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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section additionnelle après la section 4 - Dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement

Article additionnel après l'article 62 (art. L. 135-5 du code des juridictions financières) Transmission des référés de la Cour des comptes aux commissions des affaires sociales des assemblées

Objet : Cette section et cet article additionnels prévoient que les référés de la Cour des comptes entrant dans le champ de compétences des commissions des affaires sociales leur sont obligatoirement transmis.

Dans le domaine du suivi de l'exécution des lois de finances et de financement, les commissions financières du Parlement (commissions des finances et commissions des affaires sociales) disposent de nombreux instruments (pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, auditions...) et peuvent requérir l'assistance de la Cour des comptes, à travers des rapports et des enquêtes.

Tous ces moyens figurent symétriquement dans la Lolf62(*) et dans la Lolfss63(*) sauf un : la transmission des référés64(*) par la Cour des comptes. En application des dispositions de l'article L. 135-5 du code des juridictions financières65(*) les référés et les réponses qui leur sont apportées sont en effet transmis aux seules commissions des finances à l'expiration d'un délai de réponse de trois mois.

La volonté commune du Premier président de la Cour et de la commission des finances du Sénat est aujourd'hui d'organiser le suivi des référés, notamment au cours d'auditions parlementaires mettant en présence les auteurs du référé et les administrations ou organismes interpellés sur leur gestion66(*).

La démarche est excellente et permet de renforcer le contrôle des assemblées.

C'est pourquoi il est singulier que les commissions des affaires sociales des deux assemblées ne soient pas directement destinataires des référés entrant dans leur champ de compétence afin qu'elles se chargent elles-mêmes de leur suivi.

Votre commission, suivant les recommandations de sa Mecss67(*), demande donc la modification de l'article L. 135-5 du code des juridictions financières en ce sens.

Elle vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet, inséré dans une section additionnelle de la loi de financement sur l'information et le contrôle du Parlement.

Section 5 - Dispositions relatives à la gestion du risque et à l'organisation ou à la gestion interne des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement

Article 63 (art. L. 153-1, L. 224-5-1, L. 224-5-2, L. 224-5-5, L. 224-5-6, et L. 224-10 du code de la sécurité sociale) Mise en place d'une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et l'union des caisses nationales de sécurité sociale

Objet : Cet article prévoit la conclusion d'une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et l'union des caisses nationales de sécurité sociale (Ucanss).

I - Le dispositif proposé

L'union des caisses nationales de sécurité sociale (Ucanss) a été créée pour assurer la gestion de tâches mutualisées au sein du régime général.

Elle a été constituée, en application de l'article L. 216-3 du code de la sécurité sociale, entre les trois caisses nationales du régime général et l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Elle a pour mission :

- d'assurer les tâches mutualisées de la gestion des ressources humaines, du régime général, notamment la négociation et la conclusion des conventions collectives nationales, la coordination et la mise en oeuvre des politiques de formation du personnel, le suivi de la gestion prévisionnelle des effectifs, de la masse salariale et des politiques de recrutement ;

- d'effectuer, à la demande de l'Etat, des caisses nationales ou de l'Acoss des missions sur des sujets d'intérêt commun, notamment pour les opérations immobilières.

L'Ucanss est dotée d'un conseil d'orientation, composé de représentants des assurés sociaux, de représentants des employeurs, des présidents et vice-présidents des caisses nationales et de l'Acoss, chargé de définir les orientations générales de la gestion des ressources humaines du régime général. Elle dispose également d'un comité exécutif, composé des directeurs des caisses nationales et de quatre directeurs régionaux et locaux, qui élabore et propose les orientations relatives aux moyens et missions de l'Union.

Mais, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi de financement, l'Ucanss ne dispose pas aujourd'hui d'un cadre d'action adapté à une programmation pluriannuelle, alors que, depuis 1996, les caisses nationales du régime général et l'Acoss ont cette possibilité, dans le cadre de leurs conventions d'objectifs et de gestion (Cog).

C'est pourquoi, le présent article vise à mettre en place une convention d'objectifs et de gestion pour l'Ucanss.

A cet effet, le paragraphe III du présent article insère deux nouveaux articles dans le code de la sécurité sociale :

- l'article L. 224-5-5 dispose qu'une convention d'objectifs et de gestion est conclue entre l'Etat et l'Ucanss pour déterminer les orientations pluriannuelles liées à la mise en oeuvre des missions confiées à l'union ; cette convention doit également déterminer les moyens de fonctionnement de l'union, les règles de calcul et d'évolution de son budget, les indicateurs associés aux objectifs fixés et les conditions de conclusion d'avenants en cours d'exécution ; la Cog est signée par le président du conseil d'orientation, le président du comité exécutif et le directeur de l'union ;

- l'article L. 224-5-6 prévoit que les caisses nationales du régime général et l'Acoss concluent avec l'Ucanss une convention afin de préciser leurs objectifs et leurs engagements réciproques pour la réalisation des missions de l'union ; cette convention est signée par le directeur ou le directeur général de chacune des caisses et de l'Acoss et, pour l'Ucanss, par le président du comité exécutif et le directeur.

