vers la structure de prise en charge la plus adaptée à leur cas et non plus uniquement vers les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) ;

- créer deux nouvelles visites médicales obligatoires, au cours des neuvième et quinzième années : grâce à cette mesure, les rendez-vous obligatoires auront donc lieu tous les trois ans. Consciente de l'ampleur de la tâche à accomplir pour permettre la mise en place de ces visites obligatoires, l'Assemblée nationale a prévu une montée en charge du dispositif sur six ans : ainsi, 50 % des classes d'âge concernées devront avoir accès à ces visites d'ici trois ans et la totalité d'ici six ans.

Le contenu de ces visites médicales obligatoires sera fixé par décret. Il est toutefois précisé qu'à l'occasion de la visite réalisée à l'entrée en école primaire, un dépistage des troubles spécifiques du langage et de l'apprentissage sera réalisé : il s'agit de prévenir le plus tôt possible les difficultés scolaires des enfants qui pourraient conduire à leur marginalisation. Il est enfin précisé que le suivi sanitaire des élèves est effectué, dans les établissements du secondaire, avec le concours des infirmières scolaires.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que l'Assemblée nationale a poursuivi dans la voie ouverte par le Sénat en faveur de la prévention en milieu scolaire. Elle ne peut donc naturellement qu'approuver la création des deux nouvelles visites médicales obligatoires à neuf et quinze ans.

Pour rendre ces visites effectives, elle observe cependant qu'il conviendra de prévoir rapidement les moyens humains nécessaires pour étoffer les services de médecine scolaire. Elle y veillera dans le cadre de l'examen des lois de finances des années à venir.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose adopter cet article sans modification.

Article premier bis (nouveau) (art. L. 542-2 du code de l'éducation) - Dispositions de coordination dans le code de l'éducation

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, tire les conséquences, dans le code de l'éducation, des modifications apportées au régime des visites médicales obligatoires et périodiques organisées par la médecine scolaire.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 542-2 du code de l'éducation précise que les visites médicales effectuées en application du 2° de l'article L. 2112-2 du code de la santé publique (visites médicales organisées par le service de PMI pour les enfants scolarisés en maternelle) et du deuxième alinéa de l'article L. 541-1 du code de l'éducation (examens médicaux périodiques réalisés par le service de médecine scolaire) ont notamment pour objectif de prévenir la maltraitance des enfants et de repérer les cas d'enfants effectivement maltraités.

Or, la nouvelle rédaction de l'article L. 541-1 du code de l'éducation, issue de l'article premier du présent projet de loi, rend cette référence caduque. Le présent article vise donc à tirer les conséquences de cette nouvelle rédaction pour les examens médicaux mentionnés à l'article L. 542-2.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de coordination.

Article 2 (art. L. 221-1, L. 226-2 et L. 226-6 du code de l'action sociale et des familles) - Élargissement du dispositif de protection de l'enfance à la prévention des dangers et des risques de danger pour l'enfant

Objet : Cet article vise à harmoniser la définition des situations de danger pour l'enfant susceptibles de conduire à une intervention des pouvoirs publics, selon que l'on se réfère à la protection administrative ou à la protection judiciaire de l'enfance.

I - Le texte adopté par le Sénat

Afin de mettre un terme aux divergences d'interprétation entre l'autorité administrative et les magistrats concernant les situations de danger susceptibles de conduire à une intervention des pouvoirs publics auprès de la famille, le présent article harmonise les définitions retenues respectivement par le code de l'action sociale et des familles et par le code civil.

A cet effet, le code de l'action sociale et des familles abandonne la notion d' « enfant maltraité » au profit de celle d' « enfant en danger » employée par le code civil, qui ouvre ainsi des possibilités d'intervention dans des situations beaucoup plus variées que la simple violence physique ou morale active à l'égard de l'enfant et qui laisse également davantage de place à la prévention.

Lors de sa première lecture, le Sénat avait modifié le présent article sur trois points :

- il avait d'abord précisé que le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) doit apporter son soutien aux familles confrontées à des difficultés risquant de compromettre le développement affectif, intellectif et social des enfants ;

- il avait également explicité le champ des jeunes majeurs susceptibles d'être pris en charge par l'ASE. Deux conditions leur sont alors imposées : connaître des difficultés familiales, sociales ou éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre et avoir fait l'objet d'une prise en charge par le service durant leur minorité ;

- il avait enfin supprimé l'obligation, pour le service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée (Snatem), d'établir une étude épidémiologique annuelle sur les signalements qu'il reçoit, cette obligation ayant été transférée à l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) par la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements à cet article :

- le premier précise que le service de l'ASE peut intervenir en faveur des jeunes majeurs dont les conditions de vie compromettent le développement physique ;

- le deuxième supprime la condition de prise en charge pendant la minorité comme critère d'intervention de l'ASE en faveur des jeunes majeurs : l'Assemblée nationale a en effet estimé que le Sénat avait été sur ce point inutilement restrictif et a préféré rétablir le droit en vigueur en la matière ;

- le dernier inscrit, parmi les missions de l'ASE, la préservation des liens d'attachement développés par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents, lorsque l'intérêt supérieur de l'enfant le commande.

