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Projet de loi relatif à la lutte contre la corruption

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi relatif à la lutte contre la corruption adopté par l'Assemblée nationale le 10 octobre dernier.

Ce texte tend à transcrire dans notre droit plusieurs engagements internationaux, en particulier trois textes élaborés sous l'égide du Conseil de l'Europe -une convention pénale sur la corruption du 27 janvier 1999 et son protocole additionnel signé le 15 mai 2003 et une convention civile sur la corruption du 4 novembre 1999-, ainsi qu'une convention des Nations unies contre la corruption, adoptée le 31 octobre 2003.

A cet effet, il est proposé de compléter notre législation pénale en matière de corruption. De nouvelles incriminations seraient créées et le champ de certains délits déjà consacrés dans notre droit, étendu.

Cette réforme s'inscrit dans la continuité de deux lois antérieures : la loi du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption qui a érigé en infraction pénale la corruption d'un agent public étranger ou international et la loi du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice qui a renforcé la répression de la corruption dans le secteur privé.

I. LA CORRUPTION, UN PHÉNOMÈNE MONDIAL NÉFASTE AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET DÉMOCRATIQUE

« La corruption constitue une menace pour la prééminence du droit, la démocratie et les droits de l'homme, sape les principes de bonne administration, d'équité et de justice sociale, fausse la concurrence, entrave le développement économique et met en danger la stabilité des institutions démocratiques et les fondements moraux de la société » (extrait de la convention pénale sur la corruption de 1999 précitée).

Ce cri d'alarme du Conseil de l'Europe est corroboré par les organisations internationales. Selon la Banque Mondiale, mille milliards de dollars US sont versés en pots-de-vin chaque année dans le monde. L'Union africaine considère que la corruption coûte aux économies du continent plus de 148 milliards de dollars US par an, soit le quart du produit intérieur brut africain.

La corruption s'est aggravée ces dernières années sous l'effet de plusieurs phénomènes : l'accroissement des échanges internationaux qui incite à la conquête de nouveaux marchés par tous les moyens, l'effondrement des régimes totalitaires et dictatoriaux et leur remplacement par des pouvoirs faibles et peu démocratiques où les systèmes mafieux ont pris une place déterminante, la perte de repères éthiques dans de nombreuses entreprises (affaire ENRON), et enfin l'inadaptation des systèmes policiers et judiciaires (essentiellement nationaux) pour appréhender et réduire des phénomènes de nature inter ou trans-nationale.

La lutte contre la corruption appelle un renforcement des moyens préventifs et répressifs nationaux mais surtout la mise en place d'un système transnational, policier et judiciaire, capable de franchir aussi efficacement les frontières que la criminalité mondiale, qui a, sur ce terrain, plusieurs longueurs d'avance.

Sous l'impulsion de quelques Etats membres (dont la France), de nombreuses organisations internationales se sont impliquées depuis le milieu des années 90 pour faire reculer ce phénomène, en particulier le Conseil de l'Europe depuis 1994, l'Union européenne depuis 1995, les Nations unies depuis 1996 et enfin, l'organisation de coopération et de développement économiques depuis 1997.

Par ailleurs, depuis une dizaine d'années, les banques de développement ont mis en place des mécanismes anti-corruption. Ces dispositifs comportent un volet répressif allant jusqu'à l'exclusion des entreprises coupables de corruption ou de comportements frauduleux des programmes financés par ces établissements. En février 2006, la Banque mondiale et toutes les Banques régionales de développement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque européenne d'investissement et le Fonds monétaire international ont formé un groupe de travail (« Task Force ») pour échanger des informations, établir des définitions standardisées de la fraude et de la corruption et harmoniser leurs procédures. Les conclusions adoptées dans le cadre de cette instance en septembre 2006 doivent désormais être approuvées par chaque banque et appliquées.

Mais la corruption dépasse la sphère de l'entreprise, elle concerne aussi les acteurs publics (classe politique, administration, justice) de nombreux Etats1(*).

Chaque année, l'organisation non gouvernementale (O.N.G) Transparency International classe 180 Etats selon un indice de perception de la corruption dans les administrations publiques et la classe politique sur une échelle comprise entre 10 (pays le plus « propre ») et 1 (pays le plus corrompu). A quelques exceptions près, cette évaluation révèle une forte corrélation entre le seuil de pauvreté d'un pays et le degré de corruption. En 2007, les pays les mieux notés sont le Danemark, la Finlande et la Nouvelle-Zélande, étant précisé que 40 % des pays évalués ont reçu une note inférieure à 3 sur 10. La France, juste devant les Etats-Unis, figure au dix-neuvième rang de ce classement.

Dans ce contexte, il est impératif de soutenir le présent projet de loi qui constitue un outil supplémentaire pour lutter contre la corruption en visant plus particulièrement les acteurs publics. Votre rapporteur présentera les principaux apports de ce texte, après avoir rappelé l'état du droit en vigueur en France.

* 1 Le dernier rapport de l'organisation non gouvernementale Transparency International a souligné en particulier l'ampleur de la corruption dans le secteur judiciaire En 2006, près de 60.000 personnes ont été interrogées dans 62 pays. Dans un tiers de ces pays, plus de 10 % des personnes interrogées ayant été en rapport avec la justice ont déclaré « qu'eux-mêmes ou un membre de leur famille avaient payé un pot-de-vin pour obtenir une décision « juste » dans un procès. » Extrait du rapport Global corruption 2007.