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Projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile

 

Rapport n° 470 (2006-2007) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 septembre 2007

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N° 470

SÉNAT

DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 septembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 57, 160, 112 et T.A. 26

Sénat : 461 (2006-2007)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, le mardi 25 septembre 2007, la commission des lois, réunie le mercredi 26 septembre 2007, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné en première lecture, sur le rapport de M. François-Noël Buffet, le projet de loi n° 57 (2006-2007) relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, le 19 septembre 2007.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a constaté que le projet de loi complétait pour l'essentiel le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 et tirait les conséquences de la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait sensiblement enrichi le projet de loi qui comportait désormais 47 articles contre 18 initialement.

Favorable à l'équilibre général du projet de loi, la commission a adopté 27 amendements tendant notamment :

- à supprimer la possibilité introduite par l'Assemblée nationale de recourir à des tests ADN pour prouver une filiation déclarée à l'occasion d'une demande de regroupement familial (article 5 bis) ;

- à réaffirmer le principe selon lequel les ressources exigées pour bénéficier du regroupement familial doivent être égales au SMIC ; les ressources ne pourraient être modulées entre 1 et 1,2 SMIC que pour les seules familles comptant six personnes ou plus (article 2) ;

- à supprimer l'obligation pour les conjoints de Français de suivre une formation linguistique dans leur pays d'origine pour obtenir un visa de long séjour ; la commission a considéré qu'un conjoint de Français devait bénéficier d'une présomption d'intégration (article 4) ;

- à rétablir à un mois le délai de recours devant la Commission des recours des réfugiés (article 9 ter) ;

- à allonger de 24 à 48 heures le délai pour déposer un recours suspensif contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile (article 6) ;

- à préciser que les résultats des traitements de données nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité et de la discrimination ne devaient en aucun permettre l'identification directe ou indirecte des personnes concernées (article 20) ;

- à préciser que l'évaluation et la formation linguistiques et civiques préalables à l'entrée en France des bénéficiaires du regroupement familial sont mises en oeuvre à compter du dépôt du dossier complet de la demande de regroupement familial en préfecture (article 1er) ;

- à ajouter parmi les obligations découlant du contrat d'accueil et d'intégration pour la famille le respect de l'obligation scolaire (article 3) ;

- à permettre d'ajuster la durée de validité de la carte « salarié en mission » en fonction de la durée de la mission en France (article 12).

La commission a également adopté d'autres amendements confortant et sécurisant juridiquement le projet de loi.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs

Depuis 2003, notre pays se dote progressivement d'une politique migratoire structurée après avoir longtemps balancé entre le mythe de « l'immigration zéro » et une certaine résignation à subir les bouleversements d'un monde de plus en plus ouvert à la libre circulation des biens et des idées et traversé de mouvements migratoires puissants.

Quatre lois récentes ont posé les bases de cette politique migratoire : la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration et la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages.

Elles s'articulent autour de cinq principaux axes : restaurer le droit d'asile, lutter contre l'immigration illégale, harmoniser les politiques européennes, rouvrir l'immigration de travail, aider et inciter les étrangers à s'intégrer.

Des progrès importants ont été réalisés sur ces cinq fronts, même si beaucoup reste à faire. Ainsi, la loi du 24 juillet 2006 qui a brisé le tabou de l'immigration dite de travail et mis en place des instruments diversifiés pour attirer les meilleurs talents en France et satisfaire des besoins ciblés de l'économie française en main d'oeuvre est encore partiellement inappliquée.

Du chemin reste à parcourir pour passer d'une politique de maîtrise des flux à une politique de pilotage des flux dans un espace européen ouvert.

La lettre de mission du président de la République à M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, datée du 9 juillet dernier, inscrit son action dans la continuité en indiquant que le coeur de la mission du ministre sera double : « conforter et approfondir la politique d'immigration choisie, telle qu'elle a commencé de se mettre en oeuvre depuis 2002, et convaincre nos partenaires de s'engager dans la définition d'une politique de gestion des flux migratoires à l'échelon européen et international ».

Elle marque ensuite une rupture à travers précisément la création d'un ministère dédié à la question des flux migratoires réunissant l'ensemble des administrations concernées. Cette réforme fondamentale de structure doit garantir la cohérence d'ensemble de la politique migratoire et d'intégration, bien plus que ne pouvait le faire, malgré la qualité de son travail, le comité interministériel de contrôle de l'immigration (CICI) créé en mai 2005. Son champ de compétence est également beaucoup plus large puisqu'il comprend le droit d'asile, le codéveloppement et les relations avec les pays sources des flux migratoires.

Le projet de loi qui est soumis à notre assemblée et renvoyé au fond à votre commission des lois est moins ambitieux que les trois grandes lois précitées de 2003 et 2006. Il amorce une partie des réformes ou orientations nouvelles esquissées par la lettre de mission du Président de la République. Modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, il comprend désormais 47 articles regroupés en trois chapitres1(*).

Outre plusieurs ajustements techniques à la suite des lois du 26 novembre 2003 et du 24 juillet 2006, ce texte comporte plusieurs modifications importantes.

Le projet de loi complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France en instaurant, pour les bénéficiaires du regroupement familial et les conjoints de Français un test d'apprentissage de notre langue et de notre culture avant l'entrée en France. Pour les familles, il crée un contrat d'accueil et d'intégration ad hoc en plus du contrat d'accueil et d'intégration existant.

A la suite de la loi du 24 juillet 2006 qui avait déjà durci les conditions nécessaires pour demander à bénéficier du regroupement familial, le projet de loi accroît la condition de ressources au delà du SMIC.

Le projet de loi tire également les conséquences de la nomination d'un ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement en lui accordant plusieurs compétences attribuées traditionnellement aux ministres des Affaires étrangères ou de l'Intérieur par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. La tutelle de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) lui est notamment transférée.

Toujours en matière de droit d'asile, ce texte met en place un recours suspensif pour les demandeurs d'asile à la frontière comme la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme nous l'impose.

L'Assemblée nationale a adopté de nombreuses dispositions nouvelles. Trois d'entre elles sont plus particulièrement remarquables : la faculté pour les demandeurs du regroupement familial de prouver leur lien de filiation au moyen d'un test ADN en cas de doute sur l'authenticité de l'acte d'état civil étranger, la création d'un livret épargne co-développement et la possibilité de réaliser des études sur la mesure de la diversité ou de la discrimination sans recueillir le consentement des personnes après autorisation de la CNIL.

I. L'IMMIGRATION FAMILIALE : MIEUX LA MAÎTRISER POUR MIEUX INTÉGRER

A. UNE POLITIQUE DE CONTRÔLE DE L'IMMIGRATION FAMILIALE QUI PRODUIT DÉJÀ DES RÉSULTATS SIGNIFICATIFS

L'immigration familiale est constituée de quatre principales composantes : les familles de Français2(*), les bénéficiaires du regroupement familial et les étrangers dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser leur séjour porterait à leur droit au respect de leur vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus.

Avec 92.380 premiers titres de séjour délivrés à des ressortissants de pays tiers à l'Union européenne en 20053(*), l'immigration familiale reste le principal vecteur de l'immigration en France sur un total d'environ 187.000 titres délivrés. Un titre sur deux est délivré pour un motif familial, voire plus si l'on ne tient pas compte des 46.000 titres délivrés à des étudiants qui n'ont pas nécessairement vocation à s'installer durablement en France.

La part de l'immigration familiale a augmenté très fortement entre 2000 et 2003, du fait en particulier de la hausse des mariages mixtes et des régularisations en raison de liens personnels et familiaux.

Les composantes de l'immigration dite familiale en métropole (ressortissants de pays tiers à l'Union européenne à 27, à l'Espace économique européen et à la Suisse)

   

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Familial

1 - Famille de Français

34.713

40.961

45.502

59.251

57.779

55.235

2 - Membre de famille*

21.258

21.718

23.283

23.423

23.310

22.990

3 - Liens personnels et familiaux

6.999

5.922

6.864

10.931

13.295

14.155

Total

62.970

68.601

75.649

93.605

94.384

92.380

* Regroupement familial

Source : MIAT, Mission statistiques de la DLPAJ

Les réformes législatives de 2003 et 2006 ont profondément modifié les règles applicables aux différentes composantes de l'immigration familiale. Plusieurs préoccupations ont motivé ces réformes.

Tout d'abord, il était manifeste que certaines voies légales d'entrée en France faisaient l'objet de détournements et de fraude. Ainsi, les lois du 26 novembre 2003 et du 26 juillet 2006 ont mieux encadré les procédures de régularisation et allongé les délais pour l'obtention d'une carte de résident ou de la nationalité française par mariage.

Ensuite, bien que l'immigration familiale soit une immigration de droit, il n'était plus possible de laisser fluctuer « au fil de l'eau » une immigration aussi importante sans s'interroger sur notre capacité à intégrer ces primo-arrivants.

Enfin, il fallait redonner un espace, à côté de l'immigration familiale, à une immigration de travail choisie pour répondre à des besoins particuliers de notre économie. Dans sa lettre de mission à M. Brice Hortefeux, le président de la République fixe comme objectif que l'immigration économique représente 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France.

Toutefois, le propos n'est pas d'opposer immigration familiale et immigration de travail ; les titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » travaillent dans leur majorité et, inversement, l'immigration de travail d'aujourd'hui est le terreau de l'immigration familiale de demain.

Ces réformes ont déjà commencé à produire leurs fruits. Dès 2004, on observait une stabilisation (+ 0,8 %) du nombre de premiers titres de séjour délivrés pour motifs familiaux après quatre années de forte hausse. En 2005, la tendance était inversée avec une baisse de 2,1 %.

Ces bons résultats ont été acquis alors même que la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration et la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages n'avaient pu évidemment produire leurs effets.

B. COMPLÉTER LE PARCOURS D'INTÉGRATION

La politique d'intégration des étrangers, en particulier des primo-arrivants, est le prolongement logique de la politique de maîtrise des flux.

1. La mise en place d'un parcours individuel d'intégration depuis 2002

Comme le proclame l'article L. 311-9 du CESEDA, tout étranger admis au séjour pour la première fois en France et qui souhaite s'y établir durablement « prépare son intégration républicaine dans la société française ». A cette fin, plusieurs dispositifs incitatifs ou d'aide ont été progressivement mis en place.

En 2002, le constat a été fait de l'insuffisance des politiques d'accueil et d'intégration des migrants. Le législateur a dessiné par étapes successives un véritable parcours d'intégration.

Dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002, le président de la République, M. Jacques Chirac, avait affirmé son attachement à l'intégration des étrangers en France: « [...] l'égalité des chances suppose de donner une nouvelle vigueur à notre modèle d'intégration. Derrière ce mot d'intégration, les réalités sont multiples. Il y a la nécessité d'accueillir dans de bonnes conditions les nouveaux arrivants, ceux qui rejoignent notre pays légalement et qu'il faut aider à mieux s'insérer dans notre société. Je souhaite ainsi, qu'à l'instar de ce qui existe chez certains de nos voisins, chaque nouvel arrivant s'engage dans un véritable contrat d'intégration comprenant notamment la possibilité d'accéder à des formations et à un apprentissage rapide de notre langue. »

Créé, sur recommandation du Haut conseil à l'intégration, par le comité interministériel à l'intégration du 10 avril 2003, le contrat d'accueil et d'intégration a tout d'abord fait l'objet d'une expérimentation avant d'être généralisé progressivement.

Le contrat d'accueil et d'intégration scelle les engagements réciproques du nouvel arrivant et du pays d'accueil. Le nouvel arrivant s'engage à respecter la Constitution, les lois de la République et les valeurs fondamentales de notre société ainsi qu'à suivre, si elles lui sont prescrites, les formations linguistiques et civiques proposées. L'Etat offre quant à lui une série de prestations : accueil collectif, entretien individuel avec un auditeur social et un travailleur social en vue d'un accompagnement personnalisé, formations civiques et linguistiques, formation sur la vie en France et les services publics, suivi et accompagnement vers le service public de l'emploi.

Parallèlement, la loi du 26 novembre 2003 a lié la délivrance de la carte de résident, dans tous les cas où elle n'est pas délivrée de plein droit, à la satisfaction d'une condition d'intégration républicaine dans la société française. Ce texte a également restreint les cas de délivrance de plein droit de la carte de résident. En particulier, les membres de sa famille rejoignant dans le cadre du regroupement familial un étranger titulaire de la carte de résident ne bénéficient plus d'une carte de résident mais d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale ».

Bouclant la boucle, la loi du 18 janvier 2005 pour la cohésion sociale a précisé que la condition d'intégration républicaine dans la société française introduite par la loi du 26 novembre 2003 serait appréciée, notamment, au regard du respect effectif du contrat d'accueil et d'intégration. Elle donnait ainsi une base législative au CAI.

Enfin, parachevant ces évolutions, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a rendu ce CAI obligatoire pour tous les étrangers non communautaires arrivant en France et souhaitant s'y maintenir durablement. Elle a également prévu que lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il peut être tenu compte du non respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. Les compétences linguistiques acquises à l'issue de la formation linguistique sont validées par un diplôme (le diplôme initial en langue française - DILF - créé par l'éducation nationale à la fin de l'année 2006) à l'issue d'un examen comportant des épreuves écrites et orales. Ce diplôme correspond au niveau de connaissance de la langue française exigé pour satisfaire à la condition d'intégration républicaine dans la société française précitée.

2. Un premier bilan du contrat d'accueil et d'intégration

Depuis le 1er janvier 2007, la signature du CAI est obligatoire pour tous les primo-arrivants. Cette obligation est étendue aux mineurs de 16 à 18 ans.

Du 1er janvier au 31 juillet 2007, 62.266 personnes ont été accueillies sur les plates formes de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Sur cette même période, 61.905 personnes ont signé le contrat d'accueil et d'intégration, soit un taux de signature de 99,42%.

Les premiers résultats du CAI sont plutôt encourageants, même si des ajustements restent à faire, notamment sur la qualité de certains prestataires des formations comme a pu le confier M. Jean Godfroid, directeur général de l'ANAEM. Les signataires semblent apprécier le déroulement de la journée d'accueil et les formations prescrites dans leur très large majorité comme votre rapporteur a pu le constater en assistant à une journée d'accueil des primo-arrivants sur la plate-forme de l'ANAEM à Paris.

Le choix de rendre obligatoire la signature d'un CAI est conforté par le constat d'une corrélation en 2005 entre le niveau de connaissance du français et le taux de signature du contrat : mieux on comprend le français, plus on est enclin à signer le contrat. Le caractère obligatoire du contrat permet donc de toucher les publics ayant le plus de handicap au départ pour s'intégrer, en particulier les femmes ne parlant pas le français.

Fort de ce constat encourageant, l'Assemblée nationale a inséré plusieurs dispositions consolidant le CAI. Le bilan de compétences professionnelles est rendu obligatoire (article 3 bis) et le préfet sera tenu de tenir compte du non respect manifeste du CAI lors du renouvellement du titre de séjour (article 3 ter).

En outre, à l'initiative du Gouvernement, les députés ont introduit la possibilité pour le titulaire d'une carte de résident de dix ans de demander la délivrance d'une carte de résident permanent d'une durée illimitée (article 5 quinquies).

Bilan du contrat d'accueil et d'intégration depuis 2005

 

Nombre de signataires

Statut des signataires

% de femmes

Taux de prestations linguistiques prescrites

Taux de bénéficiaires de la journée d'information « Vivre en France »

Taux de signataires du CAI à qui a été prescrit un suivi social

Conjoints de Français

Parents d'enfants français

Liens personnels et familiaux

Regroupement familial

Réfugiés et membres de leur famille

Travailleurs

1er janvier au
31 juillet 2007

61.905

23.785
(38,3 %)

20.708
(33,48 %)

6.948
(11,3 %)

5.550
(8,5 %)

4.423
(7,1 %)

54,17 %

25,1 %

36,4 %

8,7 %

2006

95.693

53 %
(dont 80,3 % de conjoints de Français)

20,3 %

11,6 %

9,6 %

8,5 %

54 %

25,1 %

21,7 %

10,6 %

2005

66.450

44,4 %

10,1 %

13,5 %

11,7 %

13,8 %

5,1 %

53,1 %

25,1 %

18,8 %

8,1 %

Source : Commission des Lois

3. Démarrer le parcours d'intégration avant l'arrivée en France

Les articles 1er et 4 du projet de loi complètent ce dispositif en prévoyant que les personnes âgées de plus de seize ans souhaitant rejoindre la France dans le cadre du regroupement familial ainsi que les conjoints étrangers de Français, seraient désormais soumis, dans les pays de résidence, à une évaluation de leur degré de connaissance de la langue française et des valeurs de la République avant leur entrée en France. Si le besoin en est établi, elles devraient suivre une formation linguistique et civique d'une durée maximale de deux mois organisée par l'administration et à ses frais. Une attestation de suivi de cette formation serait nécessaire pour obtenir le visa de long séjour. Une simple obligation de moyens pèserait sur ces ressortissants étrangers. Leur entrée en France ne serait pas subordonnée à l'acquisition d'un niveau minimal de connaissance de la langue française.

La maîtrise de la langue française est un vecteur fondamental de l'intégration. La formation dispensée dans le cadre du CAI est très bonne, mais elle peut intervenir plusieurs semaines après l'entrée en France. Il peut être préférable de commencer l'apprentissage dans le pays d'origine. Le premier contact avec notre pays ne doit pas provoquer de réactions de repli.

Ce dispositif déplace en quelque sorte dans le pays de résidence le point de départ du contrat d'accueil et d'intégration, bien que celui-ci ne soit formellement conclu qu'une fois l'étranger arrivé en France. En effet, comme l'a confirmé M. Jean-Pierre Guardiola, responsable de la sous-direction « Etrangers et circulation transfrontalière » à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, les cours de langue suivis à l'étranger pendant la formation de deux mois viendraient s'imputer sur le crédit de 400 heures de cours de français prévu dans le cadre du CAI.

Votre rapporteur a bien entendu les craintes exprimées par plusieurs associations sur les contraintes matérielles que ce dispositif pourrait faire peser sur certains étrangers. Toutefois, compte tenu de l'importance du réseau culturel français à l'étranger, les difficultés devraient être assez mineures dans l'immense majorité des cas. L'immigration en France pour rejoindre son conjoint étranger signifie un changement de vie bien plus considérable que l'obligation de suivre une formation linguistique pendant deux mois. L'effort demandé est justement le moyen pour que l'étranger prenne conscience du bouleversement à venir et de la nécessité d'une démarche active pour s'intégrer.

A l'article 1er, votre commission a adopté un amendement tendant à simplifier le dispositif et à préciser les délais dans lesquels le test et la formation doivent se dérouler pour ne pas retarder l'examen des demandes de regroupement familial. En revanche, à l'article 4, votre commission a estimé que l'obligation imposée aux conjoints de Français de passer un test de langue et de connaissance des valeurs de la République et de suivre le cas échéant une formation n'était pas adaptée. Elle a en particulier jugé que les conjoints de Français devaient bénéficier d'une présomption d'intégration. En outre, l'apprentissage du Français devrait se faire plus efficacement en France auprès du conjoint français que seul dans le pays d'origine.

4. Associer la cellule familiale dans son ensemble au processus d'intégration

L'article 3 du projet de loi crée un nouvel outil spécialement dédié aux familles. Les parents d'enfants bénéficiaires du regroupement familial devront conclure avec l'Etat un contrat d'accueil et d'intégration pour la famille. La seule obligation liée à ce contrat sera de suivre une formation sur les droits et les devoirs des parents en France. En effet, le CAIF se traduira concrètement par l'obligation de suivre une journée de formation sur les droits et les devoirs des parents organisée autour de modules sur l'égalité entre les hommes et les femmes, l'exercice de l'autorité parentale, les droits des enfants, l'école gratuite, laïque et obligatoire. Les deux parents s'obligeront solidairement à suivre la formation. Votre commission vous propose d'ajouter à cette obligation celle de respecter l'obligation scolaire.

Ce nouveau contrat viendra en complément du CAI individuel. En effet, la conclusion d'un CAI familial ne dispensera pas de la conclusion simultanée d'un CAI classique.

Le défaut d'assiduité d'un seul des conjoints pourra déclencher la saisine du président du conseil général par le préfet en vue de la mise en oeuvre éventuelle d'un contrat de responsabilité parentale. A la suite de l'amendement de votre commission, il en ira de même en cas de non respect de l'obligation de scolarisation des enfants. L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement remettant dans les mains du seul préfet le pouvoir de suspendre les prestations familiales ou de demander leur mise sous tutelle. Votre commission a adopté un amendement rétablissant sur ce point le projet de loi initial estimant qu'il respectait mieux la gradation des sanctions ainsi que la compétence du président du conseil général en matière de protection de l'enfance.

En outre, les députés ont prévu que le non respect du CAI familial sera pris en compte par le préfet lors du renouvellement des titres de séjour.

Aussi courte et modeste que sera cette formation, elle devra faire prendre conscience d'un projet commun d'intégration englobant l'ensemble des membres de la famille.

C. DURCIR LES CONDITIONS DE L'IMMIGRATION FAMILIALE

1. Des conditions plus strictes depuis 2003 pour bénéficier du regroupement familial

Dossiers acceptés dans le cadre du regroupement familial

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Dossiers

13.037

14.046

16.525

15.870

15.456

14.371

11.816

Personnes

21.404

23.081

27.267

26.768

25.420

22.978

18.140

Source : ANAEM

La loi du 20 novembre 2003 et la loi du 24 juillet 2006 ont encadré le bénéfice du regroupement familial dans des règles plus strictes afin de créer les conditions d'une intégration réussie en France.

La loi du 24 juillet 2006 a tout particulièrement modifié les conditions du regroupement familial :

- en faisant passer de douze à dix-huit mois, la durée de séjour nécessaire pour pouvoir demander le regroupement familial ;

- en exigeant du demandeur des ressources égales au SMIC, à l'exclusion de toute prestation sociale ;

- en modifiant la condition de logement, dont la superficie exigée varie désormais en fonction de critères géographiques et de la taille de la famille ;

- en exigeant du demandeur qu'il se conforme aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale normale en France.

A cet égard, la lettre de mission du Président de la République au ministre de l'immigration ne s'écarte pas de cette ligne d'action. Elle affirme que « si le regroupement familial est un droit, il doit se faire dans le respect des procédures et garantir que les personnes ainsi admises à s'installer en France sont animées d'une volonté et disposent de chances réelles d'intégration. Pour cela, le regroupement familial doit être subordonné au fait d'avoir un logement et des revenus suffisants pour faire vivre sa famille ».

Les derniers chiffres relatifs au nombre d'entrées en France au titre du regroupement familial indiquent un infléchissement marqué du nombre de bénéficiaires. Le nombre de bénéficiaires du regroupement familial a connu une forte baisse en 20064(*). Les premiers chiffres pour 2007 confirment d'ailleurs cette décrue5(*). En outre, on observe une baisse régulière du nombre moyen de personnes par dossier : 1,64 en 2004, 1,6 en 2005 et 1,52 en 2006.

2. Le durcissement des conditions de ressources par le projet de loi

Malgré ces premiers résultats et le changement très récent des conditions du regroupement familial, l'article 2 du projet de loi propose une nouvelle modification des conditions de ressources exigées pour bénéficier du regroupement familial.

Depuis la loi du 26 novembre 2003, les ressources doivent atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel, sans qu'il soit tenu compte des prestations familiales éventuellement perçues. La loi du 24 juillet 2006 a exclu du calcul des ressources d'autres prestations sociales.

La taille de la famille est également prise en compte dans l'appréciation des conditions de vie réelles. La superficie requise pour le logement familial varie en fonction du nombre de personnes composant le foyer. Le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 a d'ailleurs sensiblement renforcé les conditions de logement.

L'ensemble de ce dispositif est conforme aux orientations fixées par le président de la République dans sa lettre de mission au ministre de l'immigration et qui dispose que « le regroupement familial doit être subordonné au fait d'avoir un logement et des revenus suffisants pour faire vivre sa famille ».

Toutefois, jugeant ce dispositif encore insuffisant, l'article 2 du projet de loi introduit la possibilité de moduler au delà du SMIC les ressources exigibles en fonction de la taille de la famille. Il reviendrait à un décret de préciser l'échelle des ressources exigées en fonction du nombre de membres de la famille.