III - La position de votre commission

Votre commission est tout particulièrement sensible au souci exprimé par l'Assemblée nationale de voir préservés les liens d'attachement développés par l'enfant avec sa famille d'accueil. Dans un contexte familial chaotique, ceux-ci ont un besoin d'autant plus grand de stabilité affective. Il est donc indispensable que le service de l'ASE tienne compte de cette donnée dans toutes les décisions qu'il prend au sujet de l'enfant.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions de dispense de l'obligation alimentaire

Objet : Cet article vise à assouplir les conditions de dispense de l'obligation alimentaire pour les enfants qui ont été retirés de leur milieu familial sur décision judiciaire au cours de leur enfance.

I - Le texte adopté par le Sénat

Cet article assouplit les conditions d'accès à la dispense de plein droit de l'obligation alimentaire en ouvrant ce droit aux enfants qui ont été retirés du domicile familial non plus trente-six mois au cours de leurs douze premières années, mais vingt-quatre mois au cours de leurs seize premières années.

Par ailleurs, il en accorde le bénéfice non seulement aux personnes dont le placement a été précédé d'un signalement à l'aide sociale à l'enfance mais aussi à ceux dont le placement résulte d'un signalement direct au procureur de la République.

Considérant que cette mesure allait dans le sens d'un plus grand respect de la dignité des enfants victimes, le Sénat avait adopté cet article sans modification en première lecture.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas remis en cause la disposition rendant l'accès à la dispense de plein droit de l'obligation alimentaire neutre par rapport au circuit de signalement ayant conduit au retrait du milieu familial, mais elle a considéré que le projet de loi allait trop loin en réduisant à vingt-quatre mois au cours des seize premières années de l'enfant la durée de retrait ouvrant droit à cette dispense.

Valérie Pécresse, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale a en effet considéré qu'il était « excessif d'aller jusqu'à cet assouplissement. Un placement de vingt-quatre mois peut avoir été décidé dans des cas de difficultés psychologiques par exemple, mais chaque parent a le droit de s'amender et de retrouver ses responsabilités parentales. »

III - La position de votre commission

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale soit revenue sur une mesure qui constituait avant tout une simplification des démarches pour les enfants victimes. Aujourd'hui en effet, ces enfants finissent toujours par obtenir la dispense de l'obligation alimentaire, mais ils doivent pour cela entamer une procédure, parfois longue et toujours douloureuse, devant le juge aux affaires familiales.

Considérant malgré tout comme une avancée la plus grande neutralité de la dispense de plein droit par rapport au circuit de signalement ayant conduit au placement hors du milieu familial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 bis (nouveau) (art. 367 du code civil) - Mise en oeuvre de l'obligation alimentaire entre un enfant adopté et ses parents naturels en cas d'adoption simple

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à restreindre les cas où l'enfant adopté sous le régime de l'adoption simple est tenu de fournir des aliments à ses parents naturels.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Aujourd'hui, les obligations alimentaires qui pèsent sur l'enfant adopté sous le régime de l'adoption simple sont très lourdes : il doit non seulement des aliments à ses parents adoptifs, mais aussi à ses parents naturels s'ils sont dans le besoin.

En revanche, si la réciproque est vraie en ce qui concerne les parents adoptifs à l'égard de l'enfant adopté, les parents naturels ne lui doivent des aliments que si ses parents adoptifs ne sont pas en mesure de les fournir.

S'agissant des enfants adoptés sous le régime de l'adoption plénière, le remplacement pur et simple de la filiation originelle par la filiation adoptive met fin à toute obligation alimentaire à l'égard des parents naturels.

