Rapport n° 55 (2007-2008) de M. André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 octobre 2007
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INTRODUCTION
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I. L'ACCORD DE COTONOU, CADRE DE COOPÉRATION
ACP/UE
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II. LE FONDS EUROPÉEN DE
DÉVELOPPEMENT, UNE PLACE PRÉPONDÉRANTE DANS L'AIDE
FRANÇAISE
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I. L'ACCORD DE COTONOU, CADRE DE COOPÉRATION
ACP/UE
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CONCLUSION
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EXAMEN EN COMMISSION
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PROJET DE LOI N° 41 (2007-2008)
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ANNEXE I - ETUDE D'IMPACT
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PROJET DE LOI N° 42 (2007-2008)
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ANNEXE II - ETUDE D'IMPACT
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ANNEXE III - ETAT DES RATIFICATIONS
N° 55
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 24 octobre 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :
- le projet de loi autorisant la ratification de l'accord modifiant l' accord de partenariat , signé à Cotonou le 23 juin 2000, entre les membres du groupe des États d' Afrique , des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne et ses États membres ,
- et le projet de loi autorisant l' approbation de l' accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres , réunis au sein du Conseil , relatif au financement des aides de la Communauté au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 conformément à l' accord de partenariat ACP-CE et à l' affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d' outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE ,
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mmes Paulette Brisepierre, Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir le numéro :
Sénat : 41 et 42 (2007-2008)
INTRODUCTION
L'Accord de Cotonou, conclu en mars 2000 et entré en vigueur en mars 2003, définit le cadre juridique de la coopération entre l'Union européenne et les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). L'article 95 de cet Accord, conclu pour une durée de 20 ans, comporte une clause de révision tous les cinq ans.
En application de cette clause, des négociations ont été ouvertes en mai 2004 et se sont conclues à Bruxelles le 23 février 2005 par un Accord modifiant l'Accord de Cotonou, objet du premier projet de loi, aujourd'hui soumis à l'approbation du Sénat.
Bien que comportant un engagement à maintenir l'effort consenti par les Etats membres dans le cadre du 9 e FED, l'Accord modifiant l'Accord de Cotonou ne comporte pas de dispositions précises quant au cadre financier pluriannuel de coopération, défini au terme des négociations globales sur les perspectives financières en décembre 2005 et formalisé le 17 juillet 2006 par un accord interne relatif au financement des aides de la Communauté, également soumis à l'examen du Sénat dans un second projet de loi.
Après avoir évoqué les modifications apportées par la révision de l'Accord de Cotonou, votre rapporteur s'attachera à exposer le financement des aides dans le cadre du dixième fonds européen de Développement (FED) et ses enjeux pour l'aide française.
I. L'ACCORD DE COTONOU, CADRE DE COOPÉRATION ACP/UE
A. RAPPEL DES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE L'ACCORD
Les relations de coopération entre l'Europe et les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) sont aussi anciennes que la construction européenne elle-même. Ce cadre de coopération a été redéfini plusieurs fois, par les différentes conventions de Yaoundé, puis de Lomé, puis, le 23 juin 2000, par l'accord de Cotonou, conclu pour une durée de vingt ans, révisable tous les cinq ans.
L'Accord de Cotonou est un accord de partenariat global, en matière d'aide et de commerce, conclu entre 77 pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) et l'Union européenne.
Signé en juin 2000 pour une période de vingt ans (de mars 2000 à février 2020) et révisable tous les cinq ans, il a pour objectifs, en cohérence avec le consensus international sur l'aide, la lutte contre la pauvreté, le développement durable et l'intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale.
Les évolutions les plus notables liées à l'Accord de Cotonou, par rapport aux cadres de partenariats précédents, résident dans le renforcement de la dimension politique du partenariat, dans son élargissement à de nouveaux acteurs, dans l'élaboration d'un régime commercial compatible avec les règles de l'OMC et dans l'introduction d'un système de gestion de l'aide plus rationnel et davantage axé sur la performance.
En matière de commerce, des Accords de Partenariat Economique (APE) réciproques et compatibles avec les règles de l'OMC, devraient ainsi se substituer au système actuel des préférences non réciproques à partir du 1 er janvier 2008. Les négociations, difficiles, sont toujours en cours actuellement.
En matière d'aide au développement, la coopération financière et technique s'effectue dans le cadre des Programmes Indicatifs Nationaux (PIN) et Régionaux (PIR) financés par le Fonds Européen de Développement.
Les deux instruments financiers associés à l'accord de Cotonou sont l'enveloppe à long terme, qui regroupe toutes les aides non remboursables allouées, sur la base des besoins et des performances des pays et régions ACP, dans le cadre des programmes indicatifs nationaux et régionaux et la facilité d'investissement, gérée par la Banque européenne d'investissement , qui fournit des capitaux à risque et des prêts en vue d'appuyer le développement du secteur privé.