Le pouvoir réglementaire serait néanmoins encadré puisque les ressources ne pourraient être inférieures au SMIC (1005 euros nets par mois) et ne pourraient pas dépasser 1,2 fois le SMIC (1206 euros nets par mois). A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu que le montant minimum de ressources exigibles pour des familles comptant plus de six personnes pourrait atteindre 1,33 fois le SMIC (1336 euros net par mois).

Votre commission doit rappeler qu'à deux reprises et à son initiative, lors de l'examen de la loi du 26 novembre 2003 et de la loi du 24 juillet 2006, le Sénat a rejeté à l'unanimité des dispositifs similaires à celui du présent projet de loi introduits par la voie d'amendements d'origine parlementaire à l'Assemblée nationale.

Le Sénat et votre commission avaient en effet estimé à l'époque qu'il n'y avait pas lieu de distinguer, sur le plan des ressources, la situation des familles étrangères de celle des familles de Français dans la mesure où le montant du salaire minimum de croissance est considéré comme assurant un niveau de vie suffisant pour tous.

En outre, des doutes légitimes existent sur la constitutionnalité d'un dispositif qui exigerait un niveau de ressources trop élevé. Dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le Conseil constitutionnel considère que la procédure de regroupement familial a notamment pour but de vérifier la capacité du demandeur « à offrir des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ». Si l'on peut donc imposer des conditions, le législateur ne peut toutefois exiger des étrangers des conditions de vie et de logement qui excéderaient celles admises comme décentes pour des Français. On peut également se demander si la multiplication des conditions (ressources, logements...) ne finit pas par réduire considérablement l'effectivité du droit au regroupement familial.

Toutefois, il est certain qu'une famille de deux ou trois personnes n'a pas les mêmes besoins qu'une famille de plus de six personnes. Les prestations familiales, qui compensent le surcoût lié à un enfant dans le budget familial, y parviennent moins bien passées un certain seuil.

Pour ces raisons, votre commission vous propose un amendement réaffirmant le principe du SMIC tout en tenant compte du cas assez exceptionnel des familles de plus de six personnes. Pour celles-ci, les ressources exigées pourraient être modulées entre 1 et 1,2 SMIC.

Enfin, la commission se félicite d'un amendement de l'Assemblée nationale tendant à ne pas rendre opposable les conditions de ressources lorsque le demandeur du regroupement familial est titulaire de l'allocation aux adultes handicapés. M. Louis Schweizer, président de la Halde, a indiqué à votre rapporteur que la condition de ressources exigée pour bénéficier du regroupement familial créait une discrimination indirecte en raison du handicap.

3. Une application rigoureuse de l'obligation de visa de long séjour pour les conjoints de Français

La loi du 24 juillet 2006 a affirmé le principe selon lequel l'octroi d'une carte de séjour temporaire est subordonné à la production par l'étranger d'un visa de long séjour sous réserve des exceptions prévues par la loi.

Lors de l'examen de ce texte, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient chacun contribué à adoucir les contraintes représentées par l'obligation de visa de long séjour pour les conjoints de Français.

La principale mesure en ce sens avait été introduite par notre assemblée à la suite d'un amendement présenté et défendu par notre regretté collègue Jacques Pelletier. Afin d'éviter qu'un conjoint de Français dépourvu de titre de séjour soit obligé de retourner dans son pays afin d'y obtenir un visa et se trouve ainsi séparé de son conjoint pendant plusieurs mois, notre collègue avait obtenu finalement, avec l'accord du Gouvernement, qu'un conjoint de Français puisse déposer sa demande de visa auprès de la préfecture. Plusieurs conditions étaient toutefois requises : l'étranger devait être entré régulièrement en France, s'y être marié et y avoir séjourné plus de six mois avec son conjoint français.

C'est cette dérogation que l'article 4 du projet de loi tend à abroger. Cette suppression est justifiée par des difficultés pratiques très lourdes de mise en application. Les autorités consulaires peineraient notamment à vérifier à distance l'état civil de l'étranger sans pouvoir l'interroger directement.

Comme l'a indiqué M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, lors de son audition par la commission, la suppression de cette facilité de procédure n'aurait pas pour effet de contraindre l'ensemble de ces conjoints de Français à retourner dans leur pays pour y demander un visa de long séjour. Les étudiants étrangers mariés avec un Français changeraient simplement de statut. Quant aux cas les plus difficiles, ils pourraient bénéficier de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.

En revanche, votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait prévu la possibilité, à titre expérimental, que les visas de long séjour délivrés à des conjoints de Français, n'entrant pas dans la catégorie précitée dispensée de visa de long séjour, valent en eux-mêmes titre de séjour. Cette mesure de simplification administrative doit être encouragée ; votre commission vous propose d'étendre cette expérimentation aux futurs titulaires de la carte « compétences et talents ».

4. Une disposition controversée : le recours à des tests ADN pour prouver la filiation d'un demandeur de visa de long séjour pour raison familiale

A l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a inséré un article 5 bis autorisant un demandeur de visa de long séjour pour raisons familiales à prouver au moyen d'un test ADN sa filiation avec un de ses parents lorsque ce demandeur est ressortissant d'un pays dans lequel l'état civil présente des carences.

Cet amendement très controversé est parti d'un constat : dans de nombreux Etats, la fraude documentaire, et en particulier la fraude à l'état civil, est endémique6(*). Les services consulaires y sont confrontés à des difficultés extrêmes pour s'assurer de l'existence ou de l'authenticité d'un acte d'état civil étranger.

Le législateur a tenté d'apporter plusieurs réponses législatives avec la loi n° 2003-1119 du 20 novembre 2003, puis la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages. Celle-ci permet à l'autorité consulaire en cas de doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'un acte d'état civil étranger de procéder aux vérifications utiles pour lever ou confirmer la suspicion de fraude pendant huit mois. Au terme de ce délai, le silence vaut rejet de la demande de visa7(*).

Toutefois, cette procédure nécessaire a pour effet de retarder considérablement la délivrance des visas de long séjour aux demandeurs de bonne foi victimes d'une défaillance de l'état civil de leur pays dont ils ne sont nullement responsables. En cas d'inexistence de l'état civil, il peut même être impossible de prouver une filiation sans recourir à des procédures complexes de preuve prévues par notre droit pour assurer la sécurité juridique nécessaire dans un Etat de droit.

Pour sortir de cette impasse, les députés proposent donc de recourir à des tests ADN.

Votre commission estime toutefois que la banalisation du recours au test ADN dans les conditions prévues au présent article heurterait plusieurs principes de notre droit et remettrait en cause des équilibres patiemment construits. De telles dispositions ne peuvent être introduites sans réflexion préalable sur leur place au regard des principes retenus par notre pays tant en matière de filiation qu'en matière de tests génétiques, au détour d'une navette parlementaire, a fortiori l'urgence ayant été déclarée.

Notre droit de la famille, et de la filiation en particulier, ne repose pas sur la biologie. Sans même parler de l'adoption, il est possible de reconnaître et d'élever un enfant qui n'est pas biologiquement le sien. Dans ces cas, le test ne pourrait s'appliquer, ce qui risquerait d'introduire une inégalité de traitement entre demandeurs.

Il faut également songer au cas, qui ne manquera pas de se produire, d'un demandeur de bonne foi qui découvrira à cette occasion ne pas être le père biologique de son enfant. Des familles seront ainsi détruites, des enfants rejetés. Dans certaines cultures, les conséquences pour les femmes, dont la grossesse a pu être le résultat de violences subies en l'absence du mari, ont-elles bien été pesées ? Ces aspects sociologiques et culturels mériteraient sans doute à eux seuls de faire précéder une telle modification d'une concertation préalable avec les pays d'origine et nos consulats.

Plus juridiquement, les lois « bioéthique » de 1994 et 20048(*) encadrent très rigoureusement les conditions dans lesquelles il peut être procédé à l'identification d'une personne au moyen de ses empreintes génétiques. Cela n'est possible qu'à des fins médicales ou de recherches scientifiques ou dans le cadre d'une procédure judiciaire, civile ou pénale9(*). Or, le texte de l'Assemblée nationale permettrait de recourir aux tests ADN dans un cadre purement administratif. Il remet en cause un équilibre législatif prudemment élaboré au cours de plus de trois années de débat et conforme à nos traditions. En effet, celles-ci diffèrent en l'espèce de celles des exemples étrangers qui ont pu être cités à l'appui de l'amendement de l'Assemblée nationale, sans qu'une véritable étude de droit comparé ait été menée.

Enfin, quel serait l'effet d'une telle dérogation aux règles du code civil en matière de droit de la filiation ? La preuve par l'ADN en dehors du cadre judiciaire donnerait-elle pour autant autorité aux agents diplomatiques et consulaires pour établir une filiation erga omnes ?

Le Gouvernement a souhaité sous-amender le texte proposé par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Bien qu'il ait apporté des garanties nouvelles importantes, celles-ci restent insuffisantes.

Au vu de l'ensemble de ces interrogations complexes, votre commission a constaté qu'une réflexion était nécessaire et que la voie de l'expérimentation ne paraissait pas appropriée dans ce cas. Elle a constaté que la loi d'août 2004 relative à la bioéthique prévoyait son évaluation par l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques dans un délai de quatre ans et son réexamen par le Parlement dans un délai de cinq ans. Ces deux rendez-vous pourraient être l'occasion de mener sereinement une telle réflexion.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer l'article 5 bis.

II. LA CRÉATION DU MINISTÈRE DE L'IMMIGRATION, DE L'INTÉGRATION, DE L'IDENTITÉ NATIONALE ET DU CODÉVELOPPEMENT

A. UNE RÉFORME FONDAMENTALE DE STRUCTURE

1. Une compétence étendue

Thème majeur de l'élection présidentielle, la création d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement place sous l'autorité d'un seul ministère l'ensemble des administrations concernées par ces questions et autrefois dispersées entre le ministère de l'intérieur, le ministère des affaires étrangères, le ministère des affaires sociales, voire le ministère de l'économie.

Le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement donne au ministre une compétence très large.

Outre les questions directement liées à l'entrée, au séjour et à l'éloignement des étrangers, il est compétent en matière d'asile, d'accueil et d'intégration des étrangers, de naturalisation et de co-développement.

Il participe également à la politique menée en faveur du rayonnement de la francophonie ainsi qu'à la politique de la mémoire.

La mise en place de ce ministère doit garantir la cohérence de la politique menée.

2. Une nouvelle administration

Le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement place sous l'autorité du ministre le secrétaire général du comité interministériel de contrôle de l'immigration ainsi que l'ambassadeur au codéveloppement. Le ministre de l'immigration exerce également une co-tutelle sur l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) avec le ministre chargé de l'emploi.

Il a également autorité conjointe sur :

- la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ;

- la direction générale de la police nationale ;

- la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France ;

- la direction de la population et des migrations.

Au sein de ces directions, le ministre de l'immigration a une autorité complète sur quelques services qui devraient dès le 1er janvier 2008 constituer la nouvelle administration centrale du ministère. Elle regroupera notamment le service des étrangers qui relève actuellement de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères, la direction des populations et des migrations du ministère chargé des affaires sociales, une partie importante de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques et de la direction centrale de la police aux frontières du ministère de l'intérieur.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces différents services pourraient être regroupés sur un même site dans le courant de l'année 2008.

Toutefois, à ce stade, la gestion des personnels reste dispersée entre les différents ministères d'appartenance de ces services. Des évolutions importantes sont pourtant à attendre. Dans sa lettre de mission au ministre de l'immigration, le Président de la République marque en particulier son attachement « à une forte mobilité des agents de l'Etat entre les responsabilités de gestion des flux migratoires dans les préfectures et l'exercice des responsabilités comparables dans les consulats ».

Dans son rapport sur la loi du 24 juillet 2006, votre rapporteur avait déjà souligné l'urgence d'une modernisation du service public de l'immigration. Le passage d'une politique de maîtrise des flux à une politique de pilotage de ceux-ci impose de renforcer impérativement les moyens humains et matériels de ces services. La réhabilitation d'une vision positive de l'immigration passe nécessairement par une rénovation des administrations en charge de ces matières, surtout habituées à faire du contrôle.

B. UN PROJET DE LOI QUI EN TIRE LES CONSÉQUENCES

1. Le changement de tutelle de l'OFPRA

L'article 1er du décret du 31 mai 2007 précité dispose que le ministre de l'immigration « est compétent, dans le respect des attributions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Commission des recours des réfugiés, en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire (...) ».

Jusqu'à cette date et depuis la convention de Genève relative au statut de réfugiés et la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la politique de l'asile relevait de la compétence du ministère des affaires étrangères.

En conséquence, l'article 9 du projet de loi transfère la tutelle de l'OFPRA chargé d'attribuer la qualité de réfugié au ministre chargé de l'asile, en l'espèce le ministre de l'immigration. Depuis sa création en 1952, il était sous la tutelle du ministère des affaires étrangères.

Par ailleurs, le président du conseil d'administration de l'Office sera nommé sur proposition du ministre chargé de l'asile qui dans l'actuel gouvernement est le ministre de l'immigration et non plus du ministre des affaires étrangères.

En revanche, le directeur général de l'Office continuerait à être nommé sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'asile qui se substituerait par conséquent au ministre de l'intérieur. Ce statu quo a été défendu par M. Jean-François Cordet, directeur général de l'OFPRA depuis le 18 juillet dernier, qui a jugé indispensable de maintenir un lien entre l'Office et le ministère des affaires étrangères. Grâce à son réseau consulaire et diplomatique, le quai d'Orsay est en effet le mieux placé pour nourrir l'expertise des officiers de l'OFPRA et leur connaissance de la situation dans les pays de provenance des demandeurs d'asile.

2. D'autres compétences transférées

Pour compléter les dispositions réglementaires, l'article 14 du projet de loi transfère au ministre de l'immigration d'autres compétences confiées jusqu'alors par le législateur au ministre de l'intérieur, notamment la faculté de saisir la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour en cas de recours hiérarchique contre un refus d'admission exceptionnelle au séjour.

III. RENFORCER LES GARANTIES DU DROIT D'ASILE

A. UN RECOURS SUSPENSIF POUR LES DEMANDEURS D'ASILE À LA FRONTIÈRE

1. L'asile à la frontière et l'arrêt « Gebremedhin » du 26 avril 2007 de la Cour européenne des droits de l'homme

Aux termes de l'article L.221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée. L'autorité administrative compétente pour prendre la décision de refuser l'entrée en France à un étranger demandant à bénéficier du droit d'asile est le ministre de l'intérieur après avis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) Un projet de décret modifiant le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en cours d'élaboration, se propose de transférer l'actuelle compétence du ministre de l'intérieur au ministre chargé de l'immigration.

Demandes d'asile à la frontière de 2004 à 2007

 

2004

2005

2006

2007
(1er semestre)

Total des demandes d'asile à la frontière

2.390

2.424

2.866

1.819

Total des demandes d'asile manifestement infondées

2.203

1.883

2.194

1.157

La hausse sensible de la demande observée en 2006 se confirme sur le premier semestre 2007. Elle est notamment la conséquence de l'arrivée de nouvelles nationalités en provenance de zones de conflit (Irak, Sri Lanka, Colombie, Tchétchénie, Somalie).

Comme toutes les décisions administratives, les décisions de non admission au titre de l'asile sont susceptibles d'un recours en annulation devant la juridiction administrative, lequel n'est pas suspensif. Elles peuvent également faire l'objet du « référé suspension » ou du « référé liberté » -non suspensifs- prévus respectivement par les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.

Or, dans son arrêt Gebremedhin c/France rendu le 26 avril 2007, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que l'absence d'un recours juridictionnel de plein droit suspensif ouvert aux étrangers dont la demande d'asile à la frontière a été refusée méconnaissait les articles 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

2. La création d'un recours suspensif par le projet de loi

Tirant les conséquences nécessaires de cet arrêt, les articles 6, 7 et 8 du projet de loi mettent en place une procédure de recours suspensif contre les décisions de refus d'entrée au titre de l'asile.

Le projet de loi initial proposait de conférer un caractère de plein droit suspensif à la procédure de référé-liberté. L'étranger n'aurait pu être éloigné ni pendant le délai de vingt-quatre heures qui lui est accordé pour saisir le juge administratif, ni tant que la décision de ce dernier en référé n'est pas intervenue. Le juge aurait disposé de quarante-huit heures pour statuer.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu entendre des associations de défense des étrangers ainsi que deux syndicats de juges administratifs : tous ont regretté le choix d'un référé-liberté au détriment d'un recours en excès de pouvoir suspensif. En effet, en référé, le juge ne se prononce pas sur le fond de la décision de refus d'entrée, mais décide seulement de suspendre la décision en cas de risque d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Votre rapporteur se félicite que l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, ait substitué au dispositif initial une nouvelle procédure inspirée de celle applicable aux arrêtés de reconduite à la frontière10(*).

L'étranger pourrait dans un délai de vingt-quatre heures demander l'annulation de la décision. Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui statuerait dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine. L'audience pourrait être tenue par visio-conférence, sauf si l'étranger s'y oppose.

Au cours de son audition, Mme Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFé), a souligné l'extrême brièveté du délai pour déposer un recours. A son sens, vingt-quatre heures ne permettraient pas de monter un dossier suffisamment argumenté pour passer l'obstacle de l'ordonnance de tri. En effet, le juge administratif aurait la faculté par ordonnance motivée de constater qu'il n'y a pas lieu de statuer en cas de recours manifestement mal fondé. L'étranger ne pourrait donc pas défendre lui-même son admission en France au titre de l'asile.

Souhaitant par ailleurs harmoniser les procédures11(*), votre commission vous propose de porter à quarante-huit heures le délai de recours. Un second amendement précise les modalités de l'appel contre la décision du tribunal administratif.

B. LA NÉCESSAIRE CONSOLIDATION DE LA COMMISSION DES RECOURS DES RÉFUGIÉS

1. La commission des recours des réfugiés, une organisation atypique

La commission des recours des réfugiés (CRR) est la juridiction administrative spécialisée chargée de se prononcer en première instance sur les recours des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire auxquels l'OFPRA a refusé de reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire. Elle est présidée par un membre du Conseil d'Etat, nommé par le vice-président du Conseil d'Etat.

Les formations de jugement sont originales. Tripartites, elles se composent :

- d'un président nommé parmi les magistrats administratifs, les magistrats de la Cour des comptes ou les magistrats judiciaires du siège ;

- un représentant du Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ;

- un représentant du Conseil d'administration de l'OFPRA.

Après avoir augmenté jusqu'en 2004, le nombre des recours enregistrés par la Commission a baissé de 22 % en 2005, puis de 24 % en 2006.

Nombre de recours enregistrés par la Commission des recours des réfugiés

 

2004

2005

2006

2007
(1er semestre)

Nombre de recours enregistrés par la CRR

52.168

40.341

30.495

12.195

Il semble qu'une stabilisation puisse être constatée depuis le mois d'août 2006, la Commission enregistrant un nombre mensuel de recours de l'ordre de 2 000 et une prévision en année pleine, en 2007, de 25.000 recours, soit une confirmation de la tendance à la baisse. Les délais de jugements sont d'environ onze mois.

Les recours présentés devant la CRR dans le cadre de sa fonction juridictionnelle, présentent le caractère de plein contentieux. En d'autres termes, la Commission ne juge pas seulement de la légalité des décisions de l'Office mais apprécie le bien-fondé de l'éligibilité au statut de réfugié.

Au cours du 1er semestre 2007, la CRR a annulé environ 19,5 % des décisions de l'OFPRA portées devant elle12(*). Ce pourcentage est en hausse depuis 2002.

2. Mettre en accord le mode de fonctionnement de la CRR avec son indépendance juridictionnelle

L'indépendance de la CRR est largement reconnue. Le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA en témoigne. Pourtant, la Commission souffre d'une apparence contraire en raison de son fonctionnement et de son financement.

En effet, l'établissement public OFPRA comporte deux entités, créées par la même loi : l'OFPRA proprement dit, qui remplit les missions précitées, et la Commission des recours des réfugiés. Le budget de la CRR est donc inclus dans la dotation budgétaire allouée à l'OFPRA13(*). Le contrôlé finance le contrôleur.

En outre, les rapporteurs de la CRR, qui présentent à la formation de jugement les dossiers sur lesquels elle doit statuer, appartiennent statutairement au même corps que les officiers de protection de l'OFPRA qui prennent la décision d'accorder ou pas le statut de réfugié. La procédure disciplinaire est également commune.

Cette apparence de non indépendance de la CRR pourrait conduire à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme.

Une réforme est donc indispensable.

Selon M. François Bernard, président de la CRR, le gouvernement envisagerait de rattacher le budget de la CRR au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » à partir de la loi de finances pour 2009. Il ne serait plus fondu dans celui de l'OFPRA. Cette évolution mérite d'être saluée, tout en regrettant que cela ne puisse se faire dès le budget pour 2008. Des problèmes liés à la passation de marchés publics et aux règles comptables s'y opposeraient. En dépit de ces obstacles invoqués, votre rapporteur juge indispensable d'aller plus vite et d'assurer l'autonomie budgétaire de la CRR dès 2008.

Cette réforme doit être également l'occasion de titulariser une partie des magistrats qui exercent au sein de la CRR comme vacataires. De même, les rapporteurs de la CRR ne devraient plus appartenir au même corps que les officiers de protection de l'OFPRA.

Pour donner le départ de ces réformes à venir, l'Assemblée nationale a souhaité, sur l'initiative du rapporteur de la commission des lois, changer la dénomination de la CRR qui prendrait désormais le nom de « Cour nationale du droit d'asile » (article 9 bis). L'actuelle dénomination est à la fois ambiguë -l'utilisation du mot « commission » évoquant davantage un organe administratif qu'une juridiction indépendante- et inexacte -les requérants n'ont encore que la qualité de demandeur d'asile même s'ils peuvent espérer bénéficier soit du statut de réfugié, soit de la protection subsidiaire.

Votre rapporteur approuve pleinement cette initiative.

En revanche, il est contradictoire que les députés aient adopté simultanément un amendement réduisant d'un mois à quinze jours le délai de recours devant la CRR (article 9 ter). Lors de la loi du 24 juillet, votre rapporteur avait précisément tenu à inscrire dans la loi le délai d'un mois. Compte tenu de l'importance de ce délai pour constituer un dossier argumenté devant la CRR, votre commission vous propose un amendement maintenant le délai d'un mois.

La réduction des délais de procédure ne doit pas peser sur les demandeurs d'asile, mais doit passer par une réflexion sur l'organisation et les moyens de fonctionnement de la CRR. Selon M. François Bernard, président de la CRR, les décisions sont souvent signées par les magistrats une ou deux semaines après avoir été prises du fait qu'étant vacataires, ils ne sont à la CRR que deux ou trois fois par mois. Il conviendrait de réduire ces délais administratifs avant de réduire les délais de recours.

Enfin, votre rapporteur souhaiterait qu'à l'occasion de la réforme de l'organisation et du fonctionnement de la CRR s'engage une réflexion sur son champ de compétence. La CRR est en effet la juridiction spécialisée en matière de droit d'asile. Il pourrait dès lors y avoir une certaine cohérence à lui confier les recours contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile. Le projet de loi attribue cette compétence aux tribunaux administratifs. Pourtant, comme l'a confié M. Axel Barlerin, président de l'Union syndicale des magistrats administratifs, les magistrats administratifs ont des difficultés à évaluer dans l'urgence si le requérant est menacé ou non dans son pays. Les magistrats de la CRR ont à l'inverse une expertise plus assurée en ce domaine. Votre rapporteur souhaiterait donc la constitution d'un groupe de travail sur l'attribution à terme de cette compétence à la CRR.

IV. DISPOSITIONS DIVERSES

A l'occasion de l'examen du texte en première lecture par l'Assemblée nationale, de nombreuses dispositions nouvelles ont été introduites, n'ayant pas de liens directs avec les dispositions principales du projet de loi initial.

A. DES AJUSTEMENTS EN MATIÈRE D'ÉLOIGNEMENT

L'article 13 du projet de loi tend à faciliter le recours à la visio-conférence devant le juge des libertés et de la détention lors des audiences de prolongation de la rétention administrative en substituant au consentement exprès de l'étranger une simple faculté de s'y opposer. Votre commission vous propose par coordination d'en faire de même pour le recours à la visio-conférence devant le juge des libertés et de la détention lors des audiences de prolongation du maintien en zone d'attente.

L'article 12 bis, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, tend à permettre au préfet de demander que son appel formulé contre la libération d'un étranger maintenu en rétention ou en zone d'attente soit suspensif. Depuis la loi du 26 novembre 2003, seul le procureur de la République pouvait le demander. Votre commission vous propose de supprimer cet article en raison d'un risque d'inconstitutionnalité.