Le paragraphe I complète l'article L. 224-5-1 du même code, afin de prévoir que le conseil d'orientation de l'Ucanss donne son avis sur les orientations de la Cog.

Le paragraphe II insère un nouvel alinéa à l'article L. 224-5-2 du même code pour préciser que le comité exécutif de l'Ucanss, dans le but de préparer la conclusion de la Cog, détermine les orientations pluriannuelles de l'union ainsi que les moyens nécessaires à leur réalisation.

Le paragraphe IV modifie l'article L. 153-1 du même code pour que les dispositions relatives au contrôle des budgets des organismes de sécurité sociale soient désormais également applicables à l'Ucanss.

Le paragraphe V complète l'article L. 224-10 afin de prévoir que les délibérations de l'Ucanss ne deviennent exécutoires qu'en cas d'absence d'opposition des autorités compétentes de l'Etat, dans un délai de vingt jours, comme pour les délibérations des autres organismes de sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements tendant à :

- coordonner la rédaction relative au contenu de la Cog entre les différents articles du code de la sécurité sociale ;

- prévoir, par analogie avec les dispositions relatives aux Cog conclues entre l'Etat et les caisses nationales ou l'Acoss, une durée minimale de quatre ans, ainsi que la transmission de la Cog aux commissions saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ;

- coordonner dans l'ensemble de l'article L. 224-10 le régime d'approbation des délibérations de l'Ucanss et celui applicable aux décisions des caisses nationales du régime général.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la création de cette Cog qui permettra aux différents organismes de sécurité sociale de disposer d'un outil supplémentaire de pilotage, selon une approche transversale.

Les apports de la pluriannualité et de la contractualisation ne sont en effet plus à démontrer pour améliorer la réalisation d'objectifs et l'efficience de la gestion.

Sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle au paragraphe III, votre commission vous demande d'adopter cet article.

Article 64 (art. L. 124-4, L. 153-3, L. 224-5, L. 224-12, L. 227-1 et L. 723-11 du code rural) Amélioration de la performance de la gestion des organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article comporte diverses mesures destinées à améliorer la gestion des organismes de sécurité sociale, en donnant davantage de moyens aux caisses nationales et en rationalisant les règles des marchés publics qui leur sont applicables.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I complète l'article L. 224-5 du code de la sécurité sociale, relatif aux missions de l'Ucanss, afin de confier à l'union la fonction de centrale d'achat pour le compte des caisses nationales du régime général, de l'Acoss ou des organismes locaux.

Cette disposition permettra à l'Ucanss, qui assure déjà depuis octobre 2005 le secrétariat de la commission centrale des marchés des organismes de sécurité sociale et qui gère un observatoire de l'achat, de voir son rôle conforté et élargi dans ce domaine.

Plusieurs rapports récents ont en effet fait valoir que des économies substantielles pourraient être retirées de la passation de marchés nationaux. Ainsi, l'Ucanss pourrait, de façon fructueuse, passer, pour le compte des caisses nationales du régime général, des marchés portant sur le papier, les fluides, l'électricité, les assurances, la flotte automobile, la formation, les imprimés, etc.

Le paragraphe II propose une nouvelle rédaction de l'article L. 224-12 du code de la sécurité sociale afin de tirer les conséquences du nouveau code des marchés publics. Il prévoit donc que les caisses nationales, l'Acoss et l'Ucanss pourront passer, pour leur propre compte ou celui des organismes locaux, des marchés ou des accords cadre.

Le mécanisme des accords cadres permet de présélectionner des prestataires sur une période donnée et de les mettre en concurrence lors de la survenance des besoins.

Si l'accord cadre est attribué à plusieurs opérateurs économiques, les organismes locaux demeureront soumis, pour la passation des marchés subséquents, au respect du droit des marchés publics. Si l'accord cadre n'est en revanche attribué qu'à un seul opérateur, ils ne seront pas soumis au respect de ces obligations.

Le paragraphe III inscrit le même dispositif à l'article L. 723-11 du code rural au profit de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Le paragraphe IV complète l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale, afin de soumettre les groupements d'intérêt public et les groupements d'intérêt économique, financés majoritairement par des organismes de sécurité sociale, au régime juridique applicable aux organismes de sécurité sociale en matière de marchés publics.

