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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

Tome VI :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13e législ.)  : 284, 295, 303 et T.A. 48

Sénat : 67 et 73 (2007-2008)

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2006

Article premier Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2006

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2006, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;

En application de ces dispositions, le présent article prévoit :

1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau fait apparaître un déficit global de 7,8 milliards d'euros, au lieu de 11,4 milliards d'euros en 2005, soit une baisse d'environ un tiers en un an.

Comme en 2005, les quatre branches affichent un déséquilibre. L'essentiel du déficit est toutefois imputable à la branche maladie qui enregistre un résultat négatif de 5,9 milliards d'euros (au lieu de 8,1 milliards d'euros en 2005), auxquels s'ajoutent les déficits des branches vieillesse (1 milliard), famille (0,8 milliard) et accidents du travail-maladies professionnelles (0,1 milliard).

En dehors du régime général, il convient de noter la mauvaise situation du régime des exploitants agricoles, avec un résultat négatif de 1,6 milliard d'euros. A l'inverse, d'autres régimes affichent des résultats excédentaires : la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pour 369 millions et le régime social des indépendants (RSI) pour 122 millions pour la maladie et 421 millions pour la retraite.

De la loi de financement initiale pour 2006 au présent projet de loi de financement, les soldes prévus et révisés ont été sensiblement améliorés, principalement sous l'effet du dynamisme des recettes. Ainsi, depuis la dernière loi de financement, l'amélioration du solde de 1 milliard d'euros est la conséquence des bonnes rentrées de CSG et des cotisations du secteur public.

Le tableau ci-après permet de retracer cette évolution.

Evolution du tableau d'équilibre 2006
de l'ensemble des régimes obligatoires

(en milliards d'euros)

 

LFSS pour 2006

LFSS pour 2007

PLFSS pour 2008

Maladie

- 7,0

- 5,9

- 5,9

Vieillesse

- 1,8

- 1,6

- 1,0

Famille

- 1,1

- 1,2

- 0,8

AT/MP

- 0,1

0,0

- 0,1

Total

- 10,1

- 8,8

- 7,8

2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale

Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit près des trois quarts.

Ce régime affiche un déficit global de 8,7 milliards d'euros en 2006, au lieu de 11,6 milliards en 2005. On constate donc une amélioration du solde du régime général, de l'ordre de 25 %.

 L'essentiel du déficit provient toujours de la branche maladie, dont le solde négatif atteint 5,9 milliards d'euros. Mais celle-ci amorce un réel redressement par rapport à 2004 lorsqu'elle affichait un déficit de 11,6 milliards d'euros, son plus haut niveau historique, et 2005, année au cours de laquelle le déficit s'est établi à 8 milliards d'euros. Cette amélioration est la conséquence directe de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 de réforme de l'assurance maladie comportant à la fois des hausses de recettes et une modération des dépenses, particulièrement marquée pour les soins de ville grâce aux diverses mesures de « maîtrise médicalisée » des dépenses.

 La branche famille enregistre un déficit de 0,9 milliard, en retrait par rapport à la situation très dégradée de 2005 qui affichait un solde négatif de 1,3 milliard d'euros, après celui de 0,4 milliard en 2004 qui constituait le premier déficit de la branche depuis 1998. Ce résultat traduit pour l'essentiel la poursuite de la montée en charge rapide de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

 La branche accidents du travail-maladies professionnelles voit son déficit ramené de 0,4 milliard à 0,1 milliard, en raison principalement de la hausse du taux de cotisation de 0,1 point au 1er janvier 2006.

 La branche vieillesse, qui était excédentaire en 2004 à hauteur de 0,25 milliard, est à nouveau déficitaire en 2006, avec un solde négatif de 1,9 milliard, identique à celui de 2005. Cette dégradation provient de la montée en charge des retraites anticipées au titre du dispositif « carrières longues », de l'impact du « papy-boom » et d'un changement de comportement des salariés qui ont, dans une proportion supérieure à ce qui était prévu, anticipé leur départ en retraite.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des soldes initialement prévus il y a deux ans, révisés il y a un an et finalement réalisés.