L'article 12 quater, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du même auteur, précise que l'obligation de quitter le territoire français conjointe à un refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour ne fait pas l'objet d'une motivation distincte de la motivation de la décision de refus de séjour.

L'article 19, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du même auteur, prévoit le relevé des empreintes digitales et de la photographie des étrangers ayant bénéficié d'une aide au retour, afin de lutter contre la fraude consistant à quitter le territoire puis à revenir en France pour en bénéficier de nouveau. L'aide au retour n'est en effet ouverte qu'une fois.

B. FACILITER L'IMMIGRATION DE TRAVAIL

La loi du 24 juillet 2006 a posé les bases d'une réouverture de l'immigration de travail.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs dispositions de précision ou tendant à simplifier la venue en France de travailleurs étrangers.

Elle a notamment inséré un article 12 ter permettant la délivrance d'une carte de séjour temporaire « salarié » aux bénéficiaires de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour se prévalant d'une promesse d'embauche dans des secteurs ou des métiers sous tension.

Elle a également inséré un article 14 quinquies tendant, à titre de simplification administrative, de ne plus soumettre la délivrance de l'autorisation de travail -et partant de la carte de séjour- à la nécessité d'un contrôle médical préalable. Le contrôle médical aurait lieu dans les trois mois suivant la délivrance de l'autorisation de travail sous peine de retrait de celle-ci.

Votre commission vous propose deux amendements tendant à prévoir que la carte de séjour « salarié en mission » est délivrée pour une durée maximale de trois ans renouvelable (article 12) et que seuls les titulaires de la carte de séjour temporaire « salarié » se voient accorder le renouvellement de leur titre en cas de licenciement dans les trois derniers mois de validité du titre (article additionnel après l'article 12 sexies).

C. LA CRÉATION D'UN LIVRET D'ÉPARGNE CO-DÉVELOPPEMENT

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à créer un livret d'épargne co-développement (article 14 quater).

Rappelons qu'à la suite d'un amendement de notre regretté collègue Jacques Pelletier, le Sénat avait introduit dans la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration la création d'un compte épargne codéveloppement (CED) permettant de mobiliser l'épargne des migrants, à hauteur de 50.000 euros maximum, pour des investissements productifs dans leurs pays d'origine, à travers une défiscalisation de leurs revenus en France dans la limite de 25 % par an et de 20.000 euros.

Or le CED ne profite qu'à ceux qui paient l'impôt sur le revenu.

Le livret d'épargne codéveloppement complète ce premier dispositif. Il sera ouvert à tous les étrangers ressortissants d'un pays en voie de développement et résidant régulièrement en France. Les sommes placées sur ce livret seront bloquées pendant trois années et rémunérées par les intérêts versés par l'établissement bancaire. Ces intérêts seront augmentés d'une prime d'Etat dans le cas où le titulaire du livret contracte un prêt aux fins d'investissement dans un pays signataire avec la France d'un accord prévoyant la distribution du livret d'épargne codéveloppement.

D. ELARGIR LES POSSIBILITÉS DE MESURER LES DISCRIMINATIONS

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Mme Michèle Tabarot et M. Sébastien Huyghe, députés désignés par l'Assemblée nationale pour siéger à la CNIL, afin d'autoriser les traitements de données à caractère personnel nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité des personnes, de la discrimination et de l'intégration. La réalisation de ce traitement serait subordonnée à un accord préalable de la CNIL, après une éventuelle saisine pour avis d'un comité scientifique (article 20 nouveau).

Cet amendement met en oeuvre la recommandation n° 6 du rapport de la CNIL de mai 2007 sur les statistiques ethniques.

Il faut rappeler que la commission des lois du Sénat avait adopté un amendement sur ce même sujet à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité des chances en 200614(*). A la demande du Gouvernement, l'amendement avait été retiré.

Le droit en vigueur permet déjà de conduire des études sur la mesure de la diversité des origines des personnes et la discrimination, le consentement exprès de la personne étant requis.

Considérant que le recueil du consentement, fût-il écrit, ne constitue pas une garantie suffisante, le projet de loi impose l'autorisation préalable de la CNIL pour toute étude de mesure de la diversité, tout en maintenant le « droit d'opposition » prévu dans la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Si votre commission observe que le présent projet de loi n'est sans doute pas le meilleur véhicule pour adopter un tel amendement, la mesure de la diversité et de la discrimination concernant l'ensemble de la population résidant en France, française ou étrangère, elle souscrit pleinement au principe du dispositif retenu par l'Assemblée nationale et vous propose deux amendements tendant à renforcer la protection du droit des personnes.

*

* *

Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES À L'IMMIGRATION POUR DES MOTIFS DE VIE PRIVÉE ET FAMILIALE ET À L'INTÉGRATION

Article premier (art. L. 411-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Préparation à l'intégration des bénéficiaires du regroupement familial dans leur pays d'origine

Avec les articles 3 et 4 du présent projet de loi, cet article complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France.

Il prévoit que les étrangers bénéficiant de la procédure dite de regroupement familial devront suivre dans leurs pays de résidence, avant d'entrer en France, une formation élémentaire à la langue française et aux valeurs de la République, si le besoin en est établi par un test. L'article 4 du projet de loi prévoit un dispositif similaire pour les conjoints de Français.

1. Le projet de loi : préparer l'intégration avant même l'entrée en France

Comme tous les étrangers admis au séjour en France pour la première fois, les bénéficiaires du regroupement familial âgés de plus de seize ans et les conjoints de Français concluent un contrat d'accueil et d'intégration. Tous suivent une formation civique obligatoire. Ceux qui en ont besoin suivent une formation linguistique de 400 heures maximum. Selon le rapport au Parlement de décembre 2006 sur les orientations de la politique de l'immigration, 11,7 % des signataires du CAI étaient des bénéficiaires du regroupement familial en 2005 et 44,4 % des conjoints de Français. Sur l'ensemble des signataires du CAI, 17 % communiquaient difficilement en français et 13,3 % pas du tout.

Un quart des signataires du CAI reçoivent une formation linguistique. Les autres signataires se voient délivrer une attestation ministérielle de dispense de formation linguistique qui vaut reconnaissance d'une connaissance suffisante de la langue française. Le niveau de langue exigé est calqué sur celui du Diplôme initial en langue française (DILF), soit un niveau équivalent au niveau A1.1. Il s'agit du niveau le plus bas prévu par la cadre européen commun de référence pour les langues du Conseil de l'Europe. Rappelons que ce niveau est celui exigé pour satisfaire à la condition d'intégration républicaine dans la société française nécessaire à la délivrance d'une carte de résident.

Votre rapporteur qui a assisté à plusieurs entretiens entre les agents de l'ANAEM et des étrangers arrivant sur la plate forme d'accueil de l'ANAEM à Paris a pu constater que le niveau de connaissance du français demandé était très faible. Il correspond environ à la maîtrise de 500 mots et à la compréhension d'une conversation simple face à un interlocuteur parlant lentement et distinctement. Pour être dispensé d'une formation linguistique, il n'est pas nécessaire de savoir écrire une phrase. La réussite du test oral est suffisante.

Depuis le 1er janvier 2007, les étrangers ayant suivi une formation linguistique passent l'examen du Diplôme initial en langue française (DILF) à l'issue de cette formation. A la fin du mois de juillet 2007, 541 personnes issues de 18 départements ont été présentées aux épreuves du Diplôme initial de langue française (DILF), soit 6,1 % des personnes bénéficiaires d'une prescription de formation linguistique au cours du premier semestre 2007 sur ces départements. 498 personnes ont obtenu le diplôme, soit un taux de réussite de 92,1 %.

Les premiers résultats du CAI sont plutôt encourageants, même si des ajustements restent à faire, notamment sur la qualité de certains prestataires des formations comme a pu le confier M. Jean Godfroid, directeur général de l'ANAEM. Les signataires semblent apprécier le déroulement de la journée d'accueil et les formations prescrites dans leur très large majorité. La formation linguistique est perçue comme une aide réelle à l'intégration et non comme une contrainte.

S'appuyant sur ces premiers succès du CAI, le projet de loi tend à compléter le système en faisant démarrer la formation linguistique et civique avant même l'entrée en France. Le but recherché est de préparer le plus en amont possible l'entrée en France afin de faciliter l'intégration et d'éviter que l'étranger soit privé de repères à son arrivée. Plusieurs semaines peuvent en effet s'écouler entre l'arrivée en France et le début des cours de français. Or, les premiers mois sont importants pour entamer un processus d'intégration et ne pas être complètement perdu dans les démarches quotidiennes.

Le présent article qui tend à insérer un article L. 411-8 dans le CESEDA concerne uniquement les bénéficiaires du regroupement familial. L'article 4 du projet de loi qui tend à modifier l'article L. 211-2-1 du CESEDA prévoit le même dispositif mais au bénéfice cette fois des conjoints de Français.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le dispositif s'organiserait de la manière suivante.

Lors d'une première étape, les étrangers seraient convoqués à un test visant à évaluer leur degré de connaissance de la langue française et des valeurs de la République.

Selon les estimations de l'ANAEM, environ 40.000 personnes devraient passer les tests de langue et de connaissance des valeurs de la République. D'autres estimations évaluent le flux potentiel à 56.000 personnes15(*). Les fortes variations annuelles du nombre de candidats à l'immigration rendent difficiles une estimation précise. L'ANAEM serait le principal opérateur. Selon M. Jean Godfroid, les implantations de l'Agence à l'étranger16(*) seraient en capacité de procéder à 30.000 de ces tests. Le solde serait délégué à des opérateurs agréés, en particulier les centres culturels français et les Alliances françaises. Les postes consulaires seraient en revanche réticents.

Le test de langue serait le même que celui prévu dans le cadre du CAI. Le test de connaissance des valeurs de la République est en revanche inédit. En effet, dans le cadre du CAI, la formation civique qui se compose d'une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République est obligatoire pour tous les signataires mais il n'y a pas de test.

Afin d'élaborer ce test dans des conditions aussi objectives que possibles, les députés ont adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois prévoyant la création d'une commission désignée par le ministre chargé de l'immigration et chargée de concevoir le contenu du test de connaissance des valeurs de la Répubique.

Dans une deuxième étape, si le test en révèle le besoin, l'étranger devra suivre une formation linguistique et civique. A l'issue de la formation, une attestation de suivi sera délivrée. Le suivi, c'est-à-dire l'assiduité à cette formation, subordonnera la délivrance du visa de long séjour par les autorités consulaires. Il s'agit d'une simple obligation de moyens et non de résultat. Il n'est aucunement exigé de l'étranger qu'il atteigne un niveau de connaissance déterminé du français à l'issue de sa formation.

La formation linguistique devrait être prescrite à environ un quart de ces candidats à l'immigration, soit entre 10.000 et 15.000 personnes. Cette évaluation se déduit du taux de prescription d'une formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration qui tourne régulièrement depuis trois ans autour de 25 %. L'ANAEM délèguerait ces formations à des prestataires locaux, qu'il s'agisse des centres culturels français ou, plus probablement, des alliances françaises ou d'opérateurs privés. Selon M. Jean Godfroid, entre 80 et 180 heures de cours peuvent être utilement suivies pendant une formation gratuite de deux mois. Cela implique un engagement hebdomadaire pour le bénéficiaire allant de dix à vingt heures de formation. Un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit que le décret d'application fixera le nombre d'heures minimum que la formation devra compter. Il ne sera donc pas possible de suivre simplement une formation de quelques heures. Cela n'aurait pas d'utilité.

Le nombre d'heures ainsi utilisé s'imputerait sur le droit à la formation linguistique, d'une durée maximale de 400 heures, déjà prévu au bénéfice de l'étranger signataire d'un contrat d'accueil et d'intégration (CAI) dont le niveau de connaissance en français n'est pas jugé suffisant. Le coût net estimé de l'ensemble du dispositif serait donc assez faible et avoisinerait les 2,8 millions d'euros17(*).

A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement instaurant une seconde évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à l'issue de la formation. L'obtention du visa de long séjour ne serait pas conditionnée par la réussite du test. Celui-ci aurait pour seul objet de faire le point sur les besoins restant à combler en matière de formation lors de l'arrivée en France.

Le déroulement des tests et des formations serait identique pour les conjoints de Français (article 4) et les bénéficiaires du regroupement familial.

Toutefois, le présent article qui organise spécifiquement ces tests et formations pour les bénéficiaires du regroupement familial comporte quelques particularités par rapport au dispositif prévu à l'article 4 pour les conjoints de Français. Le public visé justifie ces différences.

Tout d'abord, le présent article prévoit que ce dispositif ne s'appliquera pas aux mineurs de moins de seize ans18(*). Pour eux, l'apprentissage de la langue s'opèrera à l'école. A la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a exclu les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans estimant qu'il était plus difficile d'exiger d'elles une intégration dans la société française. Elles sont d'ailleurs déjà dispensées de la connaissance de la langue française pour la délivrance de la carte de résident (art. 314-2 du CESEDA).

Une attention particulière doit également être portée aux délais dans lesquels ces tests et formations seront réalisés.

En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel enserre dans un délai de deux ans maximum la procédure de regroupement familial. Dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel avait indiqué que le regroupement familial devait être « effectivement susceptible d'être ouvert dans un délai de deux ans ». La loi du 24 juillet 2006 ayant fixé à dix-huit mois la durée de séjour préalable en France exigée du demandeur, cela laisse six mois pour qu'une demande de regroupement familial remplissant toutes les conditions légales soit acceptée.

L'article L. 421-4 du CESEDA dispose que l'autorité administrative statue dans un délai de six mois à compter du dépôt de dossier complet. Simultanément, l'article R. 421-10 du CESEDA prévoit que l'autorité consulaire dans la circonscription de laquelle habite la famille du demandeur est immédiatement informée du dépôt de la demande par le service qui a reçu la demande. Elle doit alors procéder sans délai aux vérifications d'actes d'état civil étranger qui lui sont demandées, notamment en vue de la délivrance du visa.

Selon les informations fournies par M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, les consulats prendront contact avec les familles dès qu'ils seront avertis du dépôt de la demande de regroupement. Les familles seront alors convoquées pour passer le test et suivre une formation si nécessaire. Cela signifie que des formations pourront être dispensées avant même que le préfet en métropole ait rendu sa décision accordant ou non le regroupement familial. Ce risque financier est jugé marginal ; les étrangers déposant un dossier de regroupement familial s'assurent presque tous au préalable qu'ils remplissent les critères exigés par la loi.

Le projet de loi offre donc quelques garanties sur le respect des délais constitutionnels. La formation ne pourra pas durer plus de deux mois. Cela implique que les autorités consulaires et l'ANAEM disposeront de quatre mois pour convoquer l'étranger, évaluer son niveau et lui proposer une formation. Le projet de loi précise également que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel la formation doit être proposée.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant à mieux encadrer et définir les délais à l'intérieur desquels l'ensemble de la procédure doit se dérouler. Un amendement de M. Nicolas Perruchot précise que l'attestation de suivi de la formation doit être délivrée dans le mois suivant la dite formation. Deux amendements présentés respectivement par Mme George Pau-Langevin et le rapporteur de la commission des lois ajoutent, d'une part, que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel les résultats de l'évaluation doivent être communiqués et, d'autre part, que ce même décret fixe le délai maximum dans lequel l'évaluation devra être proposée.

2. La position de votre commission des lois

La directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial permet la mise en place d'un test d'intégration préalable au regroupement familial. En effet, a contrario, l'article 7, paragraphe 2, précise que pour les réfugiés les mesures d'intégration ne peuvent s'appliquer qu'une fois que « les personnes concernées ont bénéficié du regroupement familial ».

En Europe, plusieurs pays ont institué ou envisagent de créer des tests préalables.

Aux Pays-Bas, depuis le 15 mars 2006 et l'entrée en vigueur de la loi sur l'intégration des étrangers (dite loi WIB), la plupart des étrangers qui souhaitent s'installer aux Pays-Bas pour rejoindre un membre de famille doivent passer un examen élémentaire d'intégration avant d'obtenir l'autorisation de séjour requise. Cet examen se déroule dans un poste diplomatique néerlandais dans leur pays d'origine ou de résidence ou auprès du service de l'immigration et de la naturalisation.

En décembre 2006, un rapport de M. Thierry Mariani au nom de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale19(*) indiquait que ce test consistait en un examen oral au cours duquel le candidat devait justifier d'une connaissance élémentaire de la langue et de la société néerlandaises. L'examen est entièrement automatisé et se fait par téléphone.

A la différence du dispositif proposé par le projet de loi, la réussite de l'examen conditionne la délivrance du visa et le bénéfice du regroupement familial. Il s'agit d'une obligation de résultat.

Selon le rapport précité, après six mois de fonctionnement, 7.000 personnes avaient demandé le kit de préparation et 1.500 personnes avaient passé l'examen. Le taux de réussite était d'environ 90 %. Le nombre de visas délivrés serait passé de 20.000 en 2005 à environ 3.000 en rythme annuel pour 2006.

Le dispositif proposé par le projet de loi apparaît donc très équilibré et de nature à préparer l'intégration des bénéficiaires du regroupement familial et des conjoints de Français lors de leur arrivée en France sans allonger les délais d'examen des demandes de regroupement familial.

Votre rapporteur a entendu les craintes exprimées par plusieurs associations de défense des droits des étrangers. La CIMADE s'est notamment interrogée sur les conditions matérielles dans lesquelles les tests et les formations seraient organisés. M. Laurent Giovannoni a posé le problème des coûts et des temps de transport dans certains pays pour se rendre plusieurs fois par semaine aux cours de langue. D'autres inquiétudes ont porté sur l'allongement possible des délais d'instruction des demandes de visa ou de regroupement familial.

Sans contester que dans un certain nombre de cas la formation linguistique et civique sera contraignante, en raison de la distance à parcourir par exemple, votre rapporteur estime que pour l'immense majorité des personnes, l'effort demandé ne sera pas discriminant ou excessivement contraignant. Le réseau culturel français est suffisamment dense pour offrir dans de nombreux pays une formation à une distance raisonnable. En outre, il ne faut pas mésestimer les initiatives locales qui émergeront si un besoin de formation apparaît dans une région éloignée d'un centre culturel français ou d'une Alliance française.

L'immigration en France signifie un changement de vie bien plus considérable que l'obligation de suivre une formation linguistique pendant deux mois. L'effort demandé est justement le moyen pour que l'étranger prenne conscience du bouleversement à venir et de la nécessité d'une démarche active pour s'intégrer.

Toutefois, dans les cas où effectivement il serait impossible de suivre la formation, le projet de loi renvoie au décret d'application le soin de préciser « les motifs légitimes de dispense », par exemple des problèmes de santé.

Concernant le risque d'un allongement des délais, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale sont de nature à garantir une relative célérité de la procédure.

Si l'ensemble du dispositif apparaît satisfaisant, votre commission vous propose néanmoins plusieurs amendements tendant à simplifier le dispositif et à le compléter.

Les députés ont souhaité créer une commission chargée de mettre au point le test de connaissance des valeurs de la République. Sans méconnaître les difficultés pour élaborer un test dans une matière aussi subjective, la solution proposée relève du pouvoir réglementaire. De plus, cette commission sera une commission temporaire. Une fois le test élaboré, elle n'aura plus d'objet. Il n'apparaît donc pas judicieux d'inscrire dans la loi la création d'une commission administrative temporaire. En conséquence, un amendement de suppression de cette commission vous est soumis.

Concernant le respect du délai global d'examen des demandes de regroupement familial, votre commission vous propose un amendement précisant que l'autorité administrative compétente convoque l'étranger en vue de passer le test dès qu'elle est informée du dépôt d'une demande de regroupement familial en préfecture.

Un autre amendement tend à supprimer la précision introduite par l'Assemblée nationale selon laquelle le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel les résultats de l'évaluation doivent être communiqués. Cette précision a priori protectrice insinue toutefois l'idée qu'un délai pourrait s'écouler entre le test et les résultats. Or, étant donné la brièveté et la simplicité du test (10 à 15 minutes pour le test de langue et peut-être autant pour le test de connaissance des valeurs de la République), le résultat doit pouvoir être donné instantanément. Dans le cadre du CAI, c'est ce qui se passe. Les auditeurs de l'ANAEM s'entretiennent dix minutes avec la personne, lui demandent d'écrire quelques lignes, puis délivrent ou non l'attestation de dispense de formation linguistique.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modulation en fonction de la taille de la famille des conditions de ressources exigées pour bénéficier de la procédure de regroupement familial

Cet article tend à modifier les conditions de ressources exigées par l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour bénéficier d'une mesure de regroupement familial.

1. Le droit en vigueur relatif aux conditions de ressources

Depuis la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, la demande de regroupement familial peut être refusée dans trois hypothèses : l'absence de ressources stables et suffisantes ; l'absence d'un logement considéré comme normal pour accueillir l'ensemble de la famille ; le non respect par le demandeur des principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale normale en France.

Aux termes de l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le regroupement familial peut être refusé si « le demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille. » Il doit s'agir de ressources personnelles, c'est-à-dire appartenant à l'étranger ou à son conjoint.

La détermination du niveau de ressources jugé suffisant et de son mode de calcul a connu plusieurs ajustements au cours des quinze dernières années.

La loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France disposait que les ressources du demandeur devaient atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance, indépendamment des prestations familiales. Les ressources du conjoint éventuel n'étaient pas prises en compte.

La loi du 11 mai 1998 dite RESEDA avait introduit un peu de souplesse en prévoyant que « l'insuffisance des ressources ne peut motiver un refus si celles-ci sont supérieures au salaire minimum de croissance ». Le SMIC n'était plus considéré comme un plancher mais comme une simple référence au-delà de laquelle la condition de ressources devait être considérée comme remplie, laissant à l'administration la capacité d'apprécier la situation lorsque les ressources sont inférieures. En outre, cette même loi prenait en compte les ressources du demandeur et de son conjoint. Les prestations familiales restaient toutefois exclues du calcul.

La loi du 26 novembre 2003 a rétabli le dispositif de la loi du 24 août 1993 prévoyant que les ressources doivent atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel, sans qu'il soit tenu compte des prestations familiales éventuellement perçues. Toutefois, elle a maintenu la prise en compte des ressources du conjoint du demandeur introduite par la loi « RESEDA ».

La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 n'a pas modifié l'équilibre de ce dispositif. L'article R. 411-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile inséré par le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 précise même que lorsque les ressources sont égales à la moyenne du salaire minimum de croissance sur une durée de douze mois, les ressources sont considérées comme suffisantes. La loi du 24 juillet 2006 s'est limitée à préciser le mode de calcul des ressources. Afin d'assurer une prise en compte des seuls revenus du demandeur et de son conjoint provenant de leur activité ou de leur patrimoine, l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile exclut expressément des ressources prises en compte, outre les prestations familiales éventuellement versées au demandeur et à son conjoint, certains revenus de remplacement, limitativement énumérés :

- le revenu minimum d'insertion, visé à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- l'allocation de solidarité aux personnes âgées, prévue à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ;

- l'allocation temporaire d'attente, mentionnée à l'article L. 351-9 du code du travail ;

- l'allocation supplémentaire d'attente, visée à l'article L. 351-10 du même code ;

l'allocation équivalent retraite, mentionnée à l'article L. 351-10-1 du même code.

Cette exclusion est admise par la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial qui prévoit que les Etats membres peuvent exiger du demandeur qu'il fournisse la preuve qu'il dispose « de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d'aide sociale de l'Etat membre concerné ».

2. Le projet de loi : moduler le niveau de ressources exigé en fonction de la taille de la famille

Le présent article tend à permettre au pouvoir réglementaire de moduler le montant minimum de ressources en fonction de la taille de la famille. Il devrait être au moins égal au salaire minimum de croissance20(*) et au plus égal à 1,2 fois ce salaire21(*). Un décret en Conseil d'Etat préciserait l'échelle exacte des ressources requises selon le nombre de membres de la famille regroupés. A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu que le montant minimum de ressources exigibles pour des familles comptant plus de six personnes pourrait atteindre 1,33 fois le SMIC (1336 euros net par mois).

La directive 2003/86/CE précitée autorise les Etats membres à tenir compte, dans l'appréciation des ressources, « du nombre de membres que comporte la famille »22(*).

