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Proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs particuliers à retourner au tarif réglementé d'électricité

 

D. LES AMBIGUÏTÉS QUI RESTENT À LEVER

Suite à la censure du Conseil constitutionnel, il était urgent de lever les incertitudes pesant sur le régime applicable aux nouveaux sites de consommation. Afin de clarifier cette situation, le législateur, à l'initiative de l'Assemblée nationale, a introduit dans la loi du 5 mars 200713(*) (dite loi DALO) un article permettant d'attribuer explicitement aux nouveaux sites de consommation le bénéfice du tarif réglementé en électricité jusqu'au 1er juillet 2010.

Toutefois, même si votre rapporteur juge bienvenue cette clarification, l'état du droit en vigueur est encore loin de présenter toutes les garanties suffisantes pour les consommateurs d'électricité et de gaz. En effet, le cadre juridique applicable à l'approvisionnement énergétique des logements existants est porteur de graves menaces pour le pouvoir d'achat des ménages français. La décision du Conseil constitutionnel a pour conséquence de rendre irréversible le choix de la concurrence par un ménage pour un logement donné et de priver ledit logement, y compris pour ses occupants ultérieurs, de toute possibilité d'alimentation en électricité et en gaz au niveau du tarif.

1. Une marche forcée vers la libéralisation

Selon le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel14(*) de la décision n° 2006-543 DC, le but poursuivi par le Conseil, conformément aux objectifs des directives européennes, est de promouvoir, par la solution juridique retenue, l'extinction progressive du nombre de clients bénéficiant d'un tarif réglementé afin de favoriser la concurrence et l'apparition d'opérateurs alternatifs.

Du fait de la censure du dispositif « site/personne », la décision d'un ménage de choisir la concurrence pour l'alimentation énergétique d'un logement n'offre aucune possibilité de retour au tarif réglementé pour ce ménage mais aussi pour les occupants ultérieurs du logement. Ainsi, avec l'augmentation du nombre de clients choisissant des offres de marché, un nombre croissant de logements fera l'objet d'une alimentation énergétique sur la base d'un contrat dont les prix seront librement fixés par le fournisseur.

Votre rapporteur estime qu'une telle solution est injuste car elle va exposer certains ménages à des hausses probables de leur facture d'électricité en les privant de la possibilité de bénéficier d'un tarif réglementé, alors même qu'ils n'auront jamais souhaité explicitement faire le choix de la concurrence. Un ménage entrant dans un logement ayant définitivement perdu le bénéfice du tarif se trouvera de facto engagé par une décision qu'il n'aura pas lui-même prise. En revanche, le ménage qui, historiquement, aura pris la décision de faire perdre à ce logement le bénéfice du tarif pourra retrouver un contrat tarifaire s'il déménage dans un logement dans lequel aucun occupant n'aura jamais fait le choix de la concurrence. Cet état de fait est au demeurant contraire à l'esprit des directives européennes qui ont toujours fait de l'exercice de l'éligibilité une faculté et en aucun cas une obligation.

2. De graves conséquences sur le marché immobilier

Au surplus, cet état du droit va vraisemblablement conduire à la création de deux marchés de l'immobilier : celui des logements pouvant bénéficier des tarifs et celui des logements n'y ayant plus droit. Elle crée, de ce fait, une inégalité majeure entre ménages français : ceux qui auront droit au tarif réglementé et ceux qui n'y auront plus droit, bénéfice ou exclusion qui sera exclusivement lié au seul choix du logement.

Une telle situation est par ailleurs incohérente puisque l'état de la législation immobilière et locative n'a pas évolué pour tirer les conséquences de ce bouleversement juridique. Rien dans la législation actuelle n'est prévu pour informer les candidats à la location ou à l'acquisition d'un bien immobilier de la situation du logement au regard du droit au tarif réglementé. Pour les logements locatifs, rien ne prévoit non plus que le propriétaire du logement sera associé au choix du locataire si ce dernier souhaite exercer son éligibilité, ce qui serait pourtant justifié compte tenu du caractère irréversible de la décision et de ses conséquences sur l'attractivité du bien immobilier. Par ailleurs, conditionner la possibilité pour un locataire de renoncer au tarif à l'accord du propriétaire serait vraisemblablement contraire aux directives européennes qui font de l'exercice de l'éligibilité un droit personnel.