Evolution du tableau d'équilibre 2006
du régime général

(en milliards d'euros)

 

LFSS pour 2006

LFSS pour 2007

PLFSS pour 2008

Maladie

- 6,1

- 6,1

- 5,9

Vieillesse

- 1,4

- 2,4

- 1,9

Famille

- 1,2

- 1,3

- 0,9

AT/MP

- 0,2

0,0

- 0,1

Total

- 8,9

- 9,7

- 8,7

3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau concerne deux organismes en 2006 : le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (Ffipsa).

 Le FSV affiche un solde négatif de 1,3 milliard d'euros après celui de 2 milliards enregistré en 2005. Cette forte réduction du déficit, de près de 40 %, résulte essentiellement de l'amélioration de la conjoncture à laquelle le résultat du FSV est très sensible.

Les produits du FSV ont ainsi progressé de 7 % pour atteindre 13,5 milliards d'euros, principalement sous l'effet d'une hausse de la CSG qui représente près de 80 % des produits. Cette augmentation du rendement de la CSG est issue, d'une part, de l'impact de la croissance élevée de la masse salariale du secteur privé, d'autre part, de la mesure de taxation des plans d'épargne logement de plus de dix ans qui a entraîné 230 millions de recettes pour le FSV.

Les charges du fonds n'ont progressé que de 1 %, pour atteindre 14,7 milliards d'euros, en raison principalement de l'amélioration du marché de l'emploi.

 Le Ffipsa, créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 pour succéder au Bapsa à compter du 1er janvier 2005, connaît un déficit de 1,3 milliard d'euros, au lieu de 1,4 milliard d'euros en 2005. En loi de financement pour 2007, le tableau d'équilibre voté faisait apparaître un déficit de 1,9 milliard d'euros.

Cette amélioration par rapport à la prévision de l'année dernière est la conséquence d'opérations comptables sur l'enregistrement en droits constatés des produits des droits de consommation sur les tabacs qui ont majoré les recettes du fonds d'environ 500 millions d'euros.

Néanmoins, l'écart entre l'évolution des charges (+ 2,4 %) et celle des produits (+ 2 %) se maintient, ce qui creuse le déficit du régime qui, de plus, à nouveau en 2006, ne bénéficie pas de subvention d'équilibre en provenance du budget.

4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 à 140,6 milliards d'euros. L'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a porté cet objectif à 141,3 milliards d'euros.

Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2006 à un niveau encore légèrement supérieur, soit 141,8 milliards d'euros.

L'Ondam réalisé pour 2006 est donc supérieur de 1,2 milliard d'euros à l'objectif initial, ce qui représente le plus important dépassement en volume constaté depuis 2002. Celui-ci est pour l'essentiel imputable à l'accélération des dépenses de soins de ville en dépit des mesures tarifaires et budgétaires mises en oeuvre dans les derniers mois de 2006 pour limiter la dérive alors prévisible.

Si le dépassement de l'objectif est donc plus ample que lors des trois années précédentes, il convient aussi de souligner qu'il confirme la tendance au ralentissement observée pour la quatrième année consécutive. En effet, l'évolution des dépenses sous Ondam est passée de 7,1 % en 2002 à 6,4 % en 2003, 4,9 % en 2004, 4 % en 2005 et enfin 3,1 % en 2006.

5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Le montant de la dotation affectée au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2006 est fixé par cet article à 1,5 milliard d'euros, soit au même montant qu'en 2005.

Ce montant correspond cette année presque exclusivement au produit de la fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital qui est due au FRR. En effet, la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) n'ayant pas enregistré d'excédent en 2005, aucun versement n'a pu être effectué à ce titre.

Au 31 décembre 2006, les réserves hors plus-values latentes du FRR atteignaient 24,9 milliards d'euros.