Néanmoins, votre commission doit rappeler qu'à deux reprises et à son initiative, lors de l'examen de la loi du 26 novembre 2003 et de la loi du 24 juillet 2006, le Sénat a rejeté à l'unanimité des dispositifs similaires à celui du présent projet de loi introduits par la voie d'amendements d'origine parlementaire à l'Assemblée nationale. En commission mixte paritaire, la position de notre Haute assemblée avait prévalu.

Le Sénat et votre commission avaient en effet estimé à l'époque qu'il n'y avait pas lieu de distinguer, sur le plan des ressources, la situation des familles étrangères de celle des familles de Français. Comme l'avait souligné notre excellent collègue Jean-Patrick Courtois lors des débats de 2003, « dans la mesure où le montant du salaire minimum de croissance est considéré comme assurant un niveau de vie suffisant pour les Français, il semble raisonnable de considérer que les étrangers atteignant ce niveau ont des ressources suffisantes. »23(*)

La position soutenue par le Sénat est principalement motivée par une question de principe.

Sur le plan constitutionnel, bien que les décisions passées du Conseil constitutionnel n'interdisent pas expressément une modulation des ressources en fonction de la taille de la famille, une prudence s'imposerait certainement dans le cas où l'amplitude de la modulation serait trop grande.

Si le Conseil constitutionnel a reconnu depuis sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 un véritable droit au regroupement familial, composante du droit à mener une vie familiale normale, il restreint le bénéfice de ce droit aux seuls étrangers dont la résidence en France est stable et régulière.

En outre, dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui a supprimé le bénéfice des prestations familiales aux enfants étrangers nés hors de France et entrés en dehors de la procédure de regroupement familial, le Conseil constitutionnel considère que cette procédure a notamment pour but de vérifier la capacité du demandeur « à offrir des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ».

C'est à l'intérieur de ce cadre juridique que le législateur a pu légitimement définir des conditions de ressources et de logement. Toutefois, le Conseil constitutionnel invaliderait probablement des dispositions qui exigeraient des étrangers des conditions de vie et de logement excédant celles admises comme décentes pour des Français.

Ainsi, les conditions de ressources, en imaginant qu'elles puissent être modulées en fonction de la taille de la famille, ne pourraient certainement pas être fixées d'un point de vue juridique à un niveau trop éloigné du SMIC.

On peut également se demander si la multiplication et l'accumulation des conditions (ressources, logement, langue...) ne finit pas par atteindre l'effectivité du droit au regroupement familial.

Une telle modulation apparaît d'autant moins urgente qu'à la faveur de la loi du 24 juillet 2006, le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 a renforcé les conditions de logement requises - en zone A, 22 m² au lieu de 16 pour deux personnes, augmentés de 10 m² au lieu de 9 par personne supplémentaire. D'ores et déjà, un étranger gagnant le SMIC mais disposant d'un petit studio ne peut donc pas faire venir son conjoint et plusieurs enfants.

Les lois du 20 novembre 2003 et du 24 juillet 2006 produisent déjà leurs effets : le nombre de bénéficiaires du regroupement familial a connu une forte baisse en 200624(*). Les premiers chiffres pour 2007 confirment d'ailleurs cette décrue25(*).

Toutefois, votre commission reconnaît que pour les familles très nombreuses de plus de six personnes des ressources égales au SMIC peuvent s'avérer insuffisantes. Les prestations familiales, qui viennent normalement compenser le surcoût lié à un enfant dans le budget familial, y parviennent moins bien au delà d'un certain seuil.

Pour ces raisons, votre commission vous propose un amendement réaffirmant le principe du SMIC, mais admettant une modulation modérée jusqu'à 1,2 SMIC pour les seules familles de plus de six personnes, c'est-à-dire en général un couple et quatre enfants. Rappelons que le nombre moyen de personnes par regroupement familial était de 1,52 en 2006.

3. Les cas particuliers des retraités, malades ou handicapés

A l'initiative de Mme Françoise Hostalier, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à ne pas rendre opposable la condition de ressources au demandeur qui, en raison de troubles de santé invalidant ou d'un handicap, rencontre des restrictions dans l'accès à une activité professionnelle rémunérée.

Cet amendement fait écho à la délibération n° 2006-285 du 11 décembre 2006 de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde). Saisie du cas d'une personne handicapée demandant à bénéficier du regroupement familial, La Halde a estimé qu'eu égard au statut de travailleur handicapé en établissement et service d'aide par le travail (ESAT) et au régime de rémunération y afférent, d'une part, et aux conditions d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), d'autre part, les ressources du réclamant ne pouvait en aucun cas atteindre le montant du SMIC. Le collège de la Halde a dès lors considéré que la condition de ressources exigée pour bénéficier du regroupement familial créait une discrimination indirecte en raison du handicap.

Le présent article dispose par conséquent que les conditions de ressources ne sont pas applicables lorsque la personne qui demande le regroupement familial est titulaire de l'allocation aux adultes handicapés ou de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale (allocation supplémentaire invalidité).

4. La condition de respect des principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil

A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à tenir compte de la réserve d'interprétation émise par le Conseil constitutionnel lors de l'examen de la loi du 24 juillet 2006 relatif à l'immigration et à l'intégration (décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006).

Le Conseil avait alors validé une condition nouvelle instituée par ladite loi pour bénéficier du regroupement familial, celle que le demandeur se conforme « aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Toutefois, dans une réserve d'interprétation, il avait indiqué que la référence aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République renvoyait en l'espèce aux « principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil ».

L'amendement adopté reprend les termes de la décision du Conseil constitutionnel.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 313-11-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modulation des conditions de ressources en fonction de la taille de la famille pour permettre aux titulaires de la carte de résident longue durée-CE de bénéficier du regroupement familial

Le présent article, qui modifie l'article L. 313-11-1 du CESEDA, a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des lois. Il s'agit d'une coordination avec l'article 2 du projet de loi qui module les conditions de ressources exigées pour le regroupement familial en fonction de la taille de la famille.

L'article L. 313-11-1 du CESEDA est relatif aux conditions dans lesquelles un étranger titulaire d'une carte de résident longue durée-CE obtenue dans un autre Etat membre de l'Union européenne et venant s'installer en France peut être rejoint par sa famille. Les règles applicables sont différentes de celles du regroupement familial classique.

Le présent article vise à appliquer la modulation de la condition de ressources en fonction de la taille de la famille aux étrangers titulaires de la carte de résident de longue durée-CE. Il n'est en effet pas justifié de traiter ces étrangers différemment de ceux qui peuvent bénéficier de la procédure du regroupement familial.

Toutefois, votre commission ayant modifié les conditions de la modulation des ressources à l'article 2 du projet de loi, elle vous soumet par coordination un amendement alignant les conditions de ressources exigées au présent article sur celles de l'article 2.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis ainsi modifié.

Articles 2 ter et 2 quater (nouveaux) (art. L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Maintien du titre de séjour malgré la rupture de la vie commune en cas de violences conjugales

Ces deux articles ont été introduits par l'Assemblée nationale par le vote de deux amendements de Mme Chantal Brunel. Ils modifient l'article L. 431-2 du CESEDA.

L'article L. 431-2 du CESEDA prévoit qu'en cas de rupture de la vie commune, le titre de séjour qui a été remis au conjoint d'un étranger peut, pendant les trois années suivant l'autorisation de séjourner en France au titre du regroupement familial, faire l'objet d'un retrait ou d'un refus de renouvellement.

Toutefois, afin de protéger les femmes victimes de violences conjugales et d'éviter que les conjoints violents n'exercent un chantage au titre de séjour, ce même article prévoit que lorsque la communauté de vie a été rompue à l'initiative de l'étranger admis au séjour au titre du regroupement familial, en raison de violences conjugales subies de la part de son conjoint, l'autorité administrative ne peut procéder au retrait de son titre de séjour et peut en accorder le renouvellement.

Les articles 2 ter et 2 quater du projet de loi perfectionnent encore ce dispositif.

Alors que le droit en vigueur n'envisage que le cas où la vie commune a été rompue à l'initiative de la victime des violences, l'article 2 quater prévoit que le renouvellement du titre de séjour est également possible lorsque la vie commune a été rompue à l'initiative de l'auteur des violences.

L'article 2 ter envisage le cas où le conjoint est victime de violences commises après son arrivée en France mais avant la première délivrance de la carte de séjour temporaire. Dans un tel cas, il bénéficierait malgré tout d'un titre de séjour.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter les articles 2 ter et 2 quater ainsi modifiés.

Article 3 (art. L. 311-9-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Création d'un contrat d'accueil et d'intégration à destination des familles

Avec les articles 1er et 4 du présent projet de loi, cet article contribue à compléter le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France26(*).

Il tend à instaurer un contrat d'accueil et d'intégration sui generis pour les familles dont les enfants sont entrés en France dans le cadre de la procédure de regroupement familial. Son principal objet serait d'aider les familles regroupées à mener une vie familiale dans les conditions prévalant normalement en France. Les deux parents concluront ce contrat avec l'Etat. A cet égard, afin de marquer l'engagement solidaire des deux parents, votre commission vous soumet un amendement précisant que les parents concluent « conjointement » le CAI pour la famille.

Ce nouveau contrat complèterait ainsi le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) classique prévu par l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

En effet, la conclusion d'un CAI familial ne dispenserait pas de la conclusion simultanée d'un CAI classique27(*). Ainsi, dans le cas où un étranger solliciterait le regroupement familial de son conjoint et de ses enfants, ce conjoint devrait conclure un CAI classique et un CAI familial.

Les similitudes avec le CAI classique sont nombreuses.

Comme le CAI classique, le CAI familial consisterait pour l'essentiel à suivre une formation. Celle-ci porterait sur les droits et devoirs des parents en France. Le contenu de cette formation n'est pas encore défini précisément. Un groupe de travail a toutefois été réuni, composé notamment de représentants de la Délégation interministérielle à la famille, de l'ANAEM et de l'Union nationale des associations familiales. Votre commission vous soumet un amendement ajoutant à cette obligation celle de respecter l'obligation scolaire.

Le public visé par la mise en place du CAI par la famille est le public du regroupement familial de conjoints avec enfants soit :

- les personnes rejointes en même temps par leur conjoint et par un ou plusieurs enfants : ces familles étaient au nombre de 2.481 en 2006, soit environ 5.000 personnes potentiellement concernées par la CAI familial (regroupant plus conjoint) ;

- les personnes rejointes uniquement par leurs enfants, le conjoint étant déjà sur le territoire ou resté dans son pays : Ces familles étaient au nombre de 2.776 en 2006.

Sans que les modalités exactes en soient à ce jour déterminées, le coût prévisionnel de mise en oeuvre de ce module de formation pourrait être évalué à près de 500.000 euros sur la base de 500 séances de 10 personnes, sur la base d'une journée complète pour un coût moyen de l'ordre de 1.000 euros.

Dans le cas où l'étranger ou son conjoint ne respecterait pas volontairement le contrat, c'est-à-dire s'il n'assistait pas à la formation ou s'il ne respectait pas l'obligation de scolarisation des enfants, un mécanisme de sanctions pourrait être enclenché.

Le projet de loi initial prévoyait qu'en cas de non-respect du contrat, manifesté par une volonté caractérisée de l'étranger ou de son conjoint, le préfet pourrait saisir le président du conseil général en vue de la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale.

La saisine du département par le préfet ne serait pas anodine puisque l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le président du conseil général est alors obligé soit de proposer la signature d'un contrat de responsabilité parentale, soit de prendre toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance. Afin de mieux assurer la coordination entre le CAI familial et le conseil général, un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit que le président du Conseil général est informé de la conclusion d'un CAI familial.

Créé par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, le contrat de responsabilité parentale se conçoit comme une aide à la parentalité avant, en cas d'échec, de basculer vers des solutions plus coercitives.

L'article L. 222-4-1 précité dispose qu' « en cas d'absentéisme scolaire, [...] de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale, le président du conseil général, de sa propre initiative ou sur saisine de l'inspecteur d'académie, du chef d'établissement d'enseignement, du maire de la commune de résidence du mineur, du directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales ou du préfet, propose aux parents ou au représentant légal du mineur un contrat de responsabilité parentale ou prend toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance adaptée à la situation. Ce contrat rappelle les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporte toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation ».

Le préfet ne devrait saisir le président du conseil général que s'il estime que le non-respect manifeste du CAI familial constitue ou révèle une carence de l'autorité parentale.

L'article L. 222-4-1 prévoit également qu'en cas de non-respect des obligations découlant du contrat de responsabilité parentale ou de refus de le signer, le président du conseil général peut décider :

- de suspendre le versement des allocations familiales dans les conditions prévues par l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale ;

- de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;

- de saisir l'autorité judiciaire afin qu'elle mette en place une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, c'est-à-dire la mise sous tutelle des prestations familiales.

Ce mécanisme de saisine du président du Conseil général par le préfet a toutefois été remis en cause à la suite de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Charles de la Verpillière, le Gouvernement et la commission des lois s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Cet amendement substitue le préfet au président du Conseil général. En cas de non-respect manifeste du CAI familial, le préfet pourrait directement décider :

- de suspendre le versement des allocations familiales dans les conditions prévues par l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale ;

- de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;

- de saisir l'autorité judiciaire afin qu'elle mette en place une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, c'est-à-dire la mise sous tutelle des prestations familiales.

Le président du Conseil général en serait simplement informé.

La rédaction de l'amendement est toutefois ambiguë. Elle laisse penser que le préfet pourrait prendre ces diverses sanctions sans qu'un contrat de responsabilité ait été conclu au préalable. Or, dans l'esprit de l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles, les sanctions éventuelles ne doivent intervenir que s'il est constaté que les parents refusent de collaborer.

Votre commission vous soumet en conséquence un amendement rétablissant le texte du projet de loi initial qui respecte mieux la gradation des sanctions ainsi que les compétences du président du Conseil général en matière de protection de l'enfance.

L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois inspiré de la sanction prévue en cas de non-respect du CAI classique. Rappelons que l'article L. 311-9 du CESEDA dispose que lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il peut être tenu compte du non-respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. Cet amendement reproduit ce dispositif en cas de non-respect du CAI familial. Les titres de séjour des parents pourraient ne pas être renouvelés.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Articles 3 bis et 3 ter (nouveaux) (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Ajustements relatifs au contrat d'accueil et d'intégration

Ces deux articles ont été introduits par l'Assemblée nationale à la suite de deux amendements présentés par le Gouvernement et le rapporteur de la commission des lois. Ils modifient, ainsi que l'article 4 bis du projet de loi, l'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration afin d'y apporter quelques ajustements.

L'article 3 bis tend à rendre obligatoire le bilan de compétences professionnelles créé par la loi du 24 juillet 2006. Celui-ci est à ce jour facultatif. Ce bilan a en effet pour objet de permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation.

Ce bilan aurait pour objectif de permettre aux primo-arrivants de rejoindre des emplois peu ou pas qualifiés, ou plus qualifiés, selon leurs aptitudes actuelles et leurs capacités à évoluer.

Il est toutefois prévu qu'un décret détermine les situations dans lesquelles le bilan de compétences n'est pas proposé, notamment aux salariés en mission.

L'article 3 ter vise à lier plus fortement la compétence du préfet en cas de non-respect du CAI, manifesté par une volonté caractérisée. L'article L. 311-9 du CESEDA en vigueur dispose seulement que le préfet peut tenir compte du non-respect du CAI au moment du premier renouvellement du titre de séjour. Le présent article prévoit que « l'autorité administrative tient compte » du non respect du contrat. Cette rédaction est plus ferme et invite les préfets à réellement tenir compte de ces éléments lors du renouvellement du titre. Toutefois, la compétence ne sera pas totalement liée. Le préfet conservera une marge d'appréciation pour les cas exceptionnels.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel à l'article 3 bis, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 bis ainsi modifié et l'article 3 ter sans modification.

Article 4 (art. L. 211-2-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Préparation à l'intégration des conjoints de Français dans leur pays d'origine

Le présent article est relatif à l'intégration des conjoints de Français admis au séjour en France pour la première fois. Comme les articles 1er et 3 du présent projet de loi, cet article complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France. Les conjoints de Français doivent déjà conclure un contrat d'accueil et d'intégration comme tous les primo-arrivants.

1. Préparer l'intégration des conjoints de Français avant leur entrée en France

Le 1° de cet article tend à soumettre la délivrance du visa de long séjour aux conjoints de Français à un test préalable d'intégration passé dans le pays de résidence et, si le besoin en est établi, à une formation linguistique et civique. Le dispositif prévu est identique à celui de l'article 1er du projet de loi qui concerne les bénéficiaires du regroupement familial28(*).

Afin de préserver l'homogénéité du dispositif pour ces deux catégories d'étrangers, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements identiques à ceux déjà adoptés sur l'article 1er. Ils tendent :

- à exclure les plus de 65 ans ;

- à préciser que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel l'évaluation est proposée et le nombre minimum d'heures que la formation doit compter ;

- à mettre en place un second test à l'issue de la formation ;

- à mettre en place une commission administrative désignée par le ministre et chargée de concevoir le test de connaissance des valeurs de la République.

Le problème du délai de délivrance du visa

Comme l'article 1er, le présent article prévoit qu'en cas de défaut d'assiduité à la formation, le visa ne serait pas délivré au conjoint de Français. Il faut rappeler que depuis la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l'obtention d'un visa de long séjour est indispensable pour la délivrance d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » à un conjoint de Français29(*).

Afin d'éviter que le test puis la formation ne retarde excessivement la délivrance du visa, le projet de loi prévoit que le décret d'application fixe un délai maximum dans lequel la formation de deux mois est proposée.

Il ajoute, à la différence de ce que prévoit l'article 1er, que ce décret fixe également le délai au terme duquel naît la décision implicite de rejet de la demande de visa de long séjour. Cette disposition pose plusieurs difficultés.

En effet, en vertu de l'article L. 211-2 du CESEDA, les conjoints de Français font partie des quelques catégories d'étrangers pour lesquels les décisions de refus de visa doivent être motivées. Les refus de visa doivent être notifiés par écrit.

En cas d'absence de réponse dans le délai de droit commun de deux mois30(*), une décision implicite de rejet naît malgré tout. Mais cette décision est entachée d'irrégularité, la loi obligeant les autorités consulaires à motiver ces décisions.

Il y a donc une contradiction apparente entre, d'une part, l'obligation de motivation en vigueur et, d'autre part, la possibilité d'une décision implicite de rejet prévue par le projet de loi.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette disposition se justifie par le fait que la formation linguistique et civique de deux mois rend en pratique impossible la délivrance du visa dans le délai de deux mois. Afin d'éviter que des décisions implicites de rejet naissent automatiquement au bout de deux mois, le projet de loi renvoie au pouvoir réglementaire le soin de prévoir un délai plus long qui pourrait être de quatre mois.

On remarquera toutefois que cette précision dans la loi n'est pas nécessaire puisque l'article 21 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose déjà que « lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d'Etat prévoient un délai différent ».

Pour ajouter encore à la complexité de la situation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Etienne Pinte et sous-amendé par le Gouvernement. Le troisième alinéa de l'article L. 211-2-1 du CESEDA dispose que les autorités consulaires sont tenues de statuer sur la demande de visa de long séjour formé par un conjoint de Français « dans les meilleurs délais ». L'amendement adopté, qui insère un 2° bis au présent article, y substitue un délai de quatre mois maximum. Ce nouveau délai permettrait au conjoint de Français de suivre sa formation de deux mois sans qu'une décision implicite de rejet de sa demande de visa naisse automatiquement. Le 2° du présent article est une coordination avec le 1°.

La position de votre commission des lois

Votre commission a longuement débattu de l'opportunité d'appliquer aux conjoints de Français le même dispositif que celui prévu à l'article 1er du projet de loi pour les étrangers bénéficiant du regroupement familial.

Il lui est apparu que le mariage avec un Français était un signe fort d'intégration et que le conjoint de Français devait bénéficier à ce titre d'une présomption d'intégration. Dans ces conditions, l'obligation de passer un test puis de suivre une formation pour obtenir un visa a été jugée excessive, alors même que notre législation a déjà été considérablement durcie pour lutter contre les mariages de complaisance.

En outre, du point de vue du strict apprentissage du français, ce dernier se fera plus efficacement en rejoignant rapidement en France son conjoint français que seul dans le pays d'origine.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement supprimant l'obligation pour les conjoints de Français résidant à l'étranger et souhaitant rejoindre leur conjoint français en France de passer un test de langue et de suivre, le cas échéant, une formation linguistique et civique.

2. La fin de la possibilité ouverte à certains conjoints de Français de déposer leur demande de visa de long séjour en préfecture

Le 3° du présent article tend à revenir sur une disposition introduite par la loi du 24 juillet 2006.

Lors de l'examen de ce texte, l'Assemblée nationale et le Sénat ont successivement contribué à adoucir les contraintes représentées par l'obligation de visa de long séjour pour les conjoints de Français.

La principale mesure en ce sens a été introduite par notre assemblée à la suite d'un amendement présenté et défendu par notre regretté collègue Jacques Pelletier. Afin d'éviter qu'un conjoint de Français dépourvu de titre de séjour soit obligé de retourner dans son pays afin d'y obtenir un visa et se trouve ainsi séparé de son conjoint pendant plusieurs mois, notre collègue avait obtenu finalement, avec l'accord du Gouvernement, qu'un conjoint de Français puisse déposer sa demande de visa auprès de la préfecture. Le dernier alinéa de l'article L. 211-2-1 pose toutefois plusieurs conditions : l'étranger doit être entré régulièrement en France, s'y être marié et y avoir séjourné plus de six mois avec son conjoint français.

C'est cette dérogation que le 3° du présent article tend à abroger.

L'Assemblée nationale a adopté cette abrogation. Elle a toutefois adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois reportant son entrée en vigueur de six mois. Ce dispositif transitoire est nécessaire pour que ceux qui satisfont aux conditions ou sont sur le point d'y parvenir (six mois de vie commune avec le conjoint français) ne se voient pas opposer un refus qui n'aurait pu être anticipé31(*).

Les motifs invoqués à l'appui de la suppression de l'amendement de notre regretté collègue Jacques Pelletier sont principalement d'ordre pratique. Lors de son audition par votre commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, a souligné les très grandes difficultés pratiques de mise en application. Les autorités consulaires peineraient notamment à vérifier à distance l'état civil de l'étranger sans pouvoir l'interroger lui-même.

La suppression de cette facilité de procédure n'aurait pas pour effet de contraindre l'ensemble de ces conjoints de Français à retourner dans leur pays pour y demander un visa de long séjour. Les étudiants étrangers mariés avec un Français changeraient simplement de statut. Quant aux cas les plus difficiles, ils pourraient bénéficier de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.

Les autres conjoints de Français n'invoquant pas une impossibilité de faire l'aller-retour32(*) devraient retourner dans leur pays pour y demander un visa.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau) (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Évaluation du besoin de formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration

Avec les articles 3 bis et 3 ter du projet de loi, cet article modifie l'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration.

Aux articles 1er et 4 du projet de loi, l'Assemblée nationale a prévu, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, une seconde évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à l'issue de la formation linguistique et civique suivie dans le pays d'origine.

Le présent article est la conséquence de ces deux amendements instaurant un second test. Il prévoit que ce second test dispense du test de langue en France dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration. C'est donc à partir de ce second test, réalisé à l'étranger plusieurs semaines voire plusieurs mois avant l'arrivée en France, que serait décidé si les étrangers arrivés en France doivent suivre ou non une autre formation linguistique complémentaire.

Cet article pose plusieurs problèmes.

En premier lieu, sa rédaction est ambiguë. Elle ne précise pas si l'évaluation à laquelle il est fait référence est la première ou la seconde effectuée au terme de la formation.

En deuxième lieu, il ne semble pas judicieux de faire reposer la décision de suivre des cours de langue complémentaires sur une évaluation réalisée à l'étranger à l'issue de la formation. Plusieurs semaines peuvent en effet s'écouler entre cette évaluation et le début des cours en France. Pour des débutants en français, les acquis sont fragiles et en quelques semaines le niveau peut sensiblement évoluer. Inversement, il se peut également que l'étranger ait poursuivi par ses propres moyens son apprentissage après la fin de la formation.