Cette situation est donc particulièrement mal vécue par les enfants adoptés sous le régime de l'adoption simple, car dans bien des cas, malgré la subsistance d'une filiation originelle, aucune relation réelle ne s'est maintenue. C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a tenu à modifier le régime de l'obligation alimentaire de l'enfant adopté sous le régime de l'adoption simple :

- les règles de droit commun de l'obligation alimentaire ne s'appliqueront désormais qu'entre enfant adopté et parents adoptifs ;

- l'obligation alimentaire entre l'enfant confié pour adoption et ses parents naturels est allégée : comme auparavant, les parents naturels ne devront des aliments à leur enfant que s'il ne peut les obtenir de ses parents adoptifs mais l'enfant verra son obligation cesser dans deux cas dès lors qu'il aura été admis en qualité de pupille de l'Etat ou qu'il aura fait l'objet d'un placement judiciaire d'au moins trente-six mois au cours de ses douze premières années de vie.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure d'équité à l'égard des enfants adoptés sous le régime de l'adoption simple. La solution adoptée par l'Assemblée nationale permet à la fois de concilier la spécificité de l'adoption simple qui maintient un lien de filiation entre l'enfant adopté et ses parents naturels et la situation particulière de cet enfant pour qui ces parents peuvent être de parfaits étrangers.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 ter (nouveau)(article 99 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social) - Réglementation de l'installation des établissements vendant des objets à caractère pornographique

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à rendre plus sévère l'interdiction d'installation des établissements vendant des objets pornographiques à proximité des établissements d'enseignement.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 99 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social prévoit une interdiction d'installation à moins de cent mètres des établissements scolaires pour les « sex-shops », ces derniers étant définis comme des « établissements dont l'activité principale est la vente ou la mise à disposition au public de publications dont la vente aux mineurs de dix-huit ans est prohibée ».

Cette définition comportait toutefois un défaut : en se fondant uniquement sur la vente de revues à caractère pornographique, elle ne permet pas de cerner l'activité réelle de ce type d'établissement. En effet, bien souvent, la vente de ce type de revues n'est pas leur activité principale car ils proposent également des vidéos ou encore des accessoires.

C'est la raison pour laquelle le présent article modifie la définition des établissements interdits d'installation à proximité des établissements scolaires, en visant non plus la vente de revues mais la vente d'objets à caractère pornographique, couramment appelés « sex-toys ». Cette nouvelle définition devrait empêcher les établissements de contourner l'interdiction, en arguant du caractère non majoritaire de leur activité de vente de revues. Elle permet également de lever le doute quant à l'inclusion ou non dans cette réglementation des kiosques et des libraires qui consacrent une partie de leur activité à la vente de revues érotiques.

Par ailleurs, pour renforcer la protection des mineurs en la matière, cet article s'attache à rendre plus sévères ces conditions d'installation des sex-shops, en portant de cent à deux cents mètres le rayon d'interdiction d'installation pour ce type d'établissement.

Enfin, si la peine encourue est inchangée (deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende), elle est étendue aux personnes qui favorisent ou tolèrent l'installation des ces établissements : les associations de protection de l'enfance, dont le texte précise par ailleurs qu'elle conservent le droit de se constituer partie civile pour ce type d'infraction, pourront se retourner contre un maire qui n'aurait rien mis en oeuvre pour éviter l'installation ou faire fermer un établissement de ce type dans le périmètre d'exclusion d'un établissement scolaire.

II - La position de votre commission

Votre commission est naturellement favorable à toute mesure qui permet d'améliorer la protection des mineurs contre la pornographie.

Elle constate d'ailleurs que les dispositions de cet article complètent utilement celles de l'article 17 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance qui prévoit notamment une interdiction d'exposer à la vue du public des vidéos à caractère pornographique, sauf si le lieu où elles sont exposées est explicitement interdit aux mineurs.

Il convient toutefois de souligner que le présent article ne sera applicable qu'aux installations qui interviendront à compter de la publication de la loi. En effet, le principe constitutionnel de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère interdit aux juridictions répressives de faire application de ces dispositions aux établissements implantés dans la zone géographique désormais exclue, c'est-à-dire dans un rayon de cent à deux cents mètres des établissements scolaires.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 quater (nouveau) (article 1er de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants) - Modalités de la saisine du Défenseur des enfants

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à élargir le champ des personnes habilitées à saisir le Défenseur des enfants.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Créé par la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, le Défenseur des enfants est une autorité indépendante, chargée d'une double mission :

- une mission générale de défense et de promotion des droits de l'enfant : à cet effet, il peut organiser des actions de sensibilisation aux droits de l'enfant. Il publie également chaque année un rapport qui fait le point sur l'effectivité du respect des droits de l'enfant en France ;

- une mission de médiation individuelle : il reçoit les réclamations adressées par les enfants ou leurs parents quand ils considèrent qu'une personne publique ou privée n'a pas respecté les droits de l'enfant.

S'il estime ces réclamations sérieuses, il peut soit les transmettre au Médiateur de la République quand elles concernent un litige avec une administration, une collectivité publique territoriale ou tout autre organisme investi d'une mission de service public, soit examiner lui-même l'affaire. Dans ce cas, il peut adresser des recommandations aux intéressés et les rendre publiques si aucune suite n'a été donnée à sa démarche. Il peut également saisir le président du conseil général et le juge des cas qui, à son sens, relèvent de leurs compétences respectives.

Aujourd'hui, seules trois catégories de personnes sont susceptibles de saisir le Défenseur des enfants de réclamations individuelles : les mineurs eux-mêmes, leurs parents ou représentants légaux et les associations reconnues d'utilité publique qui défendent les droits de l'enfant. Il convient toutefois de souligner que cette saisine directe est déjà une innovation, puisqu'à l'inverse, le Médiateur de la République continue de ne pouvoir être saisi qu'à travers les parlementaires.

Le rapport d'activité du Défenseur des enfants montre que les réclamations remplissent, dans 80 % des cas, les conditions nécessaires pour une saisine légale de l'institution. Mais dans un cas sur cinq, elle est adressée par une personne n'ayant pas qualité pour la saisir : grands-parents, autre membre de l'entourage, associations diverses, services sociaux, médecins, jeunes majeurs, service ministériel ou encore parlementaire.

Aujourd'hui, pour régler ces situations, le Défenseur des enfants s'efforce de contacter les auteurs de courriers irrecevables, pour tenter de trouver les moyens de remplir les conditions nécessaires à une saisine formelle qui rende possible son action. Parfois même, lorsque le cas lui paraît suffisamment grave, il s'autosaisit - en dehors de toute base légale - du dossier ou procède à un signalement auprès des autorités départementales ou judiciaires.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a voulu élargir le champ des personnes susceptibles d'introduire des réclamations auprès du Défenseur des enfants. Deux nouvelles catégories de demandeurs sont ainsi créées : les membres de la famille autres que les représentants légaux et les services médicaux et sociaux. En outre, le Défenseur pourra désormais s'autosaisir de tout autre cas qui lui aura été signalé par des personnes n'entrant pas dans ces catégories.

L'Assemblée nationale a innové sur un autre point : elle a créé une possibilité de saisir le Défenseur des enfants non plus de réclamations individuelles mais de questions d'ordre plus général concernant les droits de l'enfant. Calquée sur le modèle retenu pour le Médiateur de la République, cette possibilité est réservée aux membres du Parlement à titre individuel et aux présidents des deux assemblées, sur la requête d'une des commissions permanentes, en ce qui concerne la transmission de pétitions.

II - La position de votre commission

Les sept années qui se sont écoulées depuis sa création ont permis au Défenseur des enfants d'asseoir sa légitimité et de trouver sa place dans le paysage institutionnel. Il rencontre un indéniable succès : entre 2005 et 2006, le nombre de réclamations qui lui ont été adressées a augmenté de 20 %.

Votre commission comprend les réticences du Défenseur des enfants à écarter d'office des réclamations qui lui sont adressées par des personnes n'ayant pas en droit qualité à le faire, mais attirant son attention sur des situations mettant malgré tout en cause les droits de l'enfant. C'est la raison pour laquelle elle n'est pas hostile à l'élargissement des modes de saisine prévu par cet article.

Elle craint toutefois que cet élargissement ne conduise à un engorgement de l'institution : même si cet article distingue deux procédures, celle de réclamation par des personnes ayant qualité à la saisir directement et celle de signalement suivi d'autosaisine, il signifie en pratique que toute personne pourra désormais la saisir. Cette institution serait donc la seule à ne disposer d'aucun filtre.

S'agissant de la saisine du Défenseur des enfants sur des questions d'ordre général intéressant les droits de l'enfant, votre commission tient à rappeler qu'à l'occasion du débat sur la loi du 6 mars 2000, le législateur avait considéré que l'article 5 de cette loi qui donne au Défenseur des enfants une compétence de promotion des droits de l'enfant et la possibilité d'organiser des actions d'information sur leur respect suffisait à fonder l'autosaisine de cette institution sur toute question entrant dans ce champ.

Il s'agit toutefois ici non pas d'une autosaisine, mais de la possibilité pour des tiers, en l'occurrence les parlementaires, de déclencher une investigation du Défenseur des enfants sur un sujet déterminé. Votre commission reconnaît que ce nouveau mode de saisine pourrait être un bon moyen de développer la coopération de cette institution avec le pouvoir législatif. Cette solution lui paraît en tout cas préférable à un avis systématique du Défenseur des enfants sur tous les projets de loi.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.