6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose d'approuver le montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2006, soit 2,8 milliards d'euros, au lieu de 2,6 milliards d'euros en 2005.

Cette somme correspond à la différence entre le produit de la CRDS enregistré en 2006, soit 5,5 milliards d'euros, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades (2,7 milliards).

La légère augmentation du montant de la dette amortie en 2006 est liée à la croissance du rendement de la CRDS du fait, notamment, de l'impact de la mesure PEL.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Certes le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général a diminué en 2006 et on ne peut que s'en féliciter car ce résultat a été obtenu par un ralentissement des dépenses et une augmentation des recettes.

Toutefois, les comptes de 2006 incluent un montant élevé de recettes exceptionnelles « à un coup », dont la principale a résulté de la taxation anticipée des plans d'épargne logement.

En l'absence de ces recettes, le déficit aurait été supérieur à 10 milliards d'euros en 2006.

Il est nécessaire de faire valoir ce tendanciel car il explique, pour partie, les mauvais résultats de 2007 et justifie l'ampleur des efforts qu'il va falloir accomplir pour revenir à l'équilibre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 Approbation du rapport figurant en annexe A et décrivant les modalités de couverture du déficit constaté de l'exercice 2006

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement et qui décrit les modalités proposées pour la couverture des déficits constatés en 2006, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;


Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;

Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2006, présentés à l'article premier, font apparaître des déficits pour l'ensemble des branches, que ce soit pour les régimes obligatoires de base ou le régime général, ainsi que pour le FSV et le Ffipsa.

Le rapport de l'annexe A a pour objet de décrire les modalités de couverture de l'ensemble de ces déficits. Contrairement aux années précédentes, il n'y a pas lieu d'examiner également les modalités d'affectation des excédents, ceux-ci étant inexistants.

Le rapport se divise en deux parties : le régime général et les organismes concourant au financement des régimes.

1°) Le régime général

Le rapport envisage successivement les modalités de traitement des résultats de chacune des branches.

 Couverture du déficit de la branche maladie

Ce déficit s'élève à 5,9 milliards d'euros et il a été couvert par un versement de la Cades.

Le rapport rappelle que l'article 76 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la couverture des déficits cumulés de la branche maladie au 31 décembre 2003 et du déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004 serait assurée par des transferts de la Cades à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à hauteur de 10 milliards d'euros, le 1er septembre 2004, et dans la limite de 25 milliards d'euros, au plus tard le 31 décembre 2004.

C'est ainsi que quatre versements ont été effectués par la Cades en 2004, pour un montant total de 35 milliards d'euros : 10 milliards le 1er septembre, 7 milliards le 11 octobre, 9 milliards le 9 novembre et à nouveau 9 milliards le 9 décembre.

Or, le déficit constaté de la branche maladie en 2004 a été inférieur à celui prévu au moment du débat parlementaire relatif à la loi du 13 août 2004 : les déficits cumulés au 31 décembre 2004 se sont élevés à 33,3 milliards au lieu des 35 milliards alors envisagés.

En conséquence, une régularisation d'un montant de 1,7 milliard a été opérée lors de la reprise du déficit 2005 de la branche maladie, également prévue par la loi du 13 août 2004. Celle-ci a en effet prévu que les déficits prévisionnels des années 2005 et 2006 seraient repris par la Cades dans la limite de 15 milliards d'euros.

De ce fait, la reprise du déficit 2005, évalué par la loi de financement pour 2006 à 8,3 milliards, a tenu compte de la régularisation de 1,7 milliard sur l'exercice précédent. Elle s'est donc traduite par un versement de la Cades de 6,6 milliards, le 7 octobre 2005.

Or, comme le déficit constaté de la branche maladie en 2005 a été in fine inférieur à ce qui avait été prévu, une nouvelle régularisation de 300 millions devait être opérée par la Cades lors du versement correspondant à la reprise du déficit prévisionnel de la branche maladie au titre de 2006.

Aussi, en 2006, la reprise de la dette a porté sur 5,7 milliards d'euros. Ce montant correspond à la reprise du déficit prévisionnel pour 2006, soit 6 milliards d'euros, diminué de 300 millions d'euros, au titre de la régularisation de la reprise de dette opérée en 2005. Il a fait l'objet d'un versement unique effectué le 6 octobre 2006.

Une dernière opération, avant la fin de l'année 2007, permettra de tenir compte du déficit réellement constaté en 2006. L'Acoss devra donc reverser à la Cades 65 millions d'euros à ce titre.

 Couverture des déficits des branches vieillesse, famille et accidents du travail-maladies professionnelles

Les déficits enregistrés par ces trois branches en 2006 sont, respectivement, de 1,9 milliard d'euros pour la vieillesse, de 0,9 milliard d'euros pour la famille et de 0,1 milliard d'euros pour la branche AT-MP.

Ces déficits ont été couverts par les emprunts de trésorerie que peut conclure l'Acoss auprès de la Caisse des dépôts et des consignations dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 18,5 milliards pour 2006.

Le rapport précise que, au titre de ces emprunts, les charges financières de l'Acoss, nettes des produits financiers, se sont élevées à 270 millions d'euros en 2006.

2°) Les organismes concourant au financement des régimes

Pour 2006, deux organismes sont mentionnés dans cette annexe : le fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa) et le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

 Couverture du déficit du fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa)

Le Ffipsa s'est substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) le 1er janvier 2005. Il a hérité du Bapsa sa dette qui s'élevait, à la clôture de l'exercice 2004, à 3,2 milliards d'euros.

Cette dette a été partiellement apurée par un versement de 2,5 milliards d'euros de l'agence France Trésor en janvier 2006. Une dette résiduelle de 660 millions d'euros demeure donc à financer.

En 2006, le Ffipsa a enregistré un déficit de 1,3 milliard d'euros, après 1,4 milliard d'euros de solde négatif en 2005.

Comme en 2005, le déficit 2006 a été financé par les emprunts de trésorerie que peut conclure la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), sur délégation du Ffipsa, auprès du consortium CALYON, dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 7,1 milliards pour 2006.

 Couverture du déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Le déficit du FSV en 2006 est de 1,3 milliard d'euros. Comme les années précédentes, il ne peut plus être compensé par les réserves de l'organisme, celles-ci étant épuisées depuis 2003.

Or, la loi n'autorise le FSV ni à recourir à des avances de trésorerie, ni à emprunter. Bien au contraire, elle impose l'équilibre des recettes et des dépenses de l'organisme, ce qui n'est pas le cas.

Ainsi, comme aucune dotation d'équilibre n'est apportée par l'Etat, malgré les observations de la Cour des comptes qui a demandé à plusieurs reprises que des ressources nécessaires au rééquilibrage des comptes soient dégagées dans la loi de financement de la sécurité sociale, le conseil d'administration du FSV a choisi de réguler les versements aux régimes de sécurité sociale au titre du chômage.

Le fonds se retrouve donc, comme le précise l'annexe, « largement en position de débiteur » vis-à-vis de la Cnav, à hauteur de 5,5 milliards d'euros au 31 décembre 2006, et de la CCMSA, pour 0,1 milliard d'euros à la même date.

Ces montants sont financés par les emprunts de trésorerie de l'Acoss, dans les mêmes conditions que les autres déficits de la Cnav, et, plus marginalement, par les emprunts de la CCMSA.

Le déficit cumulé du FSV, qui s'élève à 5 milliards d'euros au 31 décembre 2006, est inscrit au bilan de l'organisme en fonds de roulement négatif.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à rectifier une erreur matérielle.

III - La position de votre commission

Bien qu'elle ne puisse se satisfaire d'une situation qui consiste à laisser s'accumuler les déficits en les couvrant par des emprunts de trésorerie, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.