Cet « imbroglio » juridique a d'ailleurs conduit certains bailleurs privés à introduire dans les baux une clause prévoyant que le locataire ne peut renoncer à son contrat tarifaire qu'avec l'accord du propriétaire, clause qui pourrait être considérée comme abusive à l'occasion d'un contentieux.

En définitive, l'application de ce mécanisme pourrait conduire à pénaliser gravement un grand nombre de ménages qui ne seraient pas pleinement conscients, soit des conséquences de leur choix, soit de la situation de leur logement au regard du droit au tarif. Votre rapporteur tient, à cet égard, à rappeler que plus de 800 000 mutations immobilières de logements anciens sont enregistrées chaque année. Même si les dernières statistiques fournies par la CRE montrent que les ménages ont très peu utilisé la possibilité de changer de fournisseur15(*), cette tendance a vocation à s'accélérer et le volume annuel de déménagements peut laisser supposer qu'avec le temps un grand nombre de logements pourraient perdre définitivement le bénéfice du tarif réglementé, aussi bien en électricité qu'en gaz.

3. Les conséquences sur le pouvoir d'achat

a) Une explosion des prix de marché de l'électricité

Votre commission estime essentielle la question de la pérennité du système tarifaire compte tenu de ses conséquences sur la préservation du pouvoir d'achat des ménages français. Au regard de l'expérience subie par les entreprises françaises au cours des dernières années, elle considère qu'il y a lieu d'aborder la nouvelle phase d'ouverture à la concurrence des marchés énergétiques avec la plus grande prudence. Les entreprises qui ont exercé leur éligibilité en électricité portent aujourd'hui, dans leur très grande majorité, une appréciation très mitigée sur ce choix puisque leur facture d'électricité a augmenté de manière considérable à la suite de leur renonciation aux tarifs réglementés16(*).

Une analyse objective de la situation conduit d'abord votre commission à relever que ce dérapage des prix de l'électricité n'a pas coïncidé avec l'ouverture des marchés. Les entreprises ayant renoncé à leur contrat tarifaire avec l'opérateur historique en ont tiré, au début, des bénéfices substantiels. Ainsi, en 2000, un industriel s'approvisionnant au tarif acquittait son mégawatheure (MWh) électrique aux alentours de 40 euros alors qu'en exerçant son éligibilité, le même industriel avait la possibilité de se procurer son électricité avec une économie de 10 euros par MWh. Un grand nombre d'entreprises sont alors « sorties » des tarifs réglementés -possibilité qu'elles réclamaient d'ailleurs, pour certaines, de longue date- pour négocier librement les conditions de leur approvisionnement électrique, bien souvent avec EDF et parfois avec d'autres opérateurs. De même, la plupart des petits clients professionnels, s'approvisionnant antérieurement au niveau du tarif bleu, qui ont fait le choix de la concurrence ont été gagnants et ont vu leur facture d'électricité diminuer.

Cette évolution s'est néanmoins rapidement inversée pour les entreprises les plus fortement consommatrices d'électricité, tandis que les petits clients professionnels ont conservé des offres commerciales dont les prix restaient inférieurs au niveau des tarifs réglementés. Ainsi, les prix proposés aux gros consommateurs ayant exercé leur éligibilité ont rattrapé le niveau des tarifs réglementés pour ensuite le dépasser dans des proportions substantielles. Désormais, le prix du MWh sur les marchés s'élève à plus de 70 euros tandis que le niveau des tarifs réglementés se situe entre 35 et 40 euros, selon les profils de consommation. Face à cette évolution, certaines entreprises, notamment celles pour lesquelles l'électricité est une matière première (consommateurs dits électro-intensifs) ou qui sont exposées à la concurrence internationale, se sont retrouvées dans des situations économiques très délicates. Cette analyse est au demeurant corroborée par des données rendues récemment publiques par l'INSEE17(*), qui montrent que les prix de l'électricité pour les industriels ont considérablement augmenté depuis 200418(*).