Le paragraphe V modifie l'article L. 227-1 du même code afin de fusionner le fonds national de gestion administrative et le fonds national de contrôle médical, présents au sein de la Cnam. Cette fusion est justifiée par le fait que ces deux fonds financent en pratique le même type de dépenses (personnel, fonctionnement) et que leur consolidation permettra de faciliter la gestion des crédits correspondants. L'exposé des motifs du projet de loi insiste toutefois sur la nécessité, dans ce nouveau cadre, de garantir un suivi budgétaire et comptable spécifique des moyens des missions exercées par les praticiens conseils de la Cnam.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements afin de :

- rectifier une erreur de référence au paragraphe III ;

- assurer la coordination des conséquences de la fusion du fonds national de gestion administrative et du fonds national du contrôle médical de la Cnam à l'article L. 153-3 du code de la sécurité sociale ;

- préciser qu'au sein du budget de gestion, résultant de la fusion des deux fonds ci-dessus mentionnés, il conviendra de faire apparaître clairement les moyens consacrés au contrôle médical.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement ces mesures qui doivent permettre aux caisses d'améliorer leur gestion et de faire des économies.

Elle est également favorable aux modifications apportées au texte initial par l'Assemblée nationale, à l'exception toutefois de l'ajout effectué au paragraphe V qui complexifie inutilement la rédaction de l'article. En effet, la Cnam a, de façon très évidente, besoin de suivre les dépenses qu'elle affecte au contrôle médical. Il n'est donc pas utile de le préciser.

Par ailleurs, il paraît nécessaire de simplifier et clarifier la rédaction des II et III de cet article en précisant quels sont les organismes habilités à passer les marchés subséquents à l'accord cadre pour le régime général, ainsi que pour le régime agricole et en supprimant les dispositions figurant déjà dans le code des marchés publics.

Enfin, la lisibilité du IV peut être améliorée, ce qui constitue l'objet d'un troisième amendement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 65 (art. L. 723-4-1 nouveau, L. 723-11 et L. 723-13 du code rural) Renforcement des moyens de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Objet : Cet article a pour objet de renforcer les pouvoirs de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole afin de favoriser la restructuration du réseau du régime des exploitants agricoles.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à accroître les moyens d'action de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) en matière de pilotage et de contrôle du réseau des caisses de mutualité sociale agricole.

Le paragraphe I crée un article L. 723-4-1 du code rural qui donne un pouvoir de décision, au demeurant bien encadré, à la CCMSA en matière de fusion de caisses afin qu'elle soit en mesure de surmonter une éventuelle situation de blocage au niveau local.

Ce nouveau pouvoir serait confié au conseil central d'administration de la MSA sur proposition de l'assemblée générale centrale qui pourra ainsi décider la fusion de deux ou plusieurs caisses de mutualité sociale agricole. La date d'effet est fixée au 1er janvier de l'année civile du terme du mandat des administrateurs ou au premier jour du mois civil suivant le terme du mandat des membres du conseil d'administration

Un mécanisme d'administration provisoire est prévu : le conseil central pourra constituer en son sein une commission chargée de prendre les mesures nécessaires à la mise en place de la nouvelle caisse en lieu et place des conseils d'administrations concernés. Cette commission, dont la composition est soumise à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture, peut s'adjoindre des personnalités qualifiées. Ses décisions sont soumises au contrôle de l'Etat.

Le paragraphe II propose de compléter l'article L. 723-11 du même code en confiant à la CCMSA une nouvelle mission : celle de prendre les mesures nécessaires au pilotage du réseau des organismes de mutualité sociale agricole. Il s'agit là encore d'un renforcement non négligeable des pouvoirs de l'organisme central, dans un réseau à l'organisation traditionnellement très décentralisée.

Le paragraphe III tend à modifier la rédaction de l'article L. 723-13 devenue obsolète.

La CCMSA se voit confier un pouvoir de contrôle portant notamment sur la régularité des opérations de liquidation des cotisations et des prestations de sécurité sociale effectuées par les caisses de mutualité sociale agricole. La nature de ces contrôles est renvoyée à un décret, mais le texte introduit désormais une réelle prééminence des organes centraux.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté trois améliorations rédactionnelles à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions de cet article qui faciliteront la restructuration du réseau de la MSA. L'objectif est de passer à trente-cinq caisses à l'horizon 2010, contre soixante-six en 2007 et soixante-dix-huit en 2002. Cette accélération du processus de modernisation permettra de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2007 sur la sécurité sociale.

Il convient enfin de noter que le renforcement des prérogatives de la CCMSA ici proposé a été débattu et approuvé par les instances nationales du régime.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 62 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 63 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* 64 Le référé est une communication adressée par le Premier président de la Cour des comptes à un ministre pour attirer son attention sur des erreurs ou des irrégularités constatées lors de l'examen des compte et de la gestion de son administration et lui suggérer les moyens d'y remédier.

* 65 Issu de l'article 93 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

* 66 Tout récemment le 16 octobre dernier, sur le thème de l'interopérabilité des systèmes d'information en santé.

* 67 « Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages » - rapport n° 66 (2007-2008) d'Alain Vasselle pour la Mecss- pp. 91-92.