Il semble donc préférable qu'une évaluation soit faite en France, juste avant le début des cours. Il faut rappeler que les étrangers ayant suivi une formation dans leur pays de résidence ne sont nullement dispensés de signer le CAI. Cela signifie qu'ils seront accueillis comme tous les autres étrangers lors d'une journée d'accueil. A cette occasion, il sera plus simple de procéder à leur évaluation comme c'est déjà le cas aujourd'hui. Votre rapporteur a pu assister à l'une de ces évaluations. Cela ne dure que quelques minutes. Ce n'est pas une charge très lourde.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement précisant que seuls les bénéficiaires du regroupement familial qui ont été dispensés de suivre une formation linguistique dans le pays où ils sollicitent le visa sont réputés ne pas avoir besoin d'une formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration en France. Les autres continueraient de relever du droit commun du contrat d'accueil et d'intégration.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 bis ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Évaluation de l'insertion dans la société française des étrangers ayant droit à un titre de séjour en raison de leurs liens personnels et familiaux en France

Le 7° de l'article L. 313-11 du CESEDA dispose que la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit à l'étranger qui n'entre dans aucune des catégories ouvrant droit à une carte de séjour temporaire ou au bénéfice du regroupement familial, mais dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus.

Issu de la loi du 11 mai 1998 dite RESEDA, cette disposition est une référence directe à l'article de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), afin de permettre la régularisation des étrangers ne relevant d'aucune des catégories ouvrant droit à un titre de séjour, mais ne pouvant être éloignés en application de l'article 8 de la CEDH et du principe constitutionnel du droit de mener une vie familiale normale.

La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a précisé la notion de « liens personnels et familiaux en France ». Plusieurs critères non exhaustifs ont été retenus :

- l'intensité, l'ancienneté et la stabilité de ces liens ;

- les conditions d'existence de l'intéressé ;

- son insertion dans la société française ;

- la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine.

Ces critères sont la synthèse de la jurisprudence administrative française et de la Cour européenne des droits de l'homme en cette matière. Inscrits dans la loi, ils offrent un cadre de lecture plus aisé pour les administrations et les tribunaux, afin d'assurer un traitement suffisamment homogène des demandes.

Ces critères n'enferment pas pour autant les magistrats dans une lecture restrictive du droit à une vie familiale normale. L'article 8 de la CEDH est d'application directe.

Le présent article tend à ajouter que l'insertion de l'étranger dans la société française est appréciée notamment au regard de sa connaissance des valeurs de la République. Cet élément d'évaluation ne serait pas le seul, ce que traduit l'emploi du « notamment ». La référence aux valeurs de la République n'est pas inédite. L'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration prévoit que le signataire de ce contrat s'oblige à suivre une formation civique comportant « une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République ».

Il faut citer également l'article L. 314-2 du CESEDA qui définit la condition d'intégration républicaine dans la société française, au respect de laquelle est subordonnée la délivrance d'une première carte de résident. Selon cet article, l'intégration républicaine dans la société française est appréciée notamment au regard de l'engagement personnel de l'étranger « à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française ».

Le présent article ne va pas aussi loin. Le degré d'intégration exigé ne peut évidemment pas être le même. Une simple connaissance de ces principes serait prise en considération.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (nouveau) (art. L. 111-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 226-28 du code pénal) Recours au test ADN pour prouver une filiation en cas de carence de l'état civil dans le cadre de la procédure de regroupement familial

Lors de la réunion de commission mercredi 26 septembre 2007, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a rappelé les circonstances dans lesquelles l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, avait inséré un article 5 bis autorisant un demandeur de visa de long séjour pour raisons familiales à prouver au moyen d'un test ADN sa filiation avec un de ses parents lorsque ce demandeur est ressortissant d'un pays dans lequel l'état civil présente des carences.

Il a indiqué que plusieurs sous-amendements déposés par le gouvernement avaient sensiblement modifié le dispositif initial33(*) en précisant que :

- seul le demandeur pouvait avoir l'initiative du recours au test ADN ;

- le dispositif était mis en place à titre expérimental sous le contrôle d'une commission d'évaluation ;

- l'Etat prenait les frais des tests à sa charge en cas de délivrance du visa ;

- le recours à ces tests ne serait possible que pour le demandeur ressortissant d'un pays dans lequel l'état civil présente des carences et figurant sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

Il a ensuite annoncé qu'il proposerait à la commission deux amendements tendant à renforcer encore l'encadrement du dispositif, le premier prévoyant l'avis préalable du Comité consultatif national d'éthique sur le décret d'application et le second réduisant la durée de l'expérimentation à deux ans à compter de la publication dudit décret.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a vivement regretté que le rapporteur ne présente pas un amendement de suppression pure et simple de l'article 5 bis.

M. Pierre Fauchon a déclaré qu'il avait été surpris et choqué par les dispositions introduites à l'Assemblée nationale. Il a indiqué que sa réaction était guidée avant tout par le bon sens plutôt que par des considérations sur le caractère sacré ou non de l'ADN.

Il a tout d'abord rappelé que le regroupement familial n'avait concerné en 2006 que 8.607 mineurs ce qui représentait moins de 10 % de l'immigration dite familiale et à peine 5% des flux d'entrée annuels de migrants.

Il a ensuite alerté la commission à propos des drames familiaux que le recours à des tests ADN ne manquerait pas de créer lorsqu'un demandeur de bonne foi découvrirait ne pas être le père biologique de son enfant. Il a rappelé que notre droit respectait la présomption de filiation afin précisément de préserver la paix des familles.

Mettant en balance, d'une part, l'intérêt assez dérisoire de ces tests au regard des flux concernés et, d'autre part, l'atteinte mortelle qui serait portée à des familles, il a jugé que le bon sens plaidait incontestablement en faveur de l'abandon d'une disposition inutile.

Approuvant les propos de M. Pierre Fauchon, M. Hugues Portelli a indiqué que le cas du Royaume-Uni cité par le ministre lors de son audition par la commission était l'exemple à suivre. Il a expliqué que ce pays avait conclu avec les Etats posant des difficultés en matière d'état civil des accords bilatéraux respectueux de leur souveraineté, évitant ainsi de leur imposer unilatéralement le recours à des tests ADN parfois méconnus ou interdits par leur législation.

Concernant l'amendement proposé par votre rapporteur et prévoyant l'avis du Comité consultatif national d'éthique sur le décret d'application, il a estimé que le Comité aurait du être saisi avant que le législateur ne se prononce.

Mme Catherine Troendle a indiqué que les exemples étrangers qui avaient pu être cités à l'appui de l'amendement de l'Assemblée nationale devaient être examinés avec précaution, les conditions du recours au test ADN y étant diverses. Citant le cas de l'Allemagne, elle a précisé que les tests ADN étaient pratiqués exclusivement sur une base volontaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que dans le projet de loi tel que sous-amendé par le gouvernement c'était au demandeur de solliciter une identification par les empreintes génétiques.

M. Robert Badinter a soulevé plusieurs difficultés constitutionnelles importantes.

En premier lieu, il a remarqué que ce dispositif aboutissait à une situation paradoxale dans laquelle un étranger aurait en définitive le droit d'établir ou de prouver sa filiation par des moyens dont ne disposent pas les citoyens français.

En second lieu, il a estimé que le critère retenu de la carence de l'état civil ferait varier l'application de la loi dans le temps et dans l'espace en fonction d'un état de fait sur lequel notre pays n'a aucune prise, posant ainsi un problème d'égalité devant la loi.

En dernier lieu, citant le professeur Axel Kahn, il a déclaré que ce dispositif créait une inégalité de fait honteuse entre ceux qui pourront avancer, voire payer les frais des tests et les autres.

M. Philippe Arnaud a jugé ce texte dangereux et a réclamé la suppression pure et simple du présent article. Il a déclaré que le volontariat affiché par le projet de loi était un leurre et qu'en pratique les consulats dans ces pays demanderaient quasi-systématiquement un test ADN.

En outre, il s'est indigné contre la discrimination entre les enfants biologiques et les enfants adoptés que créerait ce dispositif. Il a expliqué que dans les Etats dépourvus d'état civil, les enfants adoptés ou recueillis seraient dans l'incapacité de faire valoir leur filiation.

Mme Michèle André a souligné l'image déplorable de la France que ce débat sur les tests ADN renvoyait dans les pays francophones.

La commission a ensuite examiné les deux amendements présentés par votre rapporteur. M. Bernard Frimat a déclaré qu'en dépit des efforts d'encadrement proposés, la suppression de l'ensemble du dispositif était la seule solution acceptable.

Après une suspension, la commission a rejeté ces deux amendements. Elle s'est alors prononcée en faveur de la suppression de l'article 5 bis.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 5 bis.

Articles 5 ter et 5 quater (nouveaux) (art. L. 313-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Maintien du titre de séjour malgré la rupture de la vie commune en cas de violences conjugales

Ces deux articles, introduits par l'Assemblée nationale à la suite de deux amendements présentés par M. Etienne Pinte, sont le pendant des articles 2 ter et 2 quater du projet de loi.

Les articles 2 ter et 2 quater tendent à mieux protéger contre le chantage au titre de séjour le conjoint étranger victime de violences conjugales après être entré en France dans le cadre du regroupement familial.

Les articles 5 ter et 5 quater en font de même pour les conjoints de Français titulaires d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » délivrée sur le fondement du 4  de l'article L. 313-11 du CESEDA.

En effet, l'article L. 313-12 du CESEDA subordonne le renouvellement du titre de séjour au maintien de la communauté de vie.

Toutefois, en cas de rupture de la vie commune à l'initiative du conjoint étranger pour violences conjugales, le préfet peut renouveler le titre de séjour.

Les articles 5 ter et 5 quater du projet de loi perfectionnent encore ce dispositif.

Alors que le droit en vigueur n'envisage que le cas où la vie commune a été rompue à l'initiative de la victime des violences, l'article 5 ter prévoit que le renouvellement du titre de séjour est également possible lorsque la vie commune a été rompue à l'initiative de l'auteur des violences.

L'article 5 quater envisage le cas où le conjoint est victime de violences commises après son arrivée en France mais avant la première délivrance de la carte de séjour temporaire. Dans un tel cas, il bénéficierait malgré tout d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale ».

Sous réserve d'un amendement rédactionnel à l'article 5 ter, votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ter ainsi modifié et l'article 5 quater sans modification.

Article additionnel après l'article 5 quater (art. L. 314-15-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Protection contre les violences conjugales

Votre commission vous propose un amendement de coordination avec les articles 2 ter, 2 quater, 5 ter et 5 quater qui renforcent la protection des conjoints étrangers victimes de violences conjugales.

L'article L. 314-5-1 permet de retirer la carte de résident délivrée à un conjoint de Français en cas de rupture de la vie commune dans les quatre premières années du mariage. Il s'agit de lutter contre le chantage au titre de séjour de la part du conjoint auteur des victimes.

Cet amendement protège le conjoint victime même dans le cas où la rupture de la vie commune est à l'initiative de l'auteur des violences. Le droit en vigueur ne le prévoit qu'en cas de rupture de la vie commune à l'initiative de la victime. Sa carte de résident ne pourra pas lui être retirée.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 quinquies (nouveau) (art. L. 314-14 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Création d'une carte de résident permanent à durée indéterminée

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale. Il vise à créer une carte de résident à durée indéterminée, appelée carte de résident permanent, délivrée aux étrangers titulaires d'une carte de résident de dix ans qui en font la demande sous réserve que leur présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public et qu'ils satisfassent à la condition d'intégration républicaine.

L'article L. 314-1 du CESEDA dispose que la carte de résident de dix ans est renouvelable de plein droit, sous réserve des dispositions des articles L. 314-5 à L. 314-7 qui permettent de retirer la carte de résident dans certaines conditions. La création d'une carte de résident permanent devrait donc faciliter la vie des titulaires de cette carte en supprimant une procédure de renouvellement. Pour les services des préfectures, cela constituera un allègement significatif de leur charge de travail34(*).

La carte de résident permanent serait délivrée au renouvellement de la carte de résident de dix ans. Dans les faits, tous les étrangers n'obtenant pas la carte de résident selon les mêmes conditions d'ancienneté de séjour régulier, la carte de résident permanent pourrait être délivrée après 10, 13 ou 15 années de séjour régulier en France.

Pour obtenir cette carte, l'étranger sera obligé de satisfaire à la condition d'intégration républicaine dans la société française. Or, l'obtention d'une première carte de résident de dix ans n'est pas toujours subordonnée à la satisfaction de la condition d'intégration. En conséquence, les étrangers titulaires d'une carte de résident non soumise à la satisfaction de la condition d'intégration ainsi que les étrangers titulaires d'une carte de résident délivrée avant que la condition d'intégration soit exigée35(*) devront satisfaire à cette condition s'il souhaite bénéficier d'une carte de résident permanent. A défaut, ils pourront demander le renouvellement de plein droit de leur carte de résident de dix ans.

Par ailleurs, le présent article prévoit que tous les cas de retrait de la carte de résident de dix ans sont applicables à la carte de résident permanent. En outre, le cas de péremption de la carte de résident de dix ans de l'étranger qui quitte le territoire français pendant plus de trois années consécutives est également applicable.

Enfin, l'amendement prévoit que lorsque la carte de résident permanent est retirée à un étranger qui ne peut faire l'objet d'une mesure d'expulsion en raison de protection, une carte de séjour temporaire lui est délivrée de plein droit.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 quinquies sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASILE

Article 6 A (nouveau) (art. L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Information des demandeurs d'asile à la frontière sur la possibilité d'introduire un recours suspensif contre un refus d'entrée au titre de l'asile

L'article 6 du projet de loi prévoit que les étrangers, auxquels l'administration a opposé un refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile, disposeront de 24 heures pour saisir le juge administratif d'un recours en annulation dirigé contre cette décision administrative - ce recours suspendant de plein droit tout éloignement dans l'attente de la décision du juge qui aura soixante-douze heures pour se prononcer.

La brièveté de ce délai implique que l'étranger soit, en contrepartie, systématiquement informé de son droit de contester la légalité de la décision de refus d'entrée en introduisant à son encontre un recours suspensif dans les conditions prévues à l'article L. 213-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois, prévoit par conséquent qu'en cas de demande d'asile, la décision de refus d'entrée mentionne le droit d'introduire un recours en annulation suspensif. Votre commission vous soumet un amendement précisant que l'étranger est également informé des voies et délais de recours.

L'article L.213-2 du CESEDA précise que cette décision et la notification des droits qui l'accompagne doivent être communiquée à l'étranger dans une langue qu'il comprend.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 A ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 213-9 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Caractère suspensif du référé liberté dirigé contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 213-9 dans le CESEDA afin de rendre suspensif le référé liberté dirigé contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile.

Il met en conformité la législation française en matière d'asile à la frontière avec la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans son arrêt Gebremedhin c/France rendu le 26 avril 2007, la Cour a jugé que l'absence d'un recours juridictionnel de plein droit suspensif, ouvert aux étrangers dont la demande d'asile à la frontière a été refusée méconnaît les articles 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

1. Le droit en vigueur : la procédure de l'asile à la frontière

La procédure de l'asile à la frontière a pour objet d'autoriser ou non à pénétrer sur le territoire français les étrangers qui se présentent aux frontières aéroportuaire, ferroviaire ou maritime démunis des documents requis et demandent à y être admis au titre de l'asile.

En effet, pour déposer une demande d'asile en France auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), un étranger doit se trouver sur le territoire français. S'il se présente à la frontière, il ne peut déposer une telle demande que s'il lui est préalablement donné accès au territoire. S'il n'a pas les documents nécessaires pour entrer (visas, passeports...), il lui faut déposer une demande d'accès au territoire au titre de l'asile.

La procédure d'asile à la frontière relève de la compétence du ministère de l'intérieur, qui prend la décision d'admettre ou non les intéressés après avis de l'OFPRA36(*).

L'article L. 221-1 du CESEDA précise que « l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente (...) pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée ». L'étranger qui a déposé une demande d'asile à la frontière ne peut être éloigné avant que le ministre de l'intérieur se prononce sur le caractère manifestement infondée ou non de sa demande.

Des divergences d'appréciation existent quant au degré d'examen de la demande d'asile par le ministre de l'intérieur, celui-ci ne devant pas procéder à un examen aussi approfondi que le ferait l'OFPRA, seul organisme compétent pour attribuer ou non le bénéfice de l'asile. Selon les associations de défense des étrangers, l'examen serait trop approfondi. De son côté, le gouvernement indique que les critères appliqués pour juger du caractère « manifestement infondé » ou non des demandes d'asile s'inspirent de ceux dégagés par les résolutions adoptées à Londres les 30 novembre et 1er décembre 1992 par les ministres chargés de l'immigration des Etats membres de la Communauté européenne. Bien que sans portée normative, cette résolution retient les critères suivants pour rejeter une demande : les motifs invoqués se situent en dehors de la problématique de l'asile (motifs économiques, raisons de pure convenance personnelle ...) ; la demande repose sur une fraude délibérée (l'intéressé se prévaut d'une nationalité qui n'est manifestement pas la sienne, fait de fausses déclarations ...) ; les déclarations sont dénuées de toute substance, ne sont pas personnalisées ou circonstanciées ; l'intéressé se réfère à une situation générale troublée ou d'insécurité, sans rapporter d'éléments personnalisés ; les déclarations sont entachées d'incohérences rédhibitoires.

L'étranger qui sollicite l'asile à la frontière peut le faire dès son arrivée ou à tout moment durant son maintien en zone d'attente. Chaque demandeur est entendu par un agent de l'OFPRA, lequel transmet au ministère de l'intérieur un avis écrit sur le caractère manifestement infondé ou non de sa démarche. Le ministère prend ensuite la décision d'admettre ou non l'intéressé sur le territoire national.

En cas d'admission, la police aux frontières délivre un sauf conduit, qui donne huit jours à son bénéficiaire pour formuler une demande d'asile dans le cadre des procédures d'asile de droit commun.

Une décision de non admission se traduit par la possibilité de refouler immédiatement l'intéressé vers son pays d'origine ou le pays d'où il provient.

Comme toute décision administrative, les décisions de non admission au titre de l'asile sont susceptibles d'un recours en annulation devant la juridiction administrative, lequel n'est pas suspensif.

Elles peuvent également faire l'objet du « référé suspension » ou du « référé liberté » - non suspensifs - prévus respectivement par les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.

L'article L. 521-2 auquel il est recouru de préférence dispose que « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »

L'article L. 522-3 du code de justice administrative prévoit cependant une procédure de « tri » qui autorise le juge des référés à rejeter, par simple ordonnance motivée, sans convoquer les parties ni tenir d'audience contradictoire, une requête qui ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il « apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée ».

Les décisions prises en application du « référé liberté » sont susceptibles d'appel - non suspensif également - devant le conseil d'Etat dans les quinze jours suivant la notification ; il se prononce dans un délai de quarante-huit heures.

2. Le projet de loi

Pour tenir compte de l'arrêt Gebremedhin c/France rendu le 26 avril 2007, l'article 6 du projet de loi propose la mise en place d'un recours en annulation suspensif de plein droit. Il insère un nouvel article L. 213-9 dans le CESEDA.

Le projet de loi initial présenté par le Gouvernement avait retenu une autre solution en instaurant un référé-liberté suspensif. Le premier alinéa du nouvel article L. 213-9 du CESEDA prévoyait la suspension de plein droit de l'exécution de l'éloignement à la suite de la décision de refus d'entrée au titre de l'asile pendant le délai de vingt-quatre heures accordé à l'étranger pour saisir le juge des référés.

En cas de saisine, aucune mesure d'éloignement n'aurait été possible dans l'attente de la décision du juge des référés ; ce dernier, en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doit se prononcer au plus tard quarante-huit heures après avoir été saisi.

Le choix de la procédure du référé-liberté pouvait apparaître bien adapté au contentieux des refus d'entrée au titre de l'asile. En effet, les conditions de saisine prévues à l'article L. 521-2 du code de justice administrative correspondent aux situations caractérisant l'asile à la frontière : urgence, atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, rapidité de la procédure compatible avec les contraintes du placement en zone d'attente.

Malgré ses avantages, cette procédure de référé-liberté suspensif fait toutefois l'objet d'appréciations divergentes entre les magistrats de l'ordre judiciaire et ceux de l'ordre administratif, quant à sa compatibilité avec les exigences de l'arrêt Gebremedhin c/ France rendu par la CEDH le 26 avril 2007. Ainsi, la Cour d'appel de Paris a considéré dans un arrêt récent, sans toutefois que la Cour de cassation se soit encore prononcée sur la question, que le respect de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme du 4 novembre 1950 impliquait que les étrangers dont la demande d'entrée au titre de l'asile a été refusée disposent, pour contester cette décision, d'un recours suspensif susceptible d'aboutir à l'annulation de cette décision. Or, en référé, le juge prend les mesures d'urgence nécessaires en suspendant la décision contestée mais il ne se prononce pas sur le fond.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a également constaté que cette procédure de référé-liberté était contestée à la fois par les associations de défense des étrangers et par les syndicats de magistrats administratifs.

Pour les premiers, les délais de recours et de jugement sont beaucoup trop contraignants pour permettre à un demandeur d'asile de constituer un dossier suffisamment étayé pour passer l'obstacle de la procédure de tri qui autorise le juge des référés à rejeter, par simple ordonnance motivée, sans convoquer les parties ni tenir d'audience contradictoire, une requête qui ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il « apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée ».

En outre, les associations considèrent que l'arrêt Gebremedhin emporte en réalité des conséquences plus étendues et imposerait de conférer de façon générale un caractère suspensif à tous les recours contre des décisions de refus d'entrée sur le territoire français.

Pour les seconds, une crainte forte est de voir augmenter considérablement le nombre de recours. Selon M. Axel Barberin, président de l'USMA, environ 181 demandes de référé-liberté ont été déposées en 2006 sur un total de 2.194 demandes d'asile à la frontière déclarées manifestement infondées. Ces recours se concentrent quasi-exclusivement sur le tribunal administratif de Cergy, puisque 96 % des demandes d'asile à la frontière sont faites à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Toutefois, M. Bernard Even, président du syndicat des juges administratifs, craint qu'une fois le recours devenu suspensif de plein droit, le nombre de demandes de référé augmente considérablement et vienne engorger un peu plus des tribunaux administratifs saturés. Il estime que cette nouvelle procédure pourrait avoir pour conséquence que des étrangers refoulés à la frontière et qui n'auraient pas songé en l'état actuel du droit à déposer une demande d'asile le fassent à l'avenir afin de bénéficier du caractère suspensif du recours. Le gisement potentiel serait alors de 13.000 recours. Or, le référé-liberté a pour inconvénient de ne pas éteindre la possibilité de déposer un recours en annulation au fond en plus du référé-liberté.

Pour répondre à ces objections, l'Assemblée nationale a substitué au référé-liberté, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, un recours en annulation de plein droit suspensif.

Cette procédure est inspirée de celle applicable aux arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie administrative à l'étranger en situation irrégulière interpellé par les forces de l'ordre37(*).

L'étranger pourrait dans un délai de vingt-quatre heures demander l'annulation de la décision. Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui statuerait dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine38(*). Pendant le délai de recours et jusqu'à ce que le juge ait statué, aucune mesure d'éloignement ne pourrait être prise.

Cette solution apparaît nettement plus favorable aux demandeurs, puisque ceux-ci pourront obtenir l'annulation de la décision de refus d'entrée sans faire valoir « l'urgence » ou une « atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale alors que ces exigences doivent, en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, être respectées pour tout référé-liberté.

La procédure est calée sur celle des arrêtés de reconduite à la frontière.

Le projet de loi précise qu'aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de refus d'entrée. Le référé-liberté classique serait exclu. Il ne peut y avoir deux voies de droit concurrentes.

L'étranger peut demander le concours d'un interprète. L'audience se déroule sans commissaire du gouvernement comme pour le référé liberté.

L'audience pourrait être tenue par visio-conférence, sauf si l'étranger s'y oppose. Il faut rappeler que cette possibilité est déjà ouverte devant le juge des libertés et de la détention pour les audiences de prolongation du maintien en zone d'attente ou en rétention administrative. C'est en revanche la première fois qu'elle est ouverte à un contentieux devant le juge administratif.

Tout en saluant ce dispositif amélioré, votre commission vous soumet un amendement faisant passer de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai de recours contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile.

Au cours de son audition, Mme Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFé), a souligné l'extrême brièveté du délai pour déposer un recours. A son sens, vingt-quatre heures ne permettraient pas de monter un dossier suffisamment argumenté pour passer l'obstacle de l'ordonnance de tri. En effet, le juge administratif aurait la faculté de constater par ordonnance motivée qu'il n'y a pas lieu de statuer en cas de recours manifestement mal fondés. L'étranger ne pourrait donc pas défendre lui-même son admission en France au titre de l'asile.