Cette situation a d'abord conduit le législateur à prendre les dispositions adéquates dans la loi de finances rectificative pour 2005 pour favoriser la création d'un consortium industriel d'achat d'électricité à long terme, dénommé Exeltium.

Cette structure a été fondée par sept groupes fortement électro-intensifs (Air Liquide, Arkema, Solvay, Alcan, Rhodia, Arcelor et UPM). Afin d'assurer l'alimentation électrique de ses membres fondateurs et d'autres consommateurs qui pourraient les rejoindre, Exeltium a lancé un appel d'offres auprès des producteurs européens d'électricité. A l'issue de cette consultation, le consortium a signé un protocole d'accord avec EDF le 15 janvier 2007 et finalise actuellement les conditions contractuelles de cet approvisionnement. Cet accord devrait permettre aux membres d'Exeltium de participer au financement de capacités de production nucléaires en contrepartie d'un prix de fourniture électrique basé sur des coûts compatibles avec leurs contraintes économiques. Concrètement, ces engagements porteraient sur des durées allant de 15 à 24 ans, pour des volumes atteignant un maximum, à l'horizon de 2012, de 18 TWh19(*).

Puis, le Parlement a adopté, dans le cadre de la loi du 7 décembre 2006, un système provisoire de retour au tarif -le TaRTAM- afin de permettre aux consommateurs professionnels de bénéficier pendant une période de deux années d'un prix de l'électricité plus raisonnable, dont le niveau est situé à mi-chemin entre le tarif et le prix de marché.

Cette explosion des prix de l'électricité est d'autant plus paradoxale qu'entre 2002 et 2007, à l'exception d'une ouverture à la concurrence progressivement plus large sur le marché français de l'électricité, rien n'a fondamentalement changé dans le système électrique national. Le mix électrique français est sensiblement le même et se compose toujours d'une écrasante majorité d'électricité d'origine nucléaire, qui présente l'avantage d'être compétitive par rapport à d'autres modes de production et peu émettrice de gaz à effet de serre, en particulier de dioxyde de carbone (CO2).

A la lumière de ces évolutions, votre commission juge que le risque de dérapage de la facture électrique des ménages qui opteraient pour des formules libres n'est pas uniquement théorique. En effet, seules les entreprises ayant exercé leur éligibilité ont connu une explosion de leurs dépenses d'électricité, la facture de celles restées au tarif ayant connu une hausse moyenne annuelle de 0,6 % au cours des années 200020(*). L'enjeu en termes de pouvoir d'achat est d'autant plus important que les tendances enregistrées au cours des dernières années montrent que la consommation d'électricité des ménages a crû fortement au cours des dix dernières années (+ 24 % depuis 1996). Selon l'INSEE, cette hausse s'explique tant par le développement du chauffage électrique dans l'habitat que par un déploiement important dans les foyers français du nombre d'appareils électroménagers et domestiques, fortement consommateurs d'électricité. L'électricité représentait, en 2005, 1,83 % des dépenses totales de consommation des ménages21(*), et 1,6 % de leur revenu disponible net, ce qui est loin d'être négligeable. Par ailleurs, les dépenses des ménages consacrées au chauffage et à l'éclairage ont augmenté de 6,5 % en 2005 et de 5,7 % en 2006. Dans la mesure où la tendance à la hausse de la consommation électrique a vocation à se poursuivre au cours des prochaines années, notamment sous le double effet de la poursuite de l'augmentation du prix des énergies fossiles22(*) et du développement attendu des usages de l'électricité, votre commission estime fondamental le maintien d'un contrôle par la puissance publique de l'évolution du prix de l'électricité.

b) Un décalage de prix moins important en gaz naturel

Certes, les prix du gaz naturel pour les particuliers ont connu des hausses importantes au cours des dernières années, avec une hausse de 6,8 % en 2005 et de 12,7 % en 2006. Ainsi, les prix moyens du gaz naturel à usage domestique23(*) sont passés d'environ 38 euros le MWh en 2005 à 48,4 euros en 2007.

Comme le souligne la CRE, l'évolution des tarifs de gaz dépend de deux grands paramètres qui sont, d'une part, l'évolution des coûts d'approvisionnement (coût de la molécule) et, d'autre part, celle des charges internes des fournisseurs. Les coûts d'approvisionnement, qui dépendent de contrats à long terme, évoluent essentiellement en fonction des variations du prix des produits pétroliers et du taux de change entre le dollar et l'euro. Ce premier facteur explique cette très forte hausse du prix du gaz naturel subie par les ménages au cours des deux dernières années, le prix moyen du baril de pétrole ayant augmenté, sur la même période, de 20 %.

Sans négliger l'importance de ce poste de dépenses dans la consommation des ménages, il convient néanmoins de nuancer l'impact de ces évolutions à la lumière de plusieurs arguments.

En premier lieu, la totalité des ménages français ne sont pas des consommateurs de gaz car l'ensemble des logements ne sont pas raccordés au réseau (11 millions de consommateurs particuliers de gaz, contre 26 millions pour l'électricité). Cette question est donc moins centrale, en termes macroéconomiques, pour le pouvoir d'achat que celle de l'électricité, qui est un bien consommé par tous les Français.

En deuxième lieu, les évolutions de prix du gaz sont commandées par des tendances lourdes sur lesquelles ni la puissance publique, ni les distributeurs n'ont de prise. Compte tenu du caractère substituable du pétrole et du gaz, le prix du gaz dans les contrats internationaux d'approvisionnement est indexé sur les cours du baril : en conséquence, les variations du prix du pétrole sont répercutées, avec un retard d'environ six mois, sur les prix du gaz.

En troisième lieu, contrairement au secteur de l'électricité où la différence entre les prix de marché et le niveau des tarifs réglementés peut atteindre des proportions considérables, l'écart est bien moins important dans le secteur gazier24(*).

Cependant, même si l'enjeu économique pour les ménages français est moins important que pour l'électricité, il n'en reste pas moins que les raisonnements juridiques présentés ci-dessus sont également valables dans le domaine du gaz. Ainsi, le droit au tarif réglementé de gaz naturel d'un ménage pourrait être remis en cause par la décision d'éligibilité prise par un occupant précédent. De même, les tarifs de gaz, conformément à la loi, sont eux aussi calculés afin de couvrir les coûts. En conséquence, votre commission considère qu'il n'est pas illégitime de mener une réflexion, dans le cadre des conclusions sur les propositions de loi, sur le droit au tarif réglementé de gaz naturel des ménages français.

Enfin, votre commission s'interroge sur la lisibilité pour le consommateur d'un droit tarifaire au terme duquel il n'aurait progressivement plus droit au tarif réglementé du gaz alors que les tarifs d'électricité subsisteraient. Pour cette raison, elle est convaincue de l'intérêt de présenter un dispositif instituant un régime tarifaire commun aux deux énergies pour les sites existants.

* 13 Article 24 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 14 N° 22 - octobre 2006 à mars 2007.

* 15 3 500 demandes de changement de fournisseur d'électricité ont été enregistrées de la part de consommateurs particuliers entre le 1er juillet et le 1er septembre 2007. Pour le gaz naturel, ces statistiques ne sont pas encore connues.

* 16 Rappelons que certaines d'entre elles ont pu subir un doublement de leur facture.

* 17 Insee Première n° 1152 - juillet 2007 - L'énergie en 2006 : nouvelle hausse des prix, recul de la consommation - Marc Beudaert, division Comptes et études de l'industrie.

* 18 + 6 % en 2004, + 9 % en 2005 et vraisemblablement +9 % en 2006.

* 19 Voir le rapport précité de la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement.

* 20 Selon la même publication de l'INSEE.

* 21 Cette proportion passe à 3,8 % si l'on compte les dépenses d'éclairage et de chauffage.

* 22 Qui favorise les effets de substitution avec l'électricité.

* 23 Prix toutes taxes comprises.

* 24 Ecart estimé à moins de 10 %.