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA PREMIÈRE RÉVISION QUINQUENNALE
L'accord de Cotonou comprend une clause de révision quinquennale. En application de cette clause, les négociations en vue de la révision de l'accord ont été ouvertes en mai 2004 et se sont achevées en février 2005.
Les modifications apportées par la première révision ne remettent pas en cause les principes généraux et l'économie globale de l'Accord. Elles portent sur la dimension politique de l'Accord, sur les stratégies de développement, la Facilité d'investissement et les procédures de mise en oeuvre et de gestion de l'aide.
1. Le dialogue politique
L'article 8 de l'Accord, relatif au dialogue politique, est modifié afin de rendre ce dialogue systématique et formalisé sur les droits de l'homme, les principes démocratiques et l'Etat de droit.
Afin de rendre le dialogue plus flexible, il ne vise plus directement la clause de non-exécution de l'accord en cas de difficultés mais renvoie aux procédures de consultation prévues aux articles 96 et 97 de l'Accord, dont les délais sont par ailleurs allongés.
Il faut rappeler que si le Zimbabwe reste seul frappé par des sanctions à ce jour, l'aide a été suspendue, depuis l'entrée en vigueur de l'accord de Cotonou, dans six autres cas : République centrafricaine, Haïti, Guinée Bissau, Togo, Guinée Conakry et Mauritanie.
L'article 11, consacré aux politiques en faveur de la paix, prévention et résolution des conflits est enrichi de nouvelles thématiques : la lutte contre le terrorisme pour laquelle les parties s'engagent à échanger des informations sur les groupes terroristes et leurs réseaux de soutien, la prévention des activités des mercenaires , la coopération dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive pour laquelle l'accord prévoit une procédure de consultations spécifique.
Il prévoit également que les Parties s'efforcent de prendre les mesures en vue de ratifier le statut de Rome de la Cour pénale internationale .
2. La stratégie de développement
La modification du Préambule fait référence de façon plus large aux objectifs du millénaire pour le développement définis en 2000 dans le cadre des Nations unies tout en supprimant la référence à 2015 pour l'objectif de réduction de la pauvreté.
Les articles relatifs aux stratégies de développement sont complétés par des références à la promotion des savoirs traditionnels, à la lutte contre le VIH/SIDA, la tuberculose et le paludisme, à la coopération régionale .
Afin de promouvoir la coopération régionale , l'article 58 prévoit que sont éligibles au financement les organismes régionaux, y compris les organismes dont font partie des Etats non ACP ainsi que les pays non ACP lorsqu'ils participent à une initiative commune avec les Etats ACP.
Les Parlements des Etats ACP, de même que les autorités locales décentralisées de la Communauté et les « acteurs non-étatiques des Etats ACP de la Communauté qui présentent un caractère local » deviennent explicitement éligibles aux financements du FED.
3. L'amélioration du fonctionnement de la facilité d'investissement
Les conditions de financement ont été assouplies au sein de l'annexe II, relative à la facilité d'investissement gérée par la Banque européenne d'investissement, afin de faciliter la mise en oeuvre et la gestion des crédits.
Le cas particulier des pays concernés par l'initiative Pays pauvres très endettés est pris en considération, la Banque devant rechercher les moyens de proposer des taux permettant de limiter les risques d'un nouveau surendettement.
L'Accord précise le rôle de la Facilité comme soutien au secteur financier ACP ; il prévoit que sa viabilité financière est assurée dans le cadre de son portefeuille global et non opération par opération.
Il modifie le mode de rémunération de la Banque qui s'élèvera à 2% par an de la dotation initiale de la Facilité les deux premières années suivant l'entrée en vigueur du deuxième protocole financier et sera composée par la suite d'une composante fixe de 0,5 % de la dotation initiale et d'une part variable allant jusqu'à 1,5 % par du portefeuille de projets.
Enfin, la Facilité d'investissement sera soumise à une revue conjointe à mi-parcours et à la fin du protocole financier afin d'évaluer sa performance.
4. Un assouplissement des conditions de financement
L'Accord comprend une série d'aménagements des procédures permettant une plus grande flexibilité dans l'allocation des ressources par la création d'une réserve plus importante lors de la définition des enveloppes nationales et régionales, en prévoyant que des moyens, gérés par la Commission, peuvent être utilisés pour des actions en faveur de la paix , la gestion et la résolution des conflits et en adaptant le texte à la poursuite du processus de déconcentration des crédits vers les délégations.
5. Un engagement de maintien de l'aide
L'annexe I renvoie à une décision du Conseil des ministres pour la définition du cadre financier pluriannuel tout en prenant l'engagement suivant : « L'Union européenne maintiendra, pour la nouvelle période, son effort d'aide aux Etats ACP au moins au même niveau que le 9 e FED hors reliquats auquel il convient d'ajouter, sur la base des estimations communautaires, les effets de l'inflation, de la croissance au sein de l'Union européenne et de l'élargissement de celle-ci aux dix nouveaux membres en 2004 ».
Cet engagement a été formalisé par le second texte soumis à l'examen du Sénat, adopté à Bruxelles le 13 juillet 2006.
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Les différents textes nécessaires à la mise en oeuvre du Fonds européen de développement Suite à l'accord politique intervenu lors du Conseil européen de décembre 2005, qui a fixé le montant du 10 e FED (22,6 milliards d'euros) et la clé de répartition entre États membres, un accord interne a été conclu en juillet 2006. Cet accord, soumis à l'approbation du Sénat reprend le montant du FED et sa clé de financement, mais aussi une première répartition des enveloppes. Adopté en juin 2006 par le Conseil des ministres conjoint UE-ACP, le protocole financier constitue le cadre financier pluriannuel qui définit le montant des crédits alloués aux ACP, région par région et pays par pays. Le règlement de mise en oeuvre pour le 10 e FED, pris sous forme d'un règlement du Conseil, a pour objet de compléter l'accord interne et de préciser les modalités de programmation et de suivi des crédits. Le règlement financier pour le 10 e FED, précise les modalités de cofinancement. |
II. LE FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT, UNE PLACE PRÉPONDÉRANTE DANS L'AIDE FRANÇAISE
A. UN FINANCEMENT DÉROGATOIRE, HÉRITAGE DE L'HISTOIRE...
Le Fonds européen de développement (FED) est l'instrument principal de l'aide communautaire à la coopération au développement aux États ACP ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM).
Le traité de Rome de 1957, dès avant la conclusion de la Convention de Yaoundé, avait prévu sa création pour l'octroi d'une aide technique et financière, initialement aux pays africains toujours colonisés à cette époque et avec lesquels certains États ont eu des liens historiques.
A cette époque, les actions extérieures de l'Union européenne n'existent pas et aucun cadre institutionnel n'existe pour les organiser, ce qui conduit à privilégier un processus intergouvernemental et un mode de financement spécifique, le FED.
Le FED est financé par les États membres, soumis à ses propres règles financières et dirigé par un comité spécifique. Chaque FED est conclu pour une période d'environ cinq ans. Depuis la conclusion de la première convention de partenariat en 1964, les cycles des FED suivent, en général, ceux des accords/conventions de partenariat.
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Premier FED : 1959-1964 Deuxième FED : 1964-1970 (Convention de Yaoundé I) Troisième FED : 1970-1975 (Convention de Yaoundé II) Quatrième FED : 1975-1980 (Convention de Lomé I) Cinquième FED : 1980-1985 (Convention de Lomé II) Sixième FED : 1985-1990 (Convention de Lomé III) Septième FED : 1990-1995 (Convention de Lomé IV) Huitième FED : 1995-2000 (Convention de Lomé IV et sa révision IV bis) Neuvième FED : 2000-2007 (Accord de Cotonou) Dixième FED : 2008-2013 (Accord de Cotonou révisé) |
Le FED est composé de plusieurs instruments, notamment l'aide non remboursable, les capitaux à risque et prêts au secteur privé.
Les instruments Stabex et Sysmin visant à aider respectivement les secteurs agricole et minier ont été supprimés par le nouvel accord de partenariat signé à Cotonou en juin 2000.
Cet accord a aussi rationalisé les instruments du FED et a introduit un système de programmation glissante permettant plus de flexibilité et accordant une responsabilité plus importante aux États ACP.
Le neuvième FED, actuellement en cours d'exécution, est doté d'une somme de 13,5 milliards d'euros pour la période de 2000 à 2007. Sur ce total, la France apporte une contribution de plus de 3 milliards d'euros. En outre, les reliquats des FED précédents s'élèvent à plus de 3 milliards d'euros, portant l'enveloppe disponible à 16,3 milliards d'euros.
B. DES INCONVÉNIENTS NOTABLES
1. Un dispositif en marge de l'aide communautaire
Les raisons qui avaient historiquement conduit à financer le FED hors du budget communautaire, dans un contexte donné, paraissent aujourd'hui peu justifiées après le développement très important des instruments de coopération communautaire, non seulement avec les autres Etats en développement mais aussi avec les ACP eux-mêmes qui perçoivent environ 700 millions d'euros par an du budget communautaire au titre de la sécurité alimentaire, de l'aide humanitaire, de l'accord spécifique avec l'Afrique du Sud, de la politique de la pêche ou encore du soutien à la production de bananes.
Dès 1973, la Commission a proposé de budgétiser cet instrument. Depuis 1993, le Parlement européen a demandé qu'un titre soit réservé pour le Fonds dans le budget communautaire. En effet, à la différence du reste de l'aide communautaire et du fait de ses procédures dérogatoires, le FED échappe à la co-décision.
Si la France avait pu craindre à une certaine période que l'élargissement à l'Est ne se fasse au détriment de l'indispensable solidarité au Sud, il semble que cette crainte ne soit plus justifiée, les nouveaux Etats membres prenant leur part de cette solidarité et d'autre part que la spécificité des règles budgétaires du FED nuise plutôt à son efficacité.
2. Un rythme d'exécution relativement imprévisible
Ne subsiste de la spécificité, initialement justifiée, du FED que son caractère dérogatoire, non seulement sur le plan du financement mais aussi sur celui des procédures. Un rapport au ministre de l'économie, publié en mai 2003, pointait ainsi « un ordre budgétaire relâché, en complet déphasage avec les finances publiques modernes », dont la manifestation la plus frappante est l'absence d'annualité budgétaire. Le rapport relevait ainsi le décalage institué entre la date théorique d'entrée en vigueur d'un FED et sa date effective. Ce décalage, d'un an pour les 6eme et 7eme FED entrés en vigueur en mai 1986 et en septembre 1991, a atteint trois ans pour le 8eme (juin 1998) et le 9 e FED (avril 2003), décalage qui risque fort de se reproduire pour l'entrée en vigueur du 10 e FED.
Il a pour effet un « empilement » des engagements financiers au titre des différents FED et une déconnexion entre l'exécution réelle et la période prévue à cet effet. En 2000, les reliquats accumulés représentaient près de six années de fonctionnement du FED.
L'effet cumulé du décalage de l'entrée en vigueur des différents fonds européens et des difficultés des décaissements du fonds ont conduit à un gonflement des engagements non suivis de paiements que l'ancien président de la République Jacques Chirac a vivement dénoncé en octobre 2003, prévenant que « la France ne pourra accepter longtemps d'être un contributeur aussi important d'aide au développement européen si les résultats continuent d'être aussi modestes pour des raisons exclusives de procédure ».
3. Un facteur d'incertitude pour le budget national
Entre 2001 et 2006, les engagements sont passés de 1,9 à 3,4 milliards d'euros et les décaissements de 1,8 à 2,8 milliards d'euros.
Cette accélération avait conduit notre collègue Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis des crédits d'aide publique au développement à alerter le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 : « Mais à mesure que les décaissements du FED s'accélèrent, ce stock d'autorisations de programmes, au sein d'une enveloppe budgétaire contrainte, apparaît comme une épée de Damoclès budgétaire : au titre des FED encore « vivants », ce sont quelque 4,8 milliards d'autorisations de programme qui restent en stock et sont susceptibles d'être appelés sous forme de contributions 1 ( * ) . »
- - - Engagements ; Paiements
Cette progression des décaissements s'est traduite par une augmentation de la contribution française qui n'a pas toujours été correctement anticipée, ce qui s'est manifesté par des écarts significatifs en gestion. L'accélération brutale en 2003 et 2004, années difficiles pour l'aide française, s'est clairement opérée au détriment des instruments de l'aide bilatérale française.
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Année |
Contribution française (en millions d'euros) |
|
|
Loi de finances initiale |
Exécution |
|
|
1999 |
245 |
268 |
|
2000 |
221 |
361 |
|
2001 |
213 |
443 |
|
2002 |
218,46 |
360,5 |
|
2003 |
496 |
546 |
|
2004 |
565 |
658 |
|
2005 |
628 |
641,72 |
|
2006 |
726 |
662,587 |
|
2007 |
692 |
692 |
|
2008 (plf 2008) |
725 |
- |
C. LES PERSPECTIVES
1. Des instruments permettant des décaissements plus rapides
Les paiements ont enregistré une accélération importante, sous l'effet conjugué de la montée en puissance des aides budgétaires globales, des opérations transversales, des contributions à d'autres dispositifs multilatéraux et d'un mouvement de déconcentration de la gestion au profit des délégations de la Commission.
La déconcentration a eu un impact très important sur la durée des procédures, divisée par 5 dans certains pays. Elle a aussi permis de renforcer la concertation avec les autorités locales.
L'aide budgétaire globale représente plus de 30 % de l'enveloppe A pour le 9 e FED. L'objectif de la Commission est de porter cette part à 50% pour le 10eme FED. Ce type d'aide est en principe beaucoup plus rapidement décaissé que l'aide-projet.
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Appui Budgétaire Général (ABG) sous le 9 ème FED (en M€) ( Source MAE) |
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Pays 2 ( * ) |
Montant Total de la Programmation |
L'Appui Budgétaire Général |
||||
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Montant |
Pourcentage du total de la programmation |
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|
(1) |
(2) |
(3) = (2)/(1) |
||||
|
Bénin |
288.00 |
70.00 |
24.3% |
|||
|
Burkina Faso |
432.40 |
255.00 |
59.0% |
|||
|
Burundi |
162.39 |
31.50 |
19.4% |
|||
|
Cameroun |
126.29 |
15.00 |
11.9% |
|||
|
Cap Vert |
44.91 |
12.50 |
27.8% |
|||
|
Congo (Brazza) |
109.20 |
28.45 |
26.1% |
|||
|
Congo (RDC) |
371.00 |
116.00 |
31.3% |
|||
|
Djibouti |
31.60 |
12.80 |
40.5% |
|||
|
Dominique |
10.80 |
6.70 |
62.0% |
|||
|
Rép Dominicaine |
120.81 |
53.00 |
43.9% |
|||
|
Ethiopie |
454.58 |
186.60 |
41.0% |
|||
|
Ghana |
281.00 |
90.00 |
32.0% |
|||
|
Guinée Bissau |
73.30 |
0.00 |
0.0% |
|||
|
Guyana |
39.64 |
14.90 |
37.6% |
|||
|
Jamaïque |
74.15 |
40.00 |
53.9% |
|||
|
Kenya |
290.00 |
150.00 |
51.7% |
|||
|
Lesotho |
106.30 |
22.50 |
21.2% |
|||
|
Madagascar |
418.49 |
145.00 |
34.6% |
|||
|
Malawi |
276.66 |
31.50 |
11.4% |
|||
|
Mali |
395.20 |
115.00 |
29.1% |
|||
|
Mozambique |
502.61 |
249.86 |
49.7% |
|||
|
Niger |
332.80 |
185.00 |
55.6% |
|||
|
Ouganda |
256.60 |
93.50 |
36.4% |
|||
|
RCA |
94.06 |
23.52 |
25.0% |
|||
|
Rwanda |
176.65 |
87.00 |
49.2% |
|||
|
Sénégal |
267.50 |
53.00 |
19.8% |
|||
|
Sierra Leone |
164.70 |
50.00 |
30.4% |
|||
|
Tanzanie |
393.84 |
157.49 |
40.0% |
|||
|
Tchad |
209.90 |
52.48 |
25.0% |
|||
|
Vanuatu |
17.22 |
0.00 |
0.0% |
|||
|
Zambie |
354.15 |
182.00 |
51.4% |
|||
|
Total |
6876.75 |
2530.30 |
36.8% |
|||
La ligne intra-ACP du FED finance différentes actions thématiques transversales : la facilité pour la paix a permis d'apporter un support financier à l'opération AMIS de l'Union africaine au Soudan. Elle supporte aussi des contributions européennes à d'autres fonds multilatéraux comme le fonds fiduciaire de l'initiative « Pays pauvres très endettés » ou le Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose ou le Paludisme, également financé en bilatéral.
Principaux programmes financés sur la ligne intra-ACP du FED
- situation au 31 juin 2007-
|
Date de décision |
Nom du projet ou programme |
Montant projet total |
|
Mars 2003 |
Facilité Eau I |
250M€ |
|
Juin 2003 |
Initiative PPTE |
460M€ |
|
Juin 2003 (pour 2003-2005) |
Fonds mondial de la lutte le Sida, la tuberculose et le paludisme |
170M€ |
|
Juin 2005 |
Adaptation des pays ACP |
30M€ |
|
Juin 2005 |
Centre pour le développement de l'entreprise et Centre pour le développement de l'agriculture |
32M€ |
|
Juin 2005 |
Mécanisme de compensation des matières premières (FLEX) |
25M€ |
|
Juillet 2005 |
Fast-track Education |
63M€ |
|
Novembre 2005 |
Facilité Eau II |
250M€ |
|
Novembre 2005 |
Facilité Energie |
220M€ |
|
Décembre 2005 |
Soutien à l'Union africaine |
50M€ |
|
Février 2006 (pour 2006) |
Fonds mondial de la lutte le Sida, la tuberculose et le paludisme |
62M€ |
|
Mars et Juillet 2006 |
Facilité Paix |
300M€ |
|
Juin 2006 |
Fonds fiduciaire Infrastructures |
60M€ |
|
Juin 2007 |
Facilité Migrations |
25M€ |
|
En cours |
Mécanisme de compensation des matières premières (FLEX) |
50M€ |
|
En cours |
Centre pour le développement de l'entreprise et Centre pour le développement de l'agriculture |
32M€ |
2. ...ajoutés à un « stock » d'engagements qui reste très élevé...
Présentée par la Commission européenne, la situation consolidée des FED présente un volume d'engagements restant à payer de plus de 11 milliards d'euros. Les paiements réalisés au 31 décembre 2006 ne concernent que 5 milliards d'euros sur un total de 16,3 milliards d'euros ; l'essentiel des paiements du 9 e FED devraient donc intervenir dans les années à venir.
Situation consolidée des FED (6
e
au 9
e
) pour les pays ACP et les PTOM
31 décembre 2006
(en millions d'euros)
|
Dotations |
Engagements |
Paiements |
|
|
COMMISSION |
|||
|
Programmes nationaux et territoriaux |
15 607 |
15 607 |
14 143 |
|
Bonifications d'intérêt |
382 |
382 |
353 |
|
Capitaux à risque (FED 6 à 8) |
2 514 |
2 514 |
2 261 |
|
Facilité ajustement structurel |
2 669 |
2 669 |
2 651 |
|
Aide d'urgence |
722 |
722 |
722 |
|
Aide aux réfugiés |
296 |
296 |
278 |
|
Stabex |
3 871 |
3 871 |
3 667 |
|
Sysmin |
685 |
685 |
594 |
|
Allègement de la dette (FED 7 et 8) |
1 100 |
1 100 |
1 100 |
|
Utilisation d'intérêts |
37 |
37 |
32 |
|
Transfert des FED 4 et 5 |
411 |
411 |
399 |
|
Sous-Total - Lomé |
28 296 |
28 296 |
26 199 |
|
Enveloppe A |
9 824 |
8 304 |
3 078 |
|
Enveloppe B |
1 734 |
1 314 |
542 |
|
Allocation régionale |
980 |
741 |
85 |
|
Allocation intra-ACP |
2 902 |
2 390 |
944 |
|
141 |
109 |
92 |
|
|
Etudes et AT 6 ( * ) pour les PTOM |
2 |
2 |
0 |
|
Dépenses de mise en oeuvre |
125 |
117 |
111 |
|
Assistance spéciale RDCongo |
108 |
108 |
105 |
|
Recettes diverses |
76 |
28 |
4 |
|
Transfert FED 6 |
37 |
36 |
4 |
|
Réserves |
384 |
||
|
Sous Total Cotonou |
16 313 |
13 150 |
4 966 |
|
Total Commission |
44 609 |
41 446 |
31 165 |
|
BEI |
|||
|
Bonifications d'intérêt |
188 |
95 |
91 |
|
Facilité d'investissement |
2 057 |
1 706 |
402 |
|
Total BEI |
2245 |
1 801 |
493 |
|
Milliard conditionnel |
1 |
||
|
GRAND TOTAL (FED 6 à 9) |
46 854 |
43 247 |
31 658 |
Au 31 décembre 2007, les fonds du 9 e FED devront avoir été engagés dans leur intégralité mais resteront assez largement à décaisser.
3. ...et à l'entrée en vigueur du 10eme FED...
Dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières, le Conseil européen de décembre 2005 a fixé le montant du Xeme FED ainsi que son mode de financement, c'est à dire le maintien hors du budget communautaire et la clé de contribution des Etats membres
L'aide octroyée aux pays ACP et aux PTOM continuera à être financée par le biais du FED pour la période 2008-2013.
Le dixième fonds, couvrant la période allant de 2008 à 2013, prévoit une enveloppe budgétaire de 22.682 millions d'euros .
De ce montant, 21.966 millions d'euros sont alloués aux États ACP, 286 millions d'euros aux PTOM et 430 millions d'euros à la Commission au titre des dépenses d'appui liées à la programmation et à la mise en oeuvre du FED.
En particulier, le montant alloué aux ACP est reparti de la façon suivante : 17.766 millions d'euros au financement des programmes indicatifs nationaux et régionaux, 2700 millions d'euros au financement de la coopération intra-ACP et interrégionale, 1500 millions d'euros au financement de la facilité d'investissement. Une part plus importante du budget est consacrée aux programmes régionaux, soulignant ainsi l'importance que revêt l'intégration économique régionale pour le développement national et local auquel elle sert de cadre de base.
La création de "montants d'incitation" pour chaque pays est une innovation du dixième FED, elle s'élève à 2,7 milliards d'euros.
|
État membre |
Clé de contribution |
Contribution
|
|
Belgique |
3,53 |
800 674 600 |
|
Bulgarie (*) |
0,14 |
31 754 800 |
|
République tchèque |
0,51 |
115 678 200 |
|
Danemark |
2,00 |
453 640 000 |
|
Allemagne |
20,50 |
4 649 810 000 |
|
Estonie |
0,05 |
11 341 000 |
|
Grèce |
1,47 |
333 425 400 |
|
Espagne |
7,85 |
1 780 537 000 |
|
France |
19,55 |
4 434 331 000 |
|
Irlande |
0,91 |
206 406 200 |
|
Italie |
12,86 |
2 916 905 200 |
|
Chypre |
0,09 |
20 413 800 |
|
Lettonie |
0,07 |
15 877 400 |
|
Lituanie |
0,12 |
27 218 400 |
|
Luxembourg |
0,27 |
61 241 400 |
|
Hongrie |
0,55 |
124 751 000 |
|
Malte |
0,03 |
6 804 600 |
|
Pays-Bas |
4,85 |
1 100 077 000 |
|
Autriche |
2,41 |
546 636 200 |
|
Pologne |
1,30 |
294 866 000 |
|
Portugal |
1,15 |
260 843 000 |
|
Roumanie (*) |
0,37 |
83 923 400 |
|
Slovénie |
0,18 |
40 827 600 |
|
Slovaquie |
0,21 |
47 632 200 |
|
Finlande |
1,47 |
333 425 400 |
|
Suède |
2,74 |
621 486 800 |
|
Royaume-Uni |
14,82 |
3 361 472 400 |
|
22 682 000 000 |
4. ... devrait se traduire par des contributions « records » pour la France.
La Commission anticipe une nouvelle progression des paiements pour les années 2008-2001, années de décaissement du 9 e FED.
|
En M€ Source : Commission européenne |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Engagements |
3 487 |
4 200 |
4 200 |
4 200 |
|
Paiements |
3 630 |
3 560 |
3 660 |
3 810 |
Les projections de décaissements de la Commission, traditionnellement volontaristes, se traduisent néanmoins par des contributions françaises atteignant des niveaux records : 882 millions en 2008, 876 millions en 2009 et 799 millions en 2010.
Le projet de loi de finances pour 2008 ne comporte aucune demande de crédits au titre du 10éme FED, non encore entré en vigueur, mais 725 millions d'euros sont inscrits correspondant à des paiements sur le 9 e FED. Il est précisé que les décaissements au titre du 10 ème FED ne devraient commencer qu'en 2011, l'enveloppe dévolue au 9 e FEd devant alors s'épuiser, et que la clé de contribution française ne devrait passer qu'à cette date de 24,3 à 19,5 % des appels à contribution de la Commission.
Il convient de rappeler que la clé de contribution française a certes été réduite mais qu'elle s'applique à des montants plus élevés. Si elle a permis de réduire la contribution théorique de la France d'un milliard, elle n'en porte pas moins l'engagement de la France de 3 milliards à 4,4 milliards d'euros alors que, pour l'essentiel, les contributions dues par la France au titre du 9 e FED restent encore largement à appeler pour environ 2 milliards d'euros 7 ( * ) .
Devant cette situation, il convient de redonner aux Etats membres une certaine visibilité. Comme l'a indiqué M. Jean-Marie Bockel devant votre Commission, la France et l'Allemagne ont ainsi fait part à la Commission de leurs contraintes en insistant sur la nécessité d'un lissage pluriannuel des échéances.
CONCLUSION
La France a de nombreuses fois souligné son attachement à des liens privilégiés entre l'Union européenne et le continent africain, dont le FED est l'instrument privilégié.
Aussi votre Commission vous recommande-t-elle l'adoption de ces deux projets de loi.
Elle souligne également que la clause de réexamen des perspectives financières en 2008-2009 offre une opportunité pour l'intégration du FED dans le budget communautaire au sein de l'instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique.
L'intégration du continent africain dans une mondialisation régulée, comme sa stabilité politique et sécuritaire est l'affaire et l'intérêt de l'Europe tout entière.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 24 octobre 2007.
A la suite de l'exposé du rapporteur, Mme Catherine Tasca a souhaité des précisions sur les difficultés de fonctionnement du FED et sur les corrections susceptibles d'y être apportées.
M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que le FED avait rencontré pendant longtemps des difficultés de décaissement liées à l'excessive complexité de ses procédures. Une réforme récente a permis d'accélérer les décaissements, également accrus par le recours à l'aide budgétaire et par des contributions à d'autres fonds multilatéraux comme le fonds Sida.
M. Robert del Picchia, président, a souligné que les pays destinataires ne disposaient pas des structures administratives nécessaires à la mise en oeuvre des programmes et qu'il serait souhaitable de mobiliser, à l'appui de ces programmes, une assistance technique comparable à celle de la coopération française.
M. Robert Bret a souligné le recours à la coopération décentralisée comme la solution la plus adaptée à ces difficultés.
M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que dans le cadre de la révision de l'accord de Cotonou, une place plus large était faite aux acteurs non étatiques, comme les collectivités territoriales.
A Mme Catherine Tasca qui s'interrogeait sur les chances de voir aboutir la démarche française d'intégration du FED dans le budget communautaire, M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement devait poursuivre ses efforts avec le soutien du Parlement.
Puis la commission a adopté les deux projets de loi .
PROJET DE LOI N° 41 (2007-2008)
( Texte proposé par le Gouvernement )
Article unique
Est autorisée la ratification de l'accord modifiant l'accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000, entre les membres du groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Luxembourg le 25 juin 2005, et dont le texte est annexé à la présente loi 8 ( * ) .
ANNEXE I - ETUDE D'IMPACT9 ( * )
I - Etat du droit communautaire existant ; relation entre le présent accord et l'accord interne entre États membres instituant le 10 ème Fonds Européen de Développement:
La Communauté européenne et les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (Etats ACP) sont liés par un accord de partenariat, signé à Cotonou, en 2000, pour une durée de vingt ans. Cet accord est entré en vigueur le 1er avril 2003.
La mise en oeuvre du cadre de coopération au développement entre la Communauté européenne et les Etats ACP, prévu par l'accord révisé de Cotonou, à partir du 1 er janvier 2008 (annexe I bis), implique la ratification de l'accord interne entre États membres instituant le 10 ème Fonds Européen de Développement pour la période 2008-2013, signé au Luxembourg, le 17 juillet 2006 (accord interne entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement des aides de la Communauté au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 conformément à l'accord de partenariat ACP-CE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE).
II - Effet de l'accord:
L'accord n'implique aucune modification d'ordre législatif ou réglementaire en droit interne.
PROJET DE LOI N° 42 (2007-2008)
Article unique
Est autorisée l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement des aides de la Communauté au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 conformément à l'accord de partenariat ACP-CE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE, signé à Bruxelles le 17 juillet 2006 et dont le texte est annexé à la présente loi 10 ( * ) .
ANNEXE II - ETUDE D'IMPACT11 ( * )
I - Effet sur la législation actuelle :
La Communauté européenne et les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (Etats ACP) sont liés par un accord de partenariat, signé à Cotonou, en 2000, pour une durée de vingt ans. Cet accord est entré en vigueur le 1er avril 2003.
L'accord de Cotonou comporte trois volets sur le dialogue politique et la dimension migratoire, sur la libéralisation des relations commerciales à travers l'entrée en vigueur d'accords de partenariat économique (APE), en 2008, et sur la coopération au développement, mis en oeuvre à travers le Fonds Européen de Développement (FED).
L'accord interne entre Etats membres instituant le 10 ème FED, d'un montant de 22,682 milliards d'euros, pour la période 2008-2013, s'inscrit dans ce cadre.
II - Évolution future de la législation :
L'accord révisé de Cotonou prévoit un « nouveau cadre financier pluriannuel de coopération qui couvrira les montants des engagements débutants à partir du 1 er janvier 2008 pour une période de cinq ou six ans » (annexe 1 bis).
Cette disposition implique la ratification préalable de l'accord de Cotonou pour permettre l'exécution financière de l'accord interne instituant le 10 ème FED.
ANNEXE III - ETAT DES RATIFICATIONS
(*) when no date is specified, the date indicated above is valid for these parties |
* 1 Avis n° 76 tome 3(2003-2004)
* 2 Liste des pays pour lesquels l'appui budgétaire a été prévu dans la programmation, ou après la Revue à mi-parcours (Guinée Bissau) ou suite à l'allocation de ressources additionnelles provenant de l'enveloppe B (Vanuatu)
* 3 Centre de Développement de l'Entreprise
* 4 Centre Technique pour le Développement Agricole et Rural
* 5 Assemblée Parlementaire Paritaire
* 6 Assistance technique
* 7 Les crédits de paiement à ouvrir après 2005 sur autorisations de programmes antérieures à 2005 s'élevaient à 4,176 milliards d'euros d'après le projet de loi de finances pour 2005. Les projets annuels de performance ne présentent plus ces montants. La contribution de la France au FED étant traitée en autorisations d'engagement annuelles.
* 8 Voir le texte annexé au document Sénat n° 41 (2007-2008)
* 9 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires
* 10 Voir le texte annexé au document Sénat n°42 (2007-2008)
* 11 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires