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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Equilibres financiers généraux

 

3. La poursuite des travaux de la Mecss

Comme en 2006 et 2007, votre commission s'appuiera sur les travaux approfondis menés par la Mecss pour éclairer ses positions. Cinq rapports ont été produits depuis un an. L'encadré ci-après en retrace les grandes lignes et les principales conclusions.

La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss)
poursuit son travail d'analyse et de prospective au service d'une
meilleure compréhension des mécanismes et des enjeux de la protection sociale

Créée en son sein par la commission des affaires sociales en 2006 sur la base des dispositions de la loi organique du 2 août 2005, la Mecss a publié cinq rapports au cours des douze derniers mois :

- « La compensation vieillesse est-elle encore réformable ? » (n° 131 ; 2006-2007). Rapporteurs : Claude Domeizel et Dominique Leclerc.

- « Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion » (n° 314 ; 2006-2007). Rapporteurs : Claude Domeizel et Dominique Leclerc.

- « Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois » (n° 377 ; 2006-2007). Rapporteurs : Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

- « Finances sociales : après la rechute, la guérison ? » (n° 403 ; 2006-2007). Rapporteur : Alain Vasselle (rapport préparatoire au débat d'orientation).

- « Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages ». Rapporteur : Alain Vasselle (rapport préparatoire au débat prélèvements).


· Le rapport sur la compensation démographique vieillesse

Les mécanismes de compensation institués au sein de la branche vieillesse mobilisent environ 10 milliards d'euros par an et ont un impact sensible sur les comptes des caisses de retraite.

Ils ont été institués voici plus de trente ans pour corriger l'effet des déséquilibres démographiques entre les différents régimes et pour faciliter leur rapprochement progressif. Or, la légitimité de ces mécanismes fait, depuis l'origine, l'objet de critiques récurrentes.

A l'analyse, trois constats de base s'imposent :

- les objectifs initiaux du législateur de 1974 n'ont pas été atteints ;

- l'Etat a joué un rôle particulièrement discutable au cours des trois dernières décennies, en détournant les dispositifs de compensation de leur objet pour pratiquer de véritables opérations de débudgétisation ;

- le système apparaît aujourd'hui à bout de souffle, dans un contexte de généralisation des déficits des régimes de la branche vieillesse.

Ces observations suscitent à leur tour plusieurs interrogations. Quel est l'avenir de la compensation ? Peut-on s'en tenir à une simple réforme technique de ses mécanismes ? Ne faudrait-il pas revenir, au moins progressivement, à l'objectif premier d'instaurer un régime unique de sécurité sociale, dès lors que l'alternative de la compensation a clairement atteint ses limites ?

Pour y répondre, la Mecss a souhaité établir un document de synthèse, qu'elle espère aussi lisible que possible compte tenu de la complexité du sujet, avec l'ambition de faire connaître sa lecture du fonctionnement de la compensation et ses propositions.


· Le rapport sur la réversion

Les pensions de réversion, qui concernent près de 3,8 millions de bénéficiaires, sont un sujet de préoccupation central pour nos concitoyens.

La Mecss a souhaité élaborer une présentation complète des différents régimes, incluant la réforme intervenue en 2003 et 2004. Or, celle-ci n'a pas apporté de réponse convaincante à deux difficultés majeures :

- la complexité extrême du cadre juridique de la réversion ;

- l'inéquité de la prise en charge des conjoints survivants.

Partant de ce bilan, Claude Domeizel (PS) et Dominique Leclerc (UMP) ont établi un rapport dont l'ambition est de prendre enfin la mesure exacte de la situation des conjoints survivants, d'aboutir à un diagnostic partagé sur les objectifs à atteindre et d'envisager l'avenir de l'indemnisation du veuvage dans le cadre des contraintes globales de financement de l'Etat providence.

Fruit de discussions approfondies entre les deux rapporteurs qui conservent chacun leurs convictions, ce travail commun a permis de dégager des propositions, d'envisager des pistes de réflexion et d'ouvrir le débat sur certaines questions sensibles, voire taboues, telle l'harmonisation, à terme, des règles des différents régimes, l'extension de la réversion aux nouvelles formes de vie en couple ou le calcul plus juste des droits à accorder aux anciens conjoints divorcés.


· Le rapport sur la protection sociale en Suède

En vue de la préparation du rendez-vous de 2008 sur l'avenir du système français de retraite, la Mecss a entrepris l'étude du dispositif suédois présenté généralement comme l'un des exemples les plus novateurs et performants en Europe.

Ce rapport analyse les mutations de la protection sociale dans ce pays et, plus particulièrement, la réforme de l'assurance vieillesse engagée voici près de dix ans.

A partir d'un système classique de retraites par répartition à prestations définies, très proche à maints égards du régime général français, les Suédois basculent progressivement vers un mécanisme à cotisations définies. Ce cadre général, soutenu par un large consensus politique et social et l'adhésion de la population, fait clairement porter l'ajustement entre dépenses et recettes sur l'âge de cessation d'activité des assurés, afin que la charge financière du régime ne soit plus reportée sur les générations futures.

La France peut-elle s'engager dans la même voie, ou du moins s'inspirer de certaines des recettes mises en oeuvre ?

La comparaison se justifie pleinement, car les deux pays occupent respectivement la première et la deuxième places en Europe en matière de dépenses sociales. Leur situation est pourtant bien différente en termes d'endettement, de déficit des comptes sociaux et de taux d'emploi notamment des seniors. Sur tous ces aspects, des leçons utiles peuvent être tirées du modèle suédois.


· Le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances sociales

Ce rapport dresse un bilan à mi-parcours de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Après l'amélioration constatée en 2006, l'exercice en cours s'est traduit par une rechute grave des comptes de la protection sociale, avec un déficit qui s'établira à 12 milliards d'euros en fin d'année.

Certes, le nouveau Gouvernement a lancé plusieurs actions pour tenter d'enrayer cette dérive. De ce point de vue, le plan d'économies pour l'assurance maladie mérite d'être salué, au même titre que les déclarations du ministre des comptes publics sur la volonté de l'Etat de rembourser sa dette à l'égard du régime général, permettant vraisemblablement ainsi à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de rester sous le plafond de découvert de 28 milliards d'euros voté par le Parlement.

L'ampleur de ce découvert amène cependant à poser la question d'une réouverture de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Au-delà, cette opération d'apurement comptable, qui apparaît de plus en plus inéluctable, n'aura de sens que si des réformes structurelles, permettant un retour durable à l'équilibre des quatre branches de la sécurité sociale, sont conçues et menées à leur terme. La Mecss se propose de préconiser quelques orientations dans l'attente des rendez-vous à venir.


· Le rapport préparatoire au débat sur les prélèvements obligatoires

Les déficits structurels qui affectent aujourd'hui les branches Maladie et Vieillesse de la sécurité sociale obligent à conduire une action vigoureuse pour maîtriser les dépenses.

Or, cette démarche, certes prioritaire, ne suffira pas pour faire face à l'évolution prévisible des besoins d'une population vieillissante. Préparer l'avenir suppose donc aussi :

- la mobilisation de nouvelles ressources, dont l'assiette de prélèvement doit être à la fois productive, compatible avec l'ouverture de notre économie et socialement acceptée ;

- un pilotage plus efficace des finances publiques, tenant compte de la diversité des budgets de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales, tout en offrant une vision globale des prélèvements obligatoires opérés sur nos concitoyens.

De nombreux débats, parfois polémiques, ont été ouverts dans ces deux directions. La Mecss a souhaité en rendre compte pour forger sa propre doctrine sur les options à retenir : doit-on remplacer les cotisations assises sur les salaires par une taxe d'assiette plus large tenant compte de la valeur ajoutée ; par exemple, la TVA sociale ? Doit-on préconiser la fusion des lois de finances et des lois de financement ? Certaines branches de la sécurité sociale, la branche Famille notamment, devraient-elles être budgétisées ?

Au terme d'un long travail préparatoire, la Mecss a constaté une convergence de vues sur la nécessité d'écarter des solutions inadaptées qui créeraient plus de difficultés qu'elles n'en résoudraient et a recensé d'autres pistes, à son sens plus prometteuses, que le rapport se propose d'explorer.