Souhaitant par ailleurs harmoniser les procédures39(*), votre commission vous soumet un amendement portant à quarante-huit heures le délai de recours. Elle a adopté également un amendement relatif à l'appel de la décision du président du tribunal administratif. Le délai d'appel serait de quinze jours comme il est d'usage pour les procédures en urgence et l'appel ne serait pas suspensif.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 221-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Simplification de la procédure du maintien en zone d'attente pendant la phase administrative

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois. Il tend à simplifier la procédure du maintien en zone d'attente pendant la phase administrative, c'est-à-dire pendant les quatre premiers jours. Le juge des libertés et de la détention n'intervient qu'à compter du quatrième jour pour accorder ou non la prolongation du maintien en zone d'attente.

L'article L. 221-3 du CESEDA prévoit actuellement que l'administration peut prononcer le maintien en zone d'attente de l'étranger qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français ou qui demande son admission au titre de l'asile.

L'autorité administrative compétente prononce le maintien en zone d'attente par décision écrite et motivée inscrite sur un registre et aussitôt transmise au procureur de la République. Cette décision est prise pour une durée maximale de 48 heures. Toutefois, ce maintien peut être renouvelé une fois pour la même durée et dans les mêmes conditions.

Ce séquençage de la phase administrative du maintien en zone d'attente n'apporte pas de garanties supplémentaires à l'étranger, si ce n'est que le procureur de la République est averti une seconde fois du maintien en zone d'attente.

La seconde décision de maintien en zone d'attente apparaît alourdir inutilement la procédure.

Le présent article permettrait à l'autorité administrative de prononcer d'emblée le maintien de l'étranger en zone d'attente pour une durée maximale de quatre jours. Cela ne remettrait nullement en cause l'obligation faite à l'administration de limiter le maintien de l'étranger en zone d'attente au « temps strictement nécessaire à son départ », conformément au premier alinéa de l'article L. 221-1 du CESEDA.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 bis sans modification.

Article 7 (art. L. 222-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Prorogation d'office du maintien en zone d'attente en cas de demande tardive de référé à l'encontre d'un refus d'entrée en France au titre de l'asile

Le présent article complète l'article L. 222-2 du CESEDA pour proroger d'office le maintien en zone d'attente lorsque le recours en annulation contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile est déposé dans les derniers jours de la période de maintien en zone d'attente.

Par définition, pendant toute la procédure de demande d'admission sur le territoire au titre de l'asile, l'étranger est maintenu en zone d'attente. S'il entre sur le territoire français pour quelque motif que ce soit, par exemple la non prolongation du maintien en zone d'attente par le juge des libertés et de la détention, la procédure d'asile à la frontière devient sans objet.

La décision initiale de maintien en zone d'attente est prise par l'autorité administrative pour une durée qui ne peut excéder quarante-huit heures. Le placement peut être renouvelé une fois dans les mêmes conditions et pour une même durée40(*).

Le juge des libertés et de la détention intervient une première fois au bout de quatre jours, pour décider d'une prolongation d'un maximum de huit jours supplémentaires et une deuxième fois au terme de cette période, en vue d'une prolongation exceptionnelle de huit jours supplémentaires (articles L. 222-1 et L. 222-2 du CESEDA).

La durée maximale du maintien en zone d'attente est donc en principe de vingt jours ; cependant, exceptionnellement, si une demande d'asile à la frontière est formulée entre le seizième et le vingtième jour du maintien, celui-ci est prolongé d'office de quatre jours à compter de la demande (article L. 222-2). Le juge des libertés et de la détention peut toutefois y mettre un terme à tout moment. Il s'agit d'éviter que les demandes d'asile déposées à la dernière minute ne soient des manoeuvres dilatoires visant à être libéré avant que le ministre de l'intérieur ne se soit prononcé sur la demande.

S'inspirant de ce dispositif, le 3° du présent article41(*) prévoit que lorsque le recours en annulation contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile est déposé dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d'attente, celle-ci est prorogée d'office de quatre jours à compter du dépôt du recours.

Le projet de loi initial prévoyait une prorogation de trois jours. L'Assemblée nationale a augmenté la durée à quatre jours afin de tenir compte d'un autre amendement à l'article 6 du projet de loi qui a fait passer de 48 heures à 72 heures le délai accordé au juge pour statuer sur le recours. Un jour de plus est nécessaire pour mettre en oeuvre l'éloignement en cas de rejet du recours en annulation.

La décision de prorogation d'office est portée à la connaissance du procureur de la République immédiatement.

Votre commission vous soumet un amendement prévoyant également l'information du juge des libertés et de la détention. Ce dernier aurait également la faculté de mettre un terme au maintien en zone d'attente.

Par ailleurs, votre commission vous propose un amendement faisant passer de quatre à six jours la prorogation d'office du maintien en zone d'attente en cas de demande d'asile déposé dans les six derniers jours du maintien en zone d'attente. Le droit en vigueur prévoit simplement une prorogation de quatre jours. Mais l'instauration d'un recours suspensif modifie cet équilibre. En effet, l'article 6 du projet de loi prévoit qu'en cas de rejet de la demande d'asile à la frontière, l'étranger disposerait de vingt-quatre heures pour déposer un recours en annulation. Pendant ce délai, il ne pourrait pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Votre commission a d'ailleurs adopté un amendement portant ce délai de recours à quarante-huit heures. En conséquence, il est nécessaire d'allonger à six jours le délai de prorogation d'office du maintien en zone d'attente.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du rapporteur de la commission des lois tendant à prévoir aux 1° et 2° du présent article que la seconde prorogation du maintien en zone d'attente par le juge des libertés et de la détention peut être accordée en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ. L'article L. 222-2 en vigueur dispose simplement que la prorogation est accordée « à titre exceptionnel ». Or, d'après l'auteur de l'amendement, il semblerait que des juges des libertés et de la détention fassent une interprétation très restrictive de cette disposition en estimant qu'un refus d'embarquer ne constitue pas en lui-même une circonstance exceptionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 522-4 [nouveau] du code de justice administrative) Codification dans le code de justice administrative des dispositions procédurales spécifiques aux demandes de référé liberté à l'encontre d'un refus d'asile à la frontière

Le présent article tend à codifier dans le code de justice administrative les dispositions introduites par l'article 6 du projet de loi et relatives à la procédure de recours en annulation suspensif de plein droit lorsque celui-ci est actionné par un étranger à l'encontre d'un refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile. Il s'agit d'une simple coordination entre deux codes.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 721-1, L. 722-1, L. 722-2 et L. 722-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Conséquences de la création d'un ministre chargé de l'asile

Le présent article prend les dispositions législatives nécessaires pour que le ministre chargé de l'asile puisse juridiquement exercer les attributions que lui confie en la matière le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. L'article 1er de ce décret dispose que le ministre de l'immigration « est compétent, dans le respect des attributions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Commission des recours des réfugiés, en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire (...) ».

Jusqu'à cette date et depuis la convention de Genève relative au statut de réfugiés et la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la politique de l'asile relevait de la compétence du ministère des affaires étrangères.

Ce transfert de compétences a déjà eu plusieurs effets.

En premier lieu, comme le prévoit l'article 3 du décret du 31 mai 2007 précité, le ministre de l'immigration a autorité « conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, sur la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France ». Au sein de cette direction, le ministre de l'immigration a en particulier autorité sur le service des étrangers en France, lui-même composé d'une sous-direction de la circulation des étrangers, située à Nantes, et d'une sous-direction des réfugiés et apatrides. Cette dernière sous-direction assure la liaison entre le ministère et l'OFPRA.

En second lieu, la nomenclature budgétaire évoluerait en 2008. Le projet de loi de finances initiale pour 2008 devrait créer une nouvelle mission budgétaire « Immigration, asile et intégration ». La subvention de fonctionnement destinée à l'OFPRA, qui atteignait 45,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007 et figurait alors dans la mission « Action extérieure de l'Etat », devrait être inscrite dans cette nouvelle mission gérée par le ministre de l'immigration.

Le projet de loi traduit ce transfert de compétence sur la tutelle de l'OFPRA et son organisation.

L'OFPRA est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative, chargé d'assurer l'application des conventions, accords ou arrangements internationaux concernant la protection des réfugiés. Il a été créé par la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

Placé dès l'origine sous la tutelle du ministre des affaires étrangères et opérant en liaison avec les divers départements ministériels, il a pour mission d'octroyer :

- la qualité de réfugié à toute personne qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève relative au statut des réfugiés, qui a été persécutée en raison de son action en faveur de la liberté, ou relève du mandat dit restreint du Haut-commissariat aux réfugiés ;

- le bénéfice de la protection subsidiaire à toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi de la qualité de réfugié et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes : la peine de mort, la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants, et, s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé ou international.

L'Office est administré par un conseil d'administration comprenant deux parlementaires, des représentants de l'Etat et un représentant du personnel de l'office. La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a renforcé le rôle du conseil d'administration. Celui-ci administre l'Office. A cette fin, il détermine les « orientations générales » de cette structure et délibère sur les conditions d'attribution de la qualité de réfugié ou de la protection subsidiaire. Il est en outre compétent pour définir la liste des pays considérés au niveau national comme des pays d'origine sûrs42(*).

Le président du conseil d'administration est nommé parmi ses membres par décret sur proposition du ministre des affaires étrangères43(*).

La seconde instance dirigeante de l'OFPRA est son directeur général. Chargé de gérer l'Office, il est nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur. Avant la loi du 10 décembre 2003 précitée, le directeur était nommé directement par le ministre des affaires étrangères. L'association du ministre de l'intérieur à cette nomination à partir de 2003 fut la conséquence de l'attribution à l'OFPRA de la compétence pour accorder le bénéfice de la protection subsidiaire laquelle est l'héritière de l'asile territorial accordé par ce même ministre au titre du pouvoir régalien de l'Etat.

Le présent article modifie cet équilibre.

Le 1° substitue la tutelle du ministre chargé de l'asile à celle du ministre des affaires étrangères. Elle est la conséquence logique de la compétence du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire.

La nouvelle formulation est aussi préférable puisque le projet de loi vise le ministre chargé de l'asile et non le ministre de l'immigration. Les découpages ministériels peuvent évoluer.

Plusieurs associations de défense des étrangers entendues par votre rapporteur ont exprimé des craintes sur ce changement de tutelle. La tutelle du ministère des affaires étrangères est en effet réputée pour être très lointaine. Ces associations craignent que le ministre de l'immigration exerce au contraire une vraie tutelle guidée par des objectifs contraires, le cas échéant, au respect du droit d'asile. Votre rapporteur estime que ce risque n'est pas fondé. Tout d'abord, une tutelle sur un établissement public n'est pas identique à un rapport d'autorité hiérarchique. Surtout, toutes les décisions de l'OFPRA sont soumises au contrôle juridictionnel de la Commission des recours des réfugiés.

Suivant la même logique, le 1°bis du présent article tend également à ce que le président du conseil d'administration de l'Office soit nommé sur proposition du ministre chargé de l'asile et non plus du ministre des affaires étrangères44(*).

A la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il est également ajouté parmi les membres du conseil d`administration de l'OFPRA un représentant de la France au Parlement européen. Le député européen serait désigné par décret.

Selon l'auteur de cet amendement, il s'agit de renforcer la prise en compte des enjeux européens au sein du conseil d'administration de l'Office. Le changement proposé n'augmenterait pas nécessairement le nombre total de membres du conseil d'administration, puisque le nombre de représentants de l'Etat au sein dudit conseil n'est pas précisé par la loi.

Enfin, le 3° du présent article prévoit que la conservation des dossiers des demandeurs d'asile dont la demande a été définitivement rejetée est confiée aux services du ministre chargé de l'asile, en lieu et place des services du ministre des affaires étrangères. Les autres archives de l'Office sont conservées par lui et sont inviolables (article L. 722-4 du CESEDA).

En revanche, concernant la nomination du directeur général, un relatif statu quo est conservé. Le 2° du présent article prévoit qu'il continuerait à être nommé sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'asile qui se substituerait par conséquent au ministre de l'intérieur.

M. Jean-François Cordet45(*), directeur général de l'OFPRA depuis le 18 juillet dernier, a déclaré lors de son audition par votre rapporteur qu'il lui semblait indispensable de maintenir une nomination du directeur général sur proposition conjointe afin de préserver un lien entre l'Office et le ministère des affaires étrangères. Grâce à son réseau consulaire et diplomatique, le quai d'Orsay est le mieux placé pour nourrir l'expertise des officiers de l'OFPRA et leur connaissance de la situation dans les pays de provenance des demandeurs d'asile.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 9 bis (nouveau) (art. L. 531-2, L. 731-1, L. 731-2, L. 731-3, L. 732-1, L. 733-1, L. 742-1, L. 742-3, L. 742-4 et L. 751-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles ; art. 16 et 23 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) Rebaptiser la commission des recours des réfugiés « Cour nationale du droit d'asile »

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il vise à renommer la commission des recours des réfugiés (CRR) « Cour nationale du droit d'asile ».

Au cours de son audition, M. François Bernard, président la CRR, a fait part à votre rapporteur de son souhait de voir rebaptisée la CRR, afin de lui donner l'apparence de ce qu'elle est vraiment, une juridiction administrative indépendante.

Votre rapporteur se réjouit donc que l'Assemblée nationale ait repris cette idée. Ce changement de nom est un signal fort adressé au Gouvernement pour qu'il mette en oeuvre rapidement, dès 2008, l'autonomie budgétaire et administrative de la CRR.

La formule « Cour nationale du droit d'asile » est adéquate. La CRR est une juridiction à compétence nationale et ses décisions sont seulement susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat. Le terme en vigueur de « commission » appartient au vocabulaire administratif et parlementaire plutôt que juridictionnel.

Par ailleurs, la dénomination actuelle fait référence aux « réfugiés », ce qui est également ambiguë, puisque les demandeurs d'asile n'ont pas encore acquis un tel statut lorsqu'ils saisissent la CRR.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 bis sans modification.

Article 9 ter (nouveau) (art. L. 731-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Délai de recours devant la commission des recours des réfugiés

Le présent article introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des lois et du rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères tend à réduire d'un mois à quinze jours le délai de recours devant la commission des recours des réfugiés.

Lors du débat sur la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, le Sénat avait tenu à fixer dans la loi à un mois le délai de recours contre les décisions de l'OFPRA devant la commission des recours des réfugiés.

Cette position faisait suite aux travaux de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine. Celle-ci s'était inquiétée de l'adoption par le comité interministériel de contrôle de l'immigration, en juillet 2005, du principe d'une réduction du délai de recours à 15 jours.

La commission d'enquête avait recommandé le maintien du délai d'un mois estimant qu'il serait « souhaitable de renoncer à faire peser sur les demandeurs d'asile la charge de la réduction des délais de procédure, sauf à prendre le risque de paraître leur marchander les moyens de faire valoir leurs droits dans un système juridique complexe et qui leur est, somme toute, sans doute moins favorable que ceux qui font une plus large place à l'oralité »46(*).

La réduction des délais de procédure ne doit pas peser sur les demandeurs d'asile, mais doit passer par une réflexion sur l'organisation et les moyens de fonctionnement de la CRR. Selon M. François Bernard, président de la CRR, les décisions sont souvent signées par les magistrats une ou deux semaines après avoir été prises car étant vacataires, ils ne sont à la CRR que deux ou trois fois par mois. Il conviendrait de réduire ces délais administratifs avant de réduire les délais de recours. Rappelons que le délai moyen de jugement devant la CRR est de onze mois.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 9 ter.

Article 10 (art. L. 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Refus de séjour opposé à un étranger dès notification du rejet définitif de sa demande d'asile

Le présent article tend à préciser que le rejet définitif d'une demande d'asile entraîne implicitement l'abrogation de l'autorisation provisoire de séjour délivrée à un demandeur d'asile. L'autorité administrative pourrait donc prendre immédiatement une décision de refus de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français dans les conditions prévues par l'article L. 511-1 du CESEDA.

Il reprend en cela la jurisprudence administrative. Dans une décision du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat47(*) a considéré que le rejet d'une demande de titre de séjour entraînait nécessairement l'abrogation du récépissé de cette demande et que dès lors, le préfet pouvait régulièrement inviter le demandeur à quitter le territoire alors même que le récépissé de la demande de titre de séjour était encore valable.

L'article L. 742-3 du CESEDA dispose que l'étranger admis à séjourner en France et qui demande à bénéficier de l'asile a le droit de s'y maintenir jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours des réfugiés. Son autorisation provisoire de séjour est renouvelée autant que nécessaire.

Ce même article prévoit qu'en cas de rejet de la demande d'asile, l'étranger dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification du refus de renouvellement ou de retrait de son autorisation de séjour pour quitter volontairement le territoire français.

Or, le refus de renouvellement ou le retrait de l'autorisation de séjour n'intervient pas nécessairement en même temps que la notification du rejet de la demande d'asile. Les autorisations provisoires de séjour sont généralement délivrées pour trois ou six mois. Dans ce cas, si l'autorisation a été renouvelée la veille du rejet de la demande d'asile, il peut s'écouler plusieurs mois avant que la préfecture ait à se prononcer sur le renouvellement de l'autorisation provisoire de séjour. Le retrait d'une autorisation est également peu fréquent, les préfectures n'étant pas informées immédiatement des décisions de l'OFPRA ou de la commission des recours des réfugiés.

Ce décalage dans le temps entre les deux types de décision - rejet de la demande d'asile et retrait de l'autorisation provisoire de séjour - peut prolonger le maintien sur le territoire français de déboutés du droit d'asile.

En 2006, la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine48(*) s'étonnait d'ailleurs de l'absence quasi-totale de données sur le taux de retour, volontaire ou non, des déboutés du droit d'asile et de l'incapacité de mesurer sur ce point la réforme du droit d'asile. Une des raisons de cette réforme est en effet de réduire les délais d'examen des demandes d'asile afin d'éviter que des étrangers en situation illégale ne se maintiennent plusieurs années légalement sur le territoire français sous le couvert de l'instruction d'une demande d'asile. Or, il ne sert à rien de réduire ces délais si finalement les déboutés du droit d'asile ne sont pas plus éloignés qu'auparavant.

Le présent article tend à résorber ce décalage dans le temps en faisant sienne la jurisprudence administrative qui estime que le rejet d'une demande de séjour, au titre de l'asile ou pour un autre motif, emporte implicitement abrogation du récépissé de la demande valant autorisation provisoire de séjour.

Le projet de loi supprime par conséquent la disposition prévoyant qu'en cas de rejet de la demande d'asile, l'étranger dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification du refus de renouvellement ou de retrait de son autorisation de séjour pour quitter volontairement le territoire français.

A la place, le projet de loi prévoit que les dispositions du I de l'article L. 511-1 du CESEDA sont directement applicables. Cela signifie qu'une décision de rejet définitif49(*) d'une demande d'asile autorise le préfet à prendre immédiatement50(*) une décision de refus de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 10 bis (nouveau) (art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Obligation d'enregistrement des ressortissants communautaires

Le présent article est issu d'un amendement de M. Philippe Goujon adopté par l'Assemblée nationale. Il renforce l'obligation d'enregistrement en mairie des ressortissants communautaires résidant en France.

Depuis la loi du 26 novembre 2003, les ressortissants communautaires ne sont plus tenus de détenir un titre de séjour, à l'exception des ressortissants des nouveaux Etats membres pendant la durée de validité des mesures transitoires.

Toutefois, cette mesure de simplification administrative ne permettait plus de connaître le nombre de ressortissants communautaires établis en France. C'est la raison pour laquelle la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a prévu que les citoyens de l'Union européenne, les ressortissants d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse disposeraient de trois mois à compter de leur arrivée en France pour se faire enregistrer auprès du maire de leur commune de résidence.

Toutefois, le non-respect de cette obligation d'enregistrement n'est pas sanctionné ce qui pose des difficultés comme le soulèvent les auteurs du présent article.

Le 8° du II de l'article L. 511-1 du CESEDA permet la reconduite à la frontière de l'étranger qui, pendant la période de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, pendant une période de trois mois suivant son entrée sur le territoire, a constitué une menace pour l'ordre public ou méconnu les dispositions de l'article L. 341-4 du code du travail51(*). Cependant, l'impossibilité de déterminer avec précision la date d'entrée en France des ressortissants communautaires ne permet pas pleinement l'application de cette mesure.

Pour résoudre ces difficultés, le présent article prévoit que les ressortissants communautaires qui n'ont pas respecté l'obligation d'enregistrement sont réputés résider en France depuis moins de trois mois.

Cette disposition est aussi un moyen d'inciter fortement les ressortissants communautaires à s'enregistrer.

Ce dispositif est compatible avec l'article 8 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union ainsi que des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres. Toutefois, il est sans doute à la limite de ce que le droit communautaire permet.

L'article 8 de la directive dispose que pour des séjours d'une durée supérieure à trois mois, l'État membre d'accueil peut imposer aux citoyens de l'Union de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes. Il précise que le délai imparti pour l'enregistrement ne peut pas être inférieur à trois mois à compter de la date d'arrivée. Une attestation d'enregistrement est délivrée immédiatement, qui précise le nom et l'adresse de la personne enregistrée ainsi que la date de l'enregistrement. Le non-respect de l'obligation d'enregistrement peut être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées.

L'article L. 121-2 en vigueur du CESEDA laisse trois mois seulement pour s'enregistrer. Le présent article instaure une contrainte plus forte d'enregistrement dans les trois mois. Mais il ne s'agit pas d'une sanction.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 bis sans modification.

Article 10 ter (nouveau) (art. L. 551-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Exercice des droits pendant le transfert vers le lieu de rétention

Le présent article est issu d'un amendement de M. Philippe Goujon adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à préciser que compte tenu des contraintes matérielles pendant le transfèrement d'un étranger vers le centre de rétention où il sera maintenu, certains des droits qui lui sont reconnus ne peuvent être exercés pendant le transfèrement.

L'article L. 551-2 du CESEDA dispose en effet que dès la décision de placement en rétention prise l'étranger est informé dans une langue qu'il comprend et dans les meilleurs délais que, pendant toute la période de la rétention, il peut demander l'assistance d'un interprète, d'un conseil ainsi que d'un médecin. Il est également informé qu'il peut communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix.

Le présent article ne remet pas en cause ces droits, mais précise qu'ils sont suspendus le temps du transfert vers le lieu de rétention. La durée du transfert devrait faire l'objet d'une mention justificative au registre tenu dans le lieu de rétention.

Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit de mettre un terme à des interprétations erronées de la loi en y inscrivant la jurisprudence de la Cour de cassation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ter sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES A L'IMMIGRATION POUR MOTIF PROFESSIONNEL ET DISPOSITIONS DIVERSES

Article 11 (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Contenu du rapport du Gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration

L'article L. 111-10 du CESEDA dispose que chaque année, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration. Créé par la loi du 26 novembre 2003, ce rapport décrit de façon exhaustive l'état de la politique d'immigration, d'asile et d'intégration en France.

La loi précise en détail le contenu du rapport. Le paragraphe i) de l'article L. 111-10 du code précité dispose notamment que le rapport indique et commente « les actions entreprises au niveau national en vue de lutter contre les discriminations et de favoriser l'intégration des étrangers en situation régulière ».

Afin de mettre en conformité l'intitulé du rapport avec son contenu, le 1° du présent article tend à le renommer Rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration.

Par ailleurs, le 2° du présent article réécrit le paragraphe i) de l'article L. 111-10 précité. Il précise en particulier que le rapport au Parlement contient les données relatives au contrat d'accueil et d'intégration ainsi qu'au contrat d'accueil et d'intégration pour la famille créé par l'article 3 du présent projet de loi. En revanche, la nouvelle rédaction ne mentionne plus les actions entreprises au niveau national en vue de lutter contre les discriminations.

Enfin, le 2° du présent article ajoute également aux informations contenues dans le rapport le nombre des acquisitions de la nationalité française, celles-ci étant un indicateur utile pour mesurer les effets du parcours d'intégration.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Suppression de l'opposabilité de l'emploi aux salariés en mission

Le présent article est relatif à la carte de séjour « salarié en mission » qui aménage des conditions de séjour dérogatoires pour les employés des entreprises internationales.

La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a créé au sein de l'article L. 313-10 du CESEDA une catégorie supplémentaire de carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle : la carte « salarié en mission ». Son objet est de favoriser la mobilité et la venue de cadres étrangers de groupes multinationaux en France.

Cette carte s'adresse aux salariés étrangers détachés par un employeur établi hors de France lorsque ce détachement s'effectue entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe, conformément au 2° du I de l'article L. 342-1 du code du travail. Elle est également attribuée aux étrangers détachés au sein d'un même groupe mais titulaires d'un contrat de travail avec un employeur établi en France. On parle alors « d'impatriation ».

Pour bénéficier de cette carte, le salarié doit percevoir une rémunération brute au moins égale à 1,5 fois le SMIC. Elle est valable pour une durée de trois années renouvelable.

Le paragraphe I du présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

L'article R. 341-4-5 du CESEDA est issu du décret n° 2007-801 du 11 mai 2007 pris pour appliquer les dispositions de la loi du 24 juillet 2006 relatives aux salariés en mission. Contrairement à l'intention du législateur, qui avait conditionné l'attribution de cette carte à la seule condition que le salarié détaché bénéficie d'un salaire égal à au moins 1,5 fois le SMIC, ce décret instaure de nouvelles conditions, concernant notamment l'antériorité du contrat de travail depuis au moins six mois. Cette condition enlève beaucoup d'intérêt au dispositif en empêchant le détachement à l'étranger de nouveaux salariés, pratique courante dans les grands groupes.

En conséquence, l'amendement adopté tend à prévoir dans la loi que l'étranger doit justifier d'un contrat de travail datant d'au moins trois mois au lieu de six comme le prévoit le décret du 11 mai 2007.

Le paragraphe II du présent article tend à corriger une malfaçon de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006.

De la même manière que les autres titulaires d'une carte de séjour temporaire délivrée en vue d'exercer une activité professionnelle salariée (carte de séjour portant la mention « salarié », carte de séjour « travailleur temporaire », carte de séjour « saisonnier »), les titulaires d'une carte de séjour « salarié en mission » sont soumis aux dispositions de l'article L. 341-2 du code du travail. Cet article prévoit que pour entrer en France en vue d'y exercer une profession salariée, un étranger doit présenter un contrat de travail visé par l'autorité administrative ou une autorisation de travail. L'article L. 341-4 du code du travail dispose pour sa part qu'« un étranger ne peut exercer une activité professionnelle salariée sans avoir obtenu au préalable l'autorisation mentionnée à l'article L. 341-2 du code du travail ».

Selon l'article R. 341-1, c'est au préfet qu'il appartient de délivrer l'autorisation de travail. En pratique, la procédure d'autorisation de travail est déclenchée à l'initiative de l'employeur potentiel qui dépose sa demande auprès de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Or, l'article R. 341-4 du code du travail dispose que le préfet apprécie la demande en considérant plusieurs éléments, dont la situation de l'emploi présente et à venir dans la profession demandée et dans la zone géographique où l'étranger compte exercer cette profession.

En l'état de sa rédaction, l'article L. 313-10 du CESEDA n'exclut donc pas la possibilité d'opposer la situation de l'emploi à une demande de carte de séjour « salarié en mission », alors même que cet élément d'appréciation n'est pas pertinent pour cette catégorie de travailleurs étrangers.

En conséquence, le présent article tend à compléter le 5° de l'article L. 313-10 du CESEDA en précisant que la situation de l'emploi ne peut être opposée aux salariés étrangers en mission. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination.

Votre commission vous soumet un amendement insérant un paragraphe III permettant d'ajuster la durée de la carte « salarié en mission » à la durée de la mission en France. En effet, le texte en vigueur contraint à délivrer systématiquement un titre de trois ans alors que les missions peuvent être d'une durée inférieure.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 12 bis (nouveau) (art. L. 222-6 et L. 552-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Appel contre la libération d'un étranger maintenu en rétention ou en zone d'attente

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois. L'Assemblée nationale l'a adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Les articles L. 222-6 et L. 552-10 du CESEDA disposent respectivement que l'appel formulé contre la libération d'un étranger maintenu en zone d'attente ou en rétention par le juge des libertés et de la détention n'est pas suspensif. Toutefois, si cet appel émane du ministère public et que celui-ci demande au président du tribunal de déclarer son recours suspensif, l'étranger est maintenu à disposition de la justice jusqu'à ce que le président du tribunal ait statué par ordonnance sur la demande d'effet suspensif.

Pour faire appel et demander l'effet suspensif, le procureur de la République dispose de quatre heures à compter de la décision du juge de la liberté et de la détention pendant lesquelles l'étranger est maintenu à la disposition de la justice.

Le présent article vise à permettre au préfet de demander également au président du tribunal, juge du siège, de déclarer son appel suspensif.

Comme l'indique l'auteur de l'amendement, cette disposition nouvelle ne donnerait pas à l'appel du préfet un caractère suspensif de plein droit, mais lui permettrait de saisir le juge du siège afin que celui-ci décide, s'il l'estime nécessaire et que les conditions sont réunies, le caractère suspensif du recours. La pratique semble montrer qu'il peut être difficile pour la préfecture de joindre le parquet afin qu'il demande le caractère suspensif du recours, compte tenu des délais extrêmement stricts dans lesquels cette procédure est encadrée (quatre heures).

Toutefois, votre commission souligne que l'appel du préfet accompagné d'une demande de recours suspensif aurait pour effet de prolonger au-delà de quatre heures le maintien de l'étranger à la disposition de la justice. Le président du tribunal ne statuant pas nécessairement immédiatement pour accorder ou non l'effet suspensif, il peut statuer une fois le délai de quatre heures écoulé.

S'il est possible de donner cette initiative au procureur de la République qui est un magistrat, il semble en revanche difficile de le confier à une autorité administrative.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 12 bis.

Article 12 ter (nouveau) (art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Admission exceptionnelle au séjour

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement présenté par MM. Frédéric Lefebvre, Yves Jégo et Nicolas Perruchot. Il tend à autoriser la délivrance d'une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire » aux étrangers bénéficiant de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.

La loi du 24 juillet 2006 a inséré un nouvel article L. 313-14 instaurant une procédure d'admission exceptionnelle au séjour. Il a ainsi formalisé le pouvoir de régularisation au cas par cas de l'autorité administrative, autrefois laissé pour une large part à l'appréciation des préfets.

L'article L. 313-14 dispose qu'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » peut être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir.

Le présent article tend à ajouter la possibilité d'attribuer non pas une carte « vie privée et familiale » mais une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire ». Le 1° de article L. 313-10 du CESEDA dispose en effet qu'une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle peut être délivrée à l'étranger titulaire d'un contrat de travail.

L'article 12 ter précise qu'une telle carte de séjour ne serait délivrée que pour exercer des emplois intervenant dans des métiers ou des régions pour lesquels la situation de l'emploi n'est pas opposable. On remarquera également que le régime de la carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » est moins favorable que celui de la carte de séjour « vie privée et familiale ». La première est plus précaire que la seconde.

Cette nouvelle disposition ne modifie pas pour autant les critères de l'admission exceptionnelle au séjour. Les étrangers en situation irrégulière qui se prévaudraient d'une promesse d'embauche ne seraient pas régularisés automatiquement, même si selon les auteurs de l'amendement leur demande devrait être prise en compte plus favorablement. Cette disposition est donc de nature à augmenter la part de l'immigration de travail par rapport à celle de l'immigration familiale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ter sans modification.

Article 12 quater (nouveau) (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Absence de motivation de l'obligation de quitter le territoire français

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il prévoit que l'obligation de quitter le territoire français conjointe à un refus de délivrance ou de renouvellement ou à un retrait de titre de séjour ne fait pas l'objet d'une motivation distincte de la motivation de la décision de refus ou de retrait.

La loi du 24 juillet 2006 a profondément réformé le contentieux administratif en matière de droit des étrangers en fusionnant décisions de refus de séjour et d'éloignement. Désormais, l'administration peut assortir toute décision de refus de séjour, non plus d'une simple « invitation à quitter le territoire » mais d'une « obligation de quitter le territoire » qui est exécutoire d'office par l'administration au bout d'un mois si l'étranger n'a pas quitté le territoire.

L'étranger peut alors être placé en rétention et reconduit à la frontière sans qu'il soit besoin de lui notifier par ailleurs un arrêté de reconduite à la frontière.

La motivation porte sur le refus de séjour. L'obligation de quitter le territoire français n'est que sa modalité d'exécution qui n'appelle pas en tant que telle une motivation particulière.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 quater sans modification.

Article 12 quinquies (nouveau) (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Arrêté de reconduite à la frontière à l'encontre d'un étranger n'ayant pas exécuté une obligation de quitter le territoire français prise depuis au moins un an

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois adopté par l'Assemblée nationale.

La loi du 24 juillet 2006 a permis d'assortir la décision refusant l'admission au séjour d'une obligation de quitter le territoire français dans un délai d'un mois.

Si l'étranger ne défère pas à cette mesure dans le délai de départ volontaire qui lui est ouvert, cette mesure est susceptible d'être exécutée d'office par l'administration qui peut le placer en rétention administrative pour procéder à son éloignement.

Toutefois, si l'intéressé se maintient sur le territoire pendant un an, il ne peut plus être placé en rétention sur le fondement de cette mesure d'éloignement52(*). Dans ce cas, il convient en effet de réexaminer sa situation et de prendre, le cas échéant, une nouvelle décision d'éloignement.

En l'état des textes, cette décision ne peut être qu'une obligation de quitter le territoire français offrant à l'étranger un nouveau délai de départ volontaire d'un mois. Or, s'il est bien naturel d'accorder un délai de départ volontaire à l'étranger qui, ayant sollicité un titre de séjour, a vu sa demande rejetée, il en va différemment pour celui qui a déjà refusé la possibilité du départ volontaire et choisi de se maintenir irrégulièrement sur le territoire.

En conséquence, le présent article permet l'édiction d'un arrêté de reconduite à la frontière, sans délai de départ volontaire, en cas de non exécution d'une OQTF prise depuis au moins un an.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 quinquies sans modification.

Article 12 sexies (nouveau) (art. L. 341-3 du code du travail) Recours à des travailleurs intérimaires étrangers

Le présent article est issu d'un amendement de M. Nicolas Perruchot adopté par l'Assemblée nationale. Il supprime les deux premiers alinéas de l'article L. 341-3 du code du travail.

Le premier alinéa de l'article L. 341-3 du code du travail interdit à une entreprise de travail temporaire française de recruter et de faire travailler en France des travailleurs étrangers primo-migrants sur des contrats de travail temporaire.

Dès lors que des contrats de travail à durée déterminée peuvent donner lieu à introduction d'un travailleur étranger, il ne paraît pas utile de maintenir cette interdiction à l'égard des seules entreprises de travail temporaire. La suppression de cette interdiction permettra donc à des entreprises de travail temporaire établies en France d'introduire comme employeur des primo-migrants sur la base de contrats d'intérim. De ce fait, les entreprises françaises ne seront plus pénalisées par rapport aux entreprises étrangères qui dans le cadre d'une prestation de services peuvent faire travailler en France un intérimaire étranger.

Le deuxième alinéa interdit à une entreprise de travail temporaire qui n'est pas établie en France de détacher sur le territoire français des intérimaires étrangers dans le cadre d'une prestation de services. La suppression de cet alinéa est rendue nécessaire par la jurisprudence récente de la cour de justice des communautés européennes relative à la libre prestation de services.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sexies sans modification.

Article additionnel après l'article 12 sexies (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Renouvellement de la carte « salarié » en cas de rupture du contrat de travail

La deuxième phrase du troisième alinéa de l'article L. 313-10 permet le renouvellement de la carte de séjour d'un salarié pour une durée d'un an en cas de rupture du contrat de travail imputable à l'employeur dans les trois mois précédant le renouvellement de la carte : ce droit s'applique indifféremment au salarié qui bénéficie d'une carte d'une durée d'un an et au travailleur temporaire qui bénéficie d'une carte d'une durée inférieure et qui se voit ainsi attribuer un droit au séjour et au travail d'une durée supérieure à la durée initiale.

Afin de corriger cette malfaçon de la loi du 24 juillet 2006, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel limitant ce renouvellement aux seuls titulaires d'une carte de séjour temporaire « salarié ».

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 12 sexies (art. L. 322-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Codification de dispositions relatives aux commerçants étrangers non résidents

L'article L. 322-3 du CESEDA reprend des articles du code de commerce qui ne traitent désormais plus que des seules conditions d'exercice d'une activité commerciale par les étrangers non résidents. Elles n'ont plus vocation à figurer dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel ainsi rédigé.

Article 13 (art. L. 552-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Conditions du recours à la visio-conférence devant le juge des libertés et de la détention

L'article L. 552-12 du CESEDA permet de recourir à la visio-conférence lors des audiences de prolongation de la rétention administrative des étrangers devant le juge des libertés et de la détention.

Cette possibilité a été introduite par la loi du 26 novembre 2003 afin notamment de réduire les transfèrements des étrangers entre le centre de rétention administrative et le tribunal de grande instance.

La décision de recourir à la visio-conférence est prise par le juge sur proposition de l'autorité administrative et avec le consentement de l'étranger.

Invité à vérifier que le recours à la visio-conférence pour la tenue de ces audiences ne faisait pas échec au caractère public des débats, aux droits de la défense et au droit à un procès équitable, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 novembre 200353(*) avait considéré que le consentement requis de l'étranger, la confidentialité de la transmission et l'ouverture des deux salles d'audience au public offraient des garanties suffisantes.

Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur, la visio-conférence n'aurait toujours pas été utilisée dans le cadre de la procédure de prolongation de la rétention. Cet échec peut sembler étonnant, la technique de la visioconférence étant de plus en plus utilisée dans le cadre d'autres procédures, notamment en matière pénale. Des équipements techniques insuffisants ainsi que des conditions de mise en oeuvre lourdes l'expliqueraient en grande partie.

Ce constat avait conduit votre rapporteur à déposer un amendement à la loi du 24 juillet 2006 pour faciliter l'usage de cette technique.

Cet amendement avait pour objet :

- de supprimer le consentement de l'étranger ;

- de laisser au juge l'entière liberté de recourir ou non à la visioconférence. Cette décision n'aurait plus été soumise à la proposition de l'autorité administrative.

Votre rapporteur estimait que le consentement de l'étranger n'était pas nécessaire à partir du moment où l'on admettait que la visioconférence préservait le droit à un procès équitable ainsi que la publicité des débats. En outre, le code de procédure pénale permettait déjà de recourir largement à la visioconférence sans que le consentement du prévenu ou du condamné soit requis. Le Conseil constitutionnel n'avait pas censuré ces dispositions.

Le Gouvernement craignant malgré tout que l'amendement proposé ne fût censuré par le Conseil constitutionnel, la commission l'avait retiré.

Néanmoins, un an après, le bilan de la visio-conférence est toujours aussi médiocre.

S'inspirant de l'amendement précité de votre commission, le présent article du projet de loi tend à son tour d'assouplir les conditions du recueil du consentement de l'étranger.

Alors que le droit en vigueur prévoit le recueil exprès du consentement, le projet de loi inverse la condition. L'étranger serait présupposé consentir à la visioconférence, sauf si dûment informé dans une langue qu'il comprend il s'y oppose. Les autres conditions demeureraient inchangées.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision.

Votre commission vous soumet un amendement étendant cette modification, par coordination, aux conditions dans lesquelles le recours à la visioconférence est possible lors des audiences de prolongation du maintien en zone d'attente devant le juge des libertés et de la détention.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 313-14, L. 315-3, L. 624-4 et L. 625-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Substitution du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement au ministre de l'intérieur

Le présent article, ainsi que l'article 9 du projet de loi, tire les conséquences dans le CESEDA de la création d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. L'article 9 du projet de loi en tire les conséquences pour les seules dispositions relatives au droit d'asile.

En effet, le CESEDA prévoit que le ministre de l'intérieur est compétent :

- pour saisir la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour en cas de recours hiérarchique contre un refus d'admission exceptionnelle (art. L. 313-14) ;

- pour délivrer la carte de séjour « compétences et talents » (art. L. 315-3) ;

- pour autoriser les étrangers assignés à résidence à quitter leur lieu de résidence (art. L. 624-4) ;

- pour prononcer l'amende due par une entreprise de transport qui débarque un étranger non muni des documents de voyage requis (art. L. 625-1).

Le présent article tend à supprimer ces quatre occurrences et à renvoyer au règlement le soin de désigner l'autorité administrative compétente. Les décrets modifiés devraient substituer le ministre chargé de l'immigration au ministre de l'intérieur.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 14 bis (nouveau) (art. L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Observatoire de l'immigration dans les départements d'outre-mer

Le présent article est issu d'un amendement de Mme Jeanny Marc adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à prévoir dans la loi que les observatoires de l'immigration dans les départements d'outre-mer se réunissent dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Créé initialement dans les départements de la Guyane et de la Réunion, un observatoire de l'immigration a été également instauré en Guadeloupe et Martinique par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

Il semblerait néanmoins qu'à ce jour, ces observatoires ne soient toujours pas opérationnels. Le présent article tend donc à fixer par la loi les délais dans lesquels la première réunion aura lieu ainsi que leur périodicité.

Bien que votre commission estime que cet article n'a pas de portée contraignante, elle vous propose d'adopter l'article 14 bis sans modification.

Article 14 ter (nouveau) (art. L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Composition des observatoires de l'immigration dans les départements d'outre-mer

Le présent article est issu d'un amendement de Mme Jeanny Marc adopté par l'Assemblée nationale. Il précise la composition des observatoires de l'immigration de chaque département d'outre mer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 ter sans modification.

Article 14 quater (nouveau) (art. L. 221-33 du code monétaire et financier) Création du livret d'épargne pour le codéveloppement

Le présent article est issu d'un amendement présenté par M. Frédéric Lefebvre et adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à créer un livret d'épargne co-développement.

Rappelons qu'à la suite d'un amendement de notre regretté collègue Jacques Pelletier, le Sénat avait introduit dans la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration la création d'un compte épargne codéveloppement (CED) permettant de mobiliser l'épargne des migrants, à hauteur de 50.000 euros maximum, pour des investissements productifs dans leurs pays d'origine, à travers une défiscalisation de leurs revenus en France dans la limite de 25 % par an et de 20.000 euros.

Or le CED ne profite qu'à ceux qui paient l'impôt sur le revenu.

Le livret d'épargne codéveloppement complète ce premier dispositif. Il sera ouvert à tous les étrangers ressortissants d'un pays en voie de développement et résidant régulièrement en France. Les sommes placées sur ce livret seront bloquées pendant trois années et rémunérées par les intérêts versés par l'établissement bancaire. Ces intérêts seront augmentés d'une prime d'Etat dans le cas où le titulaire du livret contracte un prêt aux fins d'investissement dans un pays signataire avec la France d'un accord prévoyant la distribution du livret d'épargne codéveloppement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 quater sans modification.

Article 14 quinquies (nouveau) (art. L. 341-4 du code du travail) Délivrance du certificat médical pour être autorisé à travailler

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.

L'article L.341-4 du code du travail dispose qu'un étranger ne peut exercer une activité professionnelle en France sans s'être fait délivrer un certificat médical. Par ailleurs, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que la première carte de séjour temporaire et la première carte de résident de plein droit sont délivrées sur présentation d'un certificat médical.

En pratique, et contrairement à la loi, les étrangers reçoivent des récépissés les autorisant à travailler dès avant le passage de la visite médicale. C'est à l'occasion de la délivrance de ce récépissé que l'information est donnée de la visite médicale à passer. Le récépissé conditionne la visite médicale qui elle-même conditionne la carte.

Ces liens de conditionnalité créent de nombreux dysfonctionnements dans la mesure où tout retard dans l'un des processus se répercute sur l'autre.

Le présent article propose, à titre de simplification administrative, de ne plus soumettre la délivrance de l'autorisation de travail - et partant de la carte de séjour- à la nécessité d'un contrôle médical préalable. Le contrôle médical aurait lieu dans les trois mois suivant la délivrance de l'autorisation de travail sous peine de retrait de celle-ci.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 quinquies sans modification.

Article 15 (art. L. 514-1 et L. 514-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Effet non suspensif du recours contre une obligation de quitter le territoire français en Guyane et dans la commune de Saint-Martin

Le présent article tend à corriger une malfaçon de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

Depuis la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, les recours en annulation contre un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière n'ont pas d'effet suspensif en Guyane et dans la commune de Saint-Martin54(*).

Le recours suspensif applicable en métropole n'est pas adapté à l'extrême perméabilité des frontières de ces territoires ultra-marins et au flux massif de clandestins. Toutefois, les étrangers peuvent assortir leur recours d'une demande de suspension de son exécution ou d'une demande de référé-liberté.

Dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l'article L. 514-1 du CESEDA tirait les conséquences du caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière en Guyane et à Saint-Martin en indiquant que « les dispositions des articles L. 512-2 à L. 512-5 ne sont pas applicables en Guyane, ni dans la commune de Saint-Martin (Guadeloupe). »55(*)Cette rédaction n'a été modifiée que pour tenir compte de l'abrogation de l'article L. 512-5 par la dite loi.

Or, la loi du 24 juillet 2006 a inséré à l'article L. 512-1 du CESEDA la procédure de recours suspensif contre les obligations de quitter le territoire français (OQTF). Les OQTF sont pris en même temps qu'une décision de refus de séjour et ont remplacé partiellement les arrêtés de reconduite à la frontière. Ceux-ci sont désormais réservés au seul cas où l'étranger a été interpellé en situation irrégulière lors d'un contrôle.

Dans l'esprit du législateur de 2006, en Guyane et à Saint-Martin56(*), le recours contre les OQTF ne devait pas avoir de caractère suspensif. C'est la raison pour laquelle il avait prévu à l'article L. 514-1 que « l'étranger qui a fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français [...] et qui défère cet acte au tribunal administratif peut assortir son recours d'une demande de suspension de son exécution ». En toute logique, il eut donc fallu exclure la Guyane et Saint-Martin du champ d'application de l'article L. 512-1 relatif au recours suspensif contre les OQTF. Or, le législateur a oublié cette coordination.

Le 2° du I du présent article répare cette omission.

En outre, le 1° du I ainsi que le II du présent article insérés par l'Assemblée nationale procèdent à des corrections techniques tenant compte de la création des deux nouvelles collectivités d'outre mer de Saint-Barthélemy et Saint-Martin par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. L. 831-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Adaptations spécifiques à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le présent article complète les adaptations spécifiques à Saint-Pierre-et-Miquelon mentionnées à l'article L. 831-1 du CESEDA afin de tenir compte de la création dans cette collectivité d'un conseil territorial qui se substitue à l'ancien conseil général, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

L'article 3 du projet de loi prévoit la saisine du président du conseil général par le préfet en cas de non-respect du contrat d'accueil et d'intégration pour la famille57(*). A Saint-Pierre-et-Miquelon, c'est le président du conseil territorial qui pourra être saisi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

Article 16 bis Rapport sur l'entrée des ressortissants canadiens à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le présent article est issu d'un amendement de Mme Annick Girardin et plusieurs de ses collègues adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à prévoir la remise d'un rapport par le Gouvernement, dans un délai d'un an, sur l'adaptation du régime d'entrée et de séjour à Saint-Pierre-et-Miquelon des ressortissants canadiens.

Selon les auteurs de l'amendement, traditionnellement, les touristes canadiens visitant Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiaient d'une dérogation, seule une pièce d'identité étant requise pour l'entrée sur le territoire. Ces touristes composent l'essentiel de la clientèle de l'industrie touristique de l'archipel. Or, une récente décision exige désormais la présentation d'un passeport pour l'entrée sur le territoire. Elle aurait induit des refus d'entrée et, par conséquent, des pertes économiques considérables pour ce secteur.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 bis sans modification.

Article 17 Adaptation par ordonnance des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement, conformément à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application des dispositions de ce projet de loi dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ne sont en revanche pas visées.

Le recours aux ordonnances est habituel pour adapter les règles de l'entrée et du séjour aux collectivités d'outre-mer.

Les délais prévus pour l'élaboration de ces ordonnances et le dépôt devant le Parlement du projet de loi les ratifiant, qui s'élèvent respectivement à six et douze mois suivant la publication de la loi, sont d'une durée raisonnable et conforme aux usages dans ce domaine.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article 18 (art. 36, 61, 68 et 110 de l'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007) Ratification d'une ordonnance

Le présent article tend à ratifier l'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007 relative à l'immigration et à l'intégration à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Elle rectifie par ailleurs certaines erreurs de numérotation de ce texte.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 119 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. L'ordonnance étend à ces territoires les dispositions de la loi du 24 juillet 2006.

Les délais fixés par l'habilitation ont été respectés. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19 (nouveau) (art. L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Relevé des empreintes digitales et de la photo des étrangers ayant bénéficié de l'aide au retour

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois et de M. Eric Ciotti adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit la possibilité de relever les empreintes digitales et la photographie des étrangers ayant bénéficié de l'aide au retour, afin de lutter contre la fraude.

L'article L. 611-3 du CESEDA autorise déjà la constitution de traitements automatisés contenant les empreintes digitales et la photographie des étrangers qui demandent un titre de séjour ainsi que de ceux qui font l'objet d'une mesure d'éloignement ou qui sont contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière sans être pourvus des documents de voyage nécessaires. L'article L. 611-6 du même code autorise également la constitution d'un traitement automatisé biométrique pour les demandeurs de visa. Il est actuellement déployé dans la plupart de nos consulats.

Le niveau de l'aide au retour a été fortement accru depuis deux ans : 3.500 euros pour un couple, auxquels s'ajoutent 1.000 euros par enfant.

Afin d'éviter un détournement de cette procédure et de s'assurer qu'une personne ne bénéficie pas plusieurs fois de l'aide au retour, le présent article tend à créer un fichier des empreintes digitales des bénéficiaires de l'aide en retour.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

Article 20 (nouveau) (art. 8 et 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) Traitements de données nécessaires à la conduite d'études sur la diversité

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, modifie les articles 8 et 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés afin d'autoriser les traitements de données à caractère personnel nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité des personnes, de la discrimination et de l'intégration. La réalisation de ce traitement serait subordonnée à un accord préalable de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), après une éventuelle saisine pour avis d'un comité scientifique.

Ce dispositif, qui met en oeuvre une des dix recommandations du rapport de la CNIL de mai 2007 sur les statistiques ethniques58(*), vise à améliorer la connaissance des diverses composantes de la société française et à mieux lutter ainsi contre les discriminations qui y sévissent.

En effet, le droit en vigueur proscrit le traitement des données sensibles, au titre desquelles figurent celles « faisant apparaître directement ou indirectement les origines raciales ou ethniques (...) des personnes ». Cette interdiction de principe peut toutefois être levée si trois conditions sont réunies : la réalisation des enquêtes par l'INSEE ou un service statistique ministériel, le recueil du consentement exprès (c'est-à-dire écrit) des personnes concernées et la mise en oeuvre du traitement pour des motifs d'intérêt public.

Le régime juridique de cette dérogation au principe général d'interdiction apparaît aujourd'hui inadapté.

En premier lieu, il ne concerne que l'INSEE ainsi que les services statistiques ministériels et exclut les autres services publics producteurs de statistiques.

En second lieu, comme l'a relevé la CNIL en 2005 et 2007, le consentement exprès des personnes ne constitue pas une garantie suffisante dans les entreprises, dans la mesure où le lien de subordination et la relation de travail hiérarchisée sont susceptibles d'affecter la sincérité de ce consentement.

Enfin, « l'intérêt public » se révèle parfois délicat à caractériser. Il est, en effet, difficile de considérer que tous les projets d'études présentés à la CNIL émanant de sociétés privées de consultants, d'instituts de sondage, d'universités ou d'entreprises et qui ont pour objet de mesurer la diversité, de suivre les trajectoires des personnes et d'analyser les facteurs de discrimination relèvent de « l'intérêt public ». Cette situation conduit la CNIL à rejeter des études, pourtant fondées, mais ne poursuivant pas un motif « d'intérêt public » au sens de la loi.

Pour l'ensemble de ces raisons, l'Assemblée nationale a décidé de faire évoluer le régime juridique des traitements sur la diversité, en les soumettant à un régime d'autorisation préalable de la CNIL, après avis éventuel d'un comité scientifique placé auprès du ministère de la recherche, à l'instar de ce qui est prévu pour les fichiers de recherche médicale. Outre qu'elle fait disparaître la notion ambiguë d' « d'intérêt public », cette solution subordonne les traitements ethniques à l'approbation de la CNIL, quand bien même les personnes y auraient expressément consenti. Sont ainsi préservés tant le caractère scientifique des enquêtes que les droits des personnes, d'autant qu'est maintenu le « droit d'opposition » exercé selon les modalités de droit commun prévues par la loi de 1978 précitée. Autrement dit, les personnes concernées pourront continuer à s'opposer à ce que leurs données soient collectées même après l'autorisation de la CNIL.

Ce dispositif fait l'objet d'une large approbation. Dans sa délibération n° 2007-233 du 24 septembre 2007, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) a émis un avis favorable sur ce projet de réforme sou réserve que ce texte soit complété afin que les garanties offertes aux personnes concernées soient expressément prévues par la loi.

Souscrivant pleinement à la démarche des députés, votre commission vous soumet deux amendements tendant à renforcer la protection du droit des personnes. Trois modifications sont proposées :

§ En premier lieu, il s'agit d'éviter que les traitements de données n'aboutissent à une identification directe ou indirecte des personnes concernées, à l'instar des garanties déjà inscrites à l'article 55 de la loi de 1978 pour les fichiers de recherche médicale. Rappelons que votre commission des Lois, exprimant cette même exigence d'anonymat, avait adopté, à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité des chances en 2006, un amendement prévoyant l'interdiction des études dans des structures dont les effectifs sont inférieurs à 150 personnes59(*).

§ Votre commission vous propose également d'élargir le champ des traitements statistiques sur la mesure de la diversité soumis à l'autorisation de la CNIL. Actuellement, cette autorisation n'est requise que pour les études réalisées par l'INSEE ou l'un des services statistiques ministériels. Or, nombre de traitements statistiques sur la mesure de la diversité sont conduits dans le cadre de la statistique publique par des organismes de recherche publics, tels que l'Institut national des études démographiques (INED). Il est donc proposé d'élargir le régime d'autorisation à toutes les enquêtes réalisées par l'ensemble des « services producteurs d'informations statistiques ». Ces derniers, définis à l'article 1er du décret 2005-333 du 7 avril 2005, visent « les administrations, les organismes publics ou dans lesquels des personnes publiques détiennent la majorité, des organismes privés chargés d'un service public assurant la collecte ou l'exploitation de données économiques et sociales, ainsi que les organismes privés assurant, grâce à des subventions publiques ou par accord avec des services publics, la collecte ou l'exploitation de données économiques et sociales. »

§ Enfin, il est proposé de supprimer la phrase « les dispositions relatives au consentement exprès de la personne prévues au 1° ne sont pas applicables » susceptible de poser des difficultés d'interprétation. Dès lors qu'il est bien établi que les traitements statistiques doivent être autorisés préalablement par la CNIL, il n'est pas utile de préciser que le consentement exprès des personnes ne suffit pas à la mise en oeuvre de l'étude.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale) Droit à l'hébergement des étrangers

Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, modifie l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, afin de subordonner le droit d'un étranger au maintien dans une structure d'hébergement d'urgence à une condition de régularité de son séjour en France.

Actuellement, l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit la mise en place dans chaque département, à l'initiative du préfet, d'un dispositif de veille sociale chargé d'informer et d'orienter les personnes en difficulté, fonctionnant en permanence tous les jours de l'année et pouvant être saisi par toute personne, organisme ou collectivité.

Ce dispositif, connu sous le numéro de téléphone permettant de le joindre gratuitement à tout moment, le « 115 », a notamment pour mission : « de proposer une réponse immédiate en indiquant notamment l'établissement ou le service dans lequel la personne ou la famille intéressée peut être accueillie, et d'organiser sans délai une mise en oeuvre effective de cette réponse, notamment avec le concours des services publics. » En outre, des équipes mobiles comme le SAMU social vont à la rencontre des personnes les plus désocialisées, pour leur venir en aide.

L'article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat prévoit en outre l'élaboration d'un plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri dans chaque département. Cette tâche incombe au préfet, en association avec les collectivités territoriales et leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement ainsi qu'avec les autres personnes morales concernées (associations, caisses d'allocations familiales et organismes d'habitations à loyer modéré, notamment).

La capacité à atteindre, revue par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, est au minimum d'une place par tranche de 2.000 habitants pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale dont la population est supérieure à 50.000 habitants et pour les communes dont la population est au moins égale à 3.500 habitants qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants. Elle est portée à une place par tranche de 1.000 habitants dans toutes les communes qui sont comprises dans une agglomération de plus de 100.000 habitants.

Ce dispositif est ouvert à toute personne en difficulté, qu'elle soit française ou étrangère, en situation régulière ou irrégulière.

Les principales structures d'accueil et d'hébergement d'urgence sont les centres d'hébergement d'urgence et, pour les demandeurs d'asile, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA).

Les centres d'hébergement d'urgence ne sont régis par aucun texte législatif ni même réglementaire. Gérés le plus souvent par des associations, ils bénéficient de subventions de l'Etat. Leur capacité d'accueil est d'un peu moins de 11.000 places. La durée du séjour varie d'une nuit à plusieurs mois.

Les missions et l'activité des CADA sont davantage encadrées (articles R. 348-1 à D. 348-6 du code de l'action sociale et des familles). Leur capacité d'accueil est d'environ 20.000 places. Les demandeurs y restent jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été prise sur leur demande d'asile.

Les personnes en difficulté peuvent également être accueillies dans des hôtels (9.000 places), où elles peuvent dormir, ainsi que dans des lieux d'accueil de jour, où elles peuvent bénéficier de différents services (domiciliation, laverie, café, parfois restauration) ainsi que d'une aide de travailleurs sociaux ou de bénévoles. De la même manière, les demandeurs d'asile qui ne peuvent être accueillis dans un CADA, peuvent être hébergés dans des centres provisoires d'hébergement (1.500 places actuellement), des foyers de travailleurs migrants ou des chambres d'hôtel.

D'autres structures ont été créées pour assurer un hébergement plus durable. On distingue ainsi :

- les places dites de stabilisation, au nombre de 3.700 actuellement ;

- les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, qui ont le statut d'établissement social et médicosocial, sont régis par les articles R. 345-1 à R. 345-7 du code de l'action sociale et des familles et ont pour mission non seulement d'héberger les personnes en difficulté mais également de contribuer à leur insertion. Leur capacité d'accueil est actuellement de 29.000 places. 4.500 places supplémentaires sont destinées à l'hébergement d'urgence ;

- les maisons relais, sortes de pensions de famille de 10 à 30 places chacune, qui accueillent des personnes en situation de grande exclusion, trop fragiles pour vivre de façon autonome dans un logement individuel et dont les perspectives d'insertion sont très faibles ;

- les résidences sociales, structures d'une trentaine de logements chacune, qui permettent à des familles ou à des personnes isolées de disposer d'un logement temporaire avant d'accéder à un logement autonome.

Le moins que l'on puisse dire est que les statuts, les missions et les frontières de ces différentes formes d'hébergement sont mal définis. En pratique, le critère principal de distinction entre logement et hébergement est le paiement d'un loyer.

Selon la mission d'audit de modernisation sur la procédure de prévision et de gestion des crédits d'hébergement d'urgence, environ 7.000 étrangers en situation irrégulière bénéficiaient d'un dispositif d'hébergement d'urgence en 200660(*).

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 a institué un droit opposable -c'est-à-dire garanti par une possibilité de recours juridictionnel devant le tribunal administratif- non seulement au logement mais également à l'hébergement.

Toutefois, alors que le droit opposable au logement d'un étranger a été subordonné à une double condition de régularité et de stabilité de son séjour en France61(*), tel n'a pas été le cas du droit à l'hébergement.

Fruit d'un amendement des députés socialistes sous-amendé par le gouvernement de l'époque, l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 dispose en effet que : « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

Cette dichotomie s'avère incohérente et l'article 21 du projet de loi permet d'y remédier avant l'entrée en vigueur de l'opposabilité du droit à l'hébergement, le 1er décembre 200862(*).

En effet, les étrangers en situation irrégulière ont vocation à être reconduits à la frontière s'ils ne peuvent bénéficier d'une mesure de régularisation. Dès lors, on ne voit guère l'opportunité ni même l'utilité de leur reconnaître la possibilité d'exercer un recours juridictionnel pour pouvoir demeurer dans une structure d'hébergement d'urgence. Les personnes faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière sont censées être placées dans un centre de rétention administrative.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale pour l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 tend à subordonner le droit à l'hébergement d'un étranger à une condition de régularité mais non de stabilité de son séjour en France, laissant à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser ses modalités d'application.

Cette différence avec le droit opposable au logement est pleinement justifiée : le droit à l'hébergement doit permettre de répondre à des situations de détresse et d'urgence ; instaurer une condition de stabilité du séjour en France reviendrait à maintenir les intéressés dans une grande précarité pendant des années.

Par ailleurs, et à juste titre, le texte adopté par l'Assemblée ne remet pas en cause le droit reconnu à toute personne en difficulté d'être accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence. Simplement, l'étranger en situation irrégulière ne pourra s'y maintenir.

Les conditions de mise en oeuvre de ces dispositions dépendront largement de l'attitude des gestionnaires des structures d'hébergement d'urgence. Le risque est grand, notamment à Paris, que les étrangers en situation irrégulière soient contraints d'aller de centre d'hébergement en centre d'hébergement, sollicitant encore plus qu'aujourd'hui le 115.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 sans modification.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

_____

CIMADE

- M. Laurent Giovannoni, secrétaire général

- M. Jérôme Martinez, responsable du pôle Droits fondamentaux

- Mme Sarah Belaisch, responsable de la commission Migrants

- M. Damien Nantes, responsable du service « Eloignement »

France Terre d'Asile

- M. Pierre Henry, directeur général

Commission des recours des réfugiés

- M. François Bernard, président

Union syndicale des magistrats administratifs

- M. Axel Barlerin, président

GISTI

- Mme Nathalie Ferré, secrétaire générale

Syndicat des juridictions administratives

- M. Bernard Even, président, vice-président du tribunal administratif de Strasbourg

- M. Robert Le Goff, vice-président, vice-président du tribunal administratif d'Orléans

Ministère des affaires étrangères

- M. Jérôme Pasquier, directeur général adjoint, direction générale de la coopération internationale et du développement

- M. Alain Catta, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France

Ministère de l'intérieur

- M. Jean-Pierre Guardiola, responsable de la sous-direction Etrangers et circulation transfrontalière à la DLPAJ

ANAEM

- M. Jean Godfroid, directeur général

- Mme Yolande Muller, directrice générale adjointe

ANAFÉ

- Mme Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers

- Mme Caroline Maillary, permanente

OFPRA

- M. Jean-François Cordet, directeur général

Ministère de la santé

- M. Patrick Butor, directeur des populations et des migrations

CNIL

- Mme Anne Debet, professeur des universités

- Mme Vulliet Tavernier, directrice des affaires juridiques, internationales et de l'expertise

HALDE

- M. Louis Schweitzer, président

* 1 Le projet de loi adopté par le Conseil des ministres du 4 juillet dernier comptait 18 articles.

* 2 Conjoints de Français et parents d'enfant français.

* 3 Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration de décembre 2006.

* 4 27.267 bénéficiaires en 2002, 22.978 en 2005 et 18.140 en 2006.

* 5 De janvier à juin 2007, le nombre de personnes bénéficiaires du regroupement familial s'est élevé à 9.167, contre 9.857 pour la même période en 2006.

* 6 Voir notamment le rapport d'information n° 439 (2004-2005) « Identité intelligente et respect des libertés » de notre collègue Jean-René Lecerf au nom de la commission des lois du Sénat ainsi que le rapport n° 300 (2005-2006) de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine ainsi que le rapport d'information n° 353 (2006-2007) « Trouver une issue au casse-tête des visas » de notre collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat.

* 7 Article 22-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 8 Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique.

* 9 Les tests ADN ne peuvent être utilisés que dans un cadre judiciaire, au fin de l'établissement ou de la contestation d'un lien de filiation.

* 10 Article L. 512-2 du CESEDA.

* 11 L'article L. 512-2 du CESEDA relatif au recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière pris à la suite de l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière dispose que l'étranger peut demander son annulation dans un délai de quarante-huit heures, le juge ayant soixante-douze heures pour statuer.

* 12 Le taux de recours est d'environ 85 % depuis 2005.

* 13 Le budget de la CRR représente environ 38 % de la subvention attribuée à l'OFPRA.

* 14 Rapport pour avis n° 214 (2005-2006) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 22 février 2006 : http://www.senat.fr/rap/a05-214/a05-214.html

* 15 Il faut souligner que les Algériens représentent près du quart du public visé. Pourtant, ils ne seront pas légalement obligés de suivre cette nouvelle formation. En effet, les conditions d'entrée et de séjour des Algériens sont régies par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié. Cette convention n'a pas fait l'objet d'avenant depuis 2001. Les dispositions envisagées ne s'appliqueront que sur la base du volontariat. Il en va déjà ainsi pour le contrat d'accueil et d'intégration qui, malgré l'absence de caractère obligatoire, est signé par plus de 99 % des primo-arrivants d'origine algérienne.

* 16 Algérie, Maroc, Tunisie, Turquie, Sénégal et Mali.

* 17 Des frais de dossier pourraient toutefois peser sur les étrangers pour financer le surcoût. Les frais de dossier pour les visas de long séjour s'élèvent déjà à 99 euros. Avant de les relever éventuellement, il serait nécessaire de s'assurer de la réalité du surcoût. Il est possible en effet que le coût d'une heure de cours de français dans certains pays moins développés soit moins élevé que le coût de la même heure de cours en France.

* 18 Les mineurs représentent un peu moins de la moitié des bénéficiaires du regroupement familial.

* 19 Rapport d'information n° 3502 (XIIème législature) « Regards croisés sur l'intégration : pour une immigration réussie ».

* 20 1.280 euros brut pour 35 heures hebdomadaires soit 1.005 euros net.

* 21 1.536 euros brut pour 35 heures hebdomadaires soit 1.206 euros net.

* 22 Article 7.

* 23 Rapport n° 1 (Sénat, 2003-2004), p. 145.

* 24 27.267 bénéficiaires en 2002, 22.978 en 2005 et 18.140 en 2006.

* 25 De janvier à juin 2007, le nombre de personnes bénéficiaires du regroupement familial s'est élevé à 9.167, contre 9.857 pour la même période en 2006.

* 26 Voir le commentaire de l'article 1er.

* 27 Pour une description détaillée du contrat d'accueil et d'intégration, voir le commentaire de l'article 1er.

* 28 Voir le commentaire de cet article.

* 29 Introduit par la loi du 24 juillet 2006, l'article L. 311-7 du CESEDA pose le principe selon lequel l'octroi d'une carte de séjour temporaire et celui de la carte de séjour « compétences et talents » sont soumis à la production d'un visa de long séjour. Des exceptions sont toutefois prévues.

* 30 Ce délai de deux mois peut toutefois être prolongé si, en application de la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages, l'autorité consulaire a un doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'un acte d'état civil étranger. Elle dispose alors de huit mois pour procéder aux vérifications utiles. Au terme de ce délai, le silence vaut rejet de la demande de visa.

* 31 Les députés ont également introduit une innovation importante à la suite d'un amendement du même auteur : le visa de long séjour délivré à un conjoint de Français vaudrait en lui-même titre de séjour et autorisation de travail pour une durée d'un an. Le conjoint de Français n'aurait donc pas à se présenter en préfecture lors de son arrivée en France pour obtenir une carte de séjour temporaire. Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit à terme que tous les visas de long séjour valent en même temps titre de séjour comme cela se pratique dans de très nombreux pays, aux Pays-Bas par exemple. Toutefois, avant de généraliser cette simplification administrative, il convient de l'expérimenter pour une partie seulement des visas de long séjour délivrés. Votre rapporteur approuve sans réserve cette expérimentation.

* 32 Une autre solution assez surprenante fut avancée lors des auditions de votre rapporteur. Les conjoints de Français pourraient faire leur demande de visa de long séjour dans un pays limitrophe comme la Belgique. Formellement, l'obligation de visa de long séjour serait donc respectée.

* 33 Voir l'exposé général I. C. 4).

* 34 Au 31 décembre 2005, les titres de séjour d'une durée de validité de dix ans représentaient 77,2 % des titres détenus par les ressortissants de pays tiers. Fin septembre 2006, 1.191.306 cartes de résident (ce nombre ne comprend pas les certificats de résidence algériens) étaient en cours de validité. En revanche, ce nouveau dispositif ne s'appliquera pas aux certificats de résidence algériens d'une durée de dix ans. Au nombre de 505.000 environ, ces titres sont régis par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié.

* 35 La condition d'intégration républicaine dans la société française a été introduite par la loi n° 2003-1119 du 230 novembre 2003, puis étendue par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006.

* 36 Article R. 213-2 du CESEDA. Jusqu'en 2004, il s'agissait d'un avis du ministre des affaires étrangères.

* 37 Article L. 512-2 du CESEDA.

* 38 L'amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoyait que le juge statuait dans un délai de 48 heures. Un sous amendement de M. Philippe Cochet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a porté ce délai à 72 heures.

* 39 L'article L. 512-2 du CESEDA relatif au recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière pris à la suite de l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière dispose que l'étranger peut demander son annulation dans un délai de quarante-huit heures, le juge ayant soixante-douze heures pour statuer.

* 40 L'article 6 bis du projet de loi prévoit que l'administration pourrait désormais prendre une seule décision de placement en zone d'attente pour une durée de quatre jours.

* 41 Dans le projet de loi initial, il s'agissait du 1° du présent article.

* 42 Une demande d'asile présentée par un ressortissant d'un pays d'origine sûr est examinée selon une procédure dérogatoire accélérée. En cas de rejet de la demande d'asile, le recours contre cette décision n'est pas suspensif. La liste des pays d'origine sûr compte 17 pays.

* 43 Avant la loi du 10 décembre 2003, le président du conseil d'administration était nécessairement un représentant du ministre des affaires étrangères.

* 44 Le conseil d'administration est actuellement présidé, depuis octobre 2004, par un membre du Conseil d'Etat.

* 45 Il fut précédemment préfet de Guyane et de Seine-Saint-Denis.

* 46 Rapport n° 300 (Sénat, 2005-2006), tome 1, p. 151.

* 47 Conseil d'Etat 8 juin 2005 n° 271317.

* 48 Rapport n° 300 (2005-2006) de M. François-Noël Buffet, rapporteur, au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine présidée par M. Georges Othily.

* 49 Une décision est définitive lorsque la Commission des recours des réfugiés a statué ou lorsque le délai de recours d'un mois contre la décision de l'OFPRA s'est écoulé.

* 50 Pour que le préfet prenne rapidement cette décision, encore faudra-t-il qu'il soit informé rapidement par l'OFPRA ou la Commission des recours des réfugiés de la décision de rejet définitif de la demande d'asile.

* 51 Il s'agit de l'infraction de travail sans être titulaire d'une autorisation de travail.

* 52 Voir le 6° de l'article L. 551-1 du CESEDA.

* 53 Décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

* 54 Pour un historique des évolutions des règles relatives à l'éloignement des étrangers outre-mer, voir le rapport n° 371 (2005-2006) au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration. Pages 238 et suivantes.

* 55 Ces articles sont relatifs au recours suspensif contre les arrêtés de reconduite à la frontière.

* 56 Il en va de même pour les autres communes de la Guadeloupe, la loi du 24 juillet 2006 ayant étendu à ce département les dispositions applicables en Guyane et à Saint-Martin pendant cinq ans.

* 57 Voir le commentaire de cet article.

* 58 Rapport intitulé « mesure de la diversité et protection des données personnelles », présenté en séance plénière de la CNIL le 15 mai 2007 par Madame Anne Debet, rapporteur.

* 59 Rapport pour avis n° 214 (2005-2006) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 22 février 2006 : http://www.senat.fr/rap/a05-214/a05-214.html

* 60 Rapport disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/v2_200604_rapport_rapport-v2-social_hebergementurgence.pdf.

* 61 Article L. 301 du code de la construction et de l'habitation. L'article R. 441-1 du même code ne permettait déjà l'attribution de logements des organismes d'habitations à loyers modéré qu'aux « personnes physiques admises à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du logement ». La liste des titres de séjour ou documents nécessaires a été établie par un arrêté du 25 mars 1988. Elle mentionne notamment, outre la carte de résident, l'autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité supérieure à trois mois.

* 62 Article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation.