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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille

Article 59 (art. L. 543-1 du code de la sécurité sociale) Modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire selon l'âge de l'enfant

Objet : Cet article vise à moduler le montant de l'allocation de rentrée scolaire selon l'âge de l'enfant, afin qu'il corresponde aux frais de rentrée scolaire supportés par les familles modestes.

I - Le dispositif proposé

L'allocation de rentrée scolaire est versée aux familles modestes pour chaque enfant à charge, scolarisé et âgé de six à dix-huit ans.

Son montant, pour l'année 2007-2008, est de 272,57 euros par enfant. En 2007, trois millions d'enfants en ont bénéficié, pour un montant de près de 1,4 milliard d'euros.

Actuellement, l'allocation est la même pour tous les enfants, qu'ils soient scolarisés à l'école élémentaire, au collège ou au lycée. Cette situation n'est pas forcément équitable car le coût de la rentrée scolaire varie en fonction du niveau de scolarisation. Une étude de la confédération syndicale des familles, conduite en septembre 2007, confirme que la rentrée scolaire d'un écolier serait deux fois et demie moins onéreuse que celle d'un collégien, et quatre fois moins que celle d'un lycéen entrant dans une seconde générale.

Le présent article propose donc d'instaurer une modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire selon l'âge de l'enfant, afin que ce montant soit corrélé au niveau de scolarisation de l'enfant et qu'il couvre donc mieux les dépenses engagées par les familles.

Une modulation selon le niveau d'études aurait été plus juste que la modulation selon l'âge. Cependant, elle n'a pas été retenue pour des raisons techniques. Elle aurait contraint les Caf à exiger des familles un certificat de scolarité avant de pouvoir verser l'allocation, ce qui aurait déplacé le moment du versement bien après la rentrée scolaire. De plus, elle aurait considérablement alourdi les frais de gestion, obligeant les Caf à réclamer plus de trois millions de certificats de scolarité.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable au principe de cette mesure mais elle s'interroge sur son articulation avec une autre réforme prévue pour 2008 : la majoration unique des allocations familiales.

Aujourd'hui, celles-ci sont majorées lorsque l'enfant atteint l'âge de onze puis de seize ans. Or, le Gouvernement envisage d'y substituer une seule majoration, à quatorze ans, qui prendrait pour base financière l'actuelle majoration à seize ans. Les familles perdraient donc trois années de majoration pour les enfants entre onze et quatorze ans, mais gagneraient deux années de majoration plus importante, de quatorze à seize ans. La mesure permettrait ainsi d'économiser 80 millions d'euros.

Votre commission voit une contradiction manifeste entre cette réforme des allocations familiales, qui sera effectuée par voie réglementaire, et la modulation de l'allocation de rentrée scolaire selon l'âge de l'enfant. En effet, soit le coût de l'enfant est corrélé à son niveau d'étude, et il ne faut donc pas majorer les allocations familiales à quatorze ans car cet âge ne correspond à aucun palier scolaire, soit ce coût dépend d'autres facteurs, et il n'y a alors pas de raison de moduler l'allocation de rentrée scolaire.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification, mais elle invite le Gouvernement à ne pas engager en même temps une réforme des allocations familiales qui serait contradictoire avec la modulation de l'ARS.

Article 60 (art. L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles) Extension aux enfants handicapés de la prestation de compensation du handicap

Objet : Cet article vise à instaurer un droit d'option entre la prestation de compensation de handicap et le complément d'allocation d'éducation de l'enfant handicapé.

I - Le dispositif proposé

Il existe actuellement deux aides aux parents d'enfants handicapés : l'allocation journalière de présence parentale (AJPP) et l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH).

L'AJPP est attribuée aux parents ou à toute personne qui assume la charge d'un enfant âgé de moins de vingt ans atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité rendant indispensable une présence soutenue et des soins contraignants. L'allocataire perçoit, pour chaque jour de congé, une allocation journalière. 

L'AEEH est versée aux parents assumant l'éducation d'enfants de moins de vingt ans qui présentent un handicap entraînant une incapacité permanente d'au moins 80 %, ou sous certaines conditions, une incapacité comprise entre 50 % et 80 %. L'AEEH est composée d'une allocation de base, à laquelle il peut être ajouté un complément d'allocation, dont le montant est gradué en six catégories, selon le coût de prise en charge du handicap de l'enfant et la permanence de l'aide nécessaire.

L'AEEH est un dispositif d'aide satisfaisant pour les parents d'enfants handicapés, mais dans les cas de handicap les plus graves, la prise en charge peut s'avérer insuffisante.

C'est pourquoi la loi du 11 février 2005 a prévu l'extension, dans un délai de trois ans, de la prestation de compensation du handicap (PCH) aux enfants. Cette prestation comporte cinq éléments attribués en fonction des besoins de la personne handicapée : aides humaines, aides techniques, aides animalières, aides spécifiques ou exceptionnelles, aménagement du véhicule, du logement et compensation d'éventuels surcoûts de transport. Or, seul le troisième élément est aujourd'hui ouvert aux enfants. Le présent article prévoit donc d'ouvrir, à partir du 1er avril 2008, les quatre autres éléments de la prestation aux enfants qui bénéficient actuellement du complément d'AEH.

Selon les estimations, seules les familles ayant des enfants handicapés classés dans les catégories 4, 5, et 6 du complément d'AEEH, c'est-à-dire les plus gravement handicapés, seraient susceptibles de choisir le dispositif PCH. Cela représenterait 18 000 enfants. Cependant, le droit d'option n'étant ouvert qu'à partir du 1er avril 2008, et du fait du délai nécessaire à la connaissance par le public de tout nouveau dispositif, on estime que cinq mille familles seulement devraient opter pour la PCH en 2008.

Au total, la mise en place du droit d'option représenterait, en 2008, une économie de 25 millions d'euros pour la Cnaf, mais un surcoût pour la CNSA de 50 millions. A terme, la prise en charge des enfants handicapés serait ainsi partagée entre la Cnaf et la CNSA.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission est particulièrement attentive à la bonne application de la loi du 11 février 2005, et notamment pour cette mesure qu'elle avait elle-même souhaité voir introduire dans le texte. Elle constate avec satisfaction que les objectifs de la loi, du moins en ce qui concerne les enfants, sont respectés.

Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 61 (art. L. 512-2 et L. 512-5 du code de la sécurité sociale) Clarification du droit aux prestations familiales des ressortissants communautaires

Objet : Cet article vise à clarifier le droit aux prestations familiales des étrangers ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne et résidant en France.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les étrangers, le bénéfice des prestations familiales à la production d'un titre permettant de prouver la régularité du séjour sur le territoire national.

Cependant, les ressortissants communautaires bénéficient du principe de libre circulation, en vertu de l'article 39 du traité de Nice. Ils n'ont donc pas à justifier d'un titre de séjour ou d'une autorisation de travail pour l'exercice d'une activité professionnelle en France. Des possibilités d'abus existaient néanmoins, au détriment des systèmes sociaux les plus généraux. C'est pourquoi la directive 2004/38 CE a encadré ce droit de circulation en prévoyant, pour les séjours de plus de trois mois, deux conditions de régularité : disposer de ressources suffisantes et d'une couverture maladie. Cette directive a été transposée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, mais la transposition n'a pas permis de distinguer clairement entre les conditions de régularité des étrangers communautaires et les conditions de régularité des étrangers non communautaires. Cette distinction est clairement posée par les paragraphes I et II du présent article.

Cet article vise également, dans son paragraphe III, à empêcher le cumul des prestations familiales françaises avec d'autres prestations familiales. Actuellement, la législation interdit le cumul avec des prestations perçues en application de traités, de conventions ou d'accords internationaux. Mais le cumul est toujours possible avec des prestations attribuées en application du droit interne d'un Etat ou des statuts d'une organisation internationale. Le présent article étend donc l'interdiction de cumul à ces derniers cas.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux modifications rédactionnelles.

III - La position de votre commission

Cet article lève toute ambiguïté sur le droit aux prestations familiales des ressortissants communautaires. Il améliore la transposition de la directive 2004/38 CE relative à la libre circulation des travailleurs dans l'Union européenne.

Votre commission vous propose donc de l'adopter sans modification.

Article 61 bis (art.  L. 141-1 du code de la sécurité sociale) Procédure accélérée de contestation des décisions du service du contrôle médical pour les parents demandant l'allocation journalière de présence parentale

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à permettre aux parents demandant l'allocation journalière de présence parentale de contester plus rapidement l'avis éventuellement défavorable du service du contrôle médical.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 87 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 a réformé le congé de présence parentale et créé une nouvelle allocation journalière de présence parentale (AJPP) pour les personnes qui assument la charge d'un enfant âgé de moins de vingt ans atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants. Le droit à la prestation est lié à l'avis favorable du service du contrôle médical dont relève l'enfant en qualité d'ayant droit de l'assuré.

Cependant, en cas d'avis défavorable, la procédure de contestation devant le tribunal administratif de la sécurité sociale est très longue à aboutir, et ne permet aux parents de faire correctement valoir leurs droits. De plus, entre le moment où la décision a été prise et celui où le tribunal est saisi du contentieux, la situation de l'enfant peut avoir évolué.

Le présent article permet donc aux parents de contester plus facilement et plus rapidement la décision du service du contrôle médical, en leur ouvrant le droit au dispositif d'expertise médicale décrit à l'article L. 141-1 du code de la sécurité sociale. Ce dispositif prévoit en effet que les contestations sont soumises à un médecin expert désigné, d'un commun accord, par le médecin traitant et le médecin-conseil, ou, à défaut d'accord dans un délai d'un mois à compter de la contestation, par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales. Le litige est ainsi plus rapidement tranché.

II - La position de votre commission

Cet article renforce le droit des parents qui demandent l'allocation journalière de présence parentale. Il leur permet d'éviter une longue procédure devant le tribunal administratif de la sécurité sociale.

Votre commission vous invite donc à adopter cet amendement sans modification.

Article additionnel avant l'article 62 (art. L. 212-1 du code de la sécurité sociale) Dispositif expérimental de centralisation de l'information et d'inscription des enfants à un mode de garde

Objet : Cet article additionnel vise à mettre en place un système expérimental d'information qui recenserait toutes les possibilités de garde d'enfant sur un territoire donné, informerait les parents des coûts correspondants et faciliterait l'inscription des enfants.

Différents modes de garde gérés par des responsables distincts coexistent actuellement sur un même territoire. Cette situation n'est pas toujours connue des parents, ce qui ne facilite pas la bonne articulation entre l'offre et la demande.

De plus, en dépit des différents plans crèches mis en oeuvre, les places en structures d'accueil de jeunes enfants restent globalement insuffisantes : en 2006, 400 000 enfants n'ont pas trouvé de solution de garde organisée, notamment dans ce type de structures.

Le caractère dynamique de la natalité française rend donc urgent le développement de l'accueil des jeunes enfants, en ciblant les investissements sur les territoires les moins dotés.

Le présent article vise, de façon expérimentale, à permettre aux Caf de centraliser les informations sur les disponibilités de garde et de regrouper les inscriptions d'enfants. Il devrait ainsi favoriser l'évaluation précise des besoins locaux et donc une meilleure orientation des financements nationaux. Les démarches des parents seront en outre simplifiées, puisqu'ils auront désormais accès, par leur Caf, à toutes les informations nécessaires sur les disponibilités de garde existantes et les coûts correspondants.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 62 Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2008

Objet : Cet article fixe à 56,8 milliards d'euros, dont 56,4 pour le régime général, l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2008.

I - Le dispositif proposé

En application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le présent article fixe à la fois l'objectif de dépenses de l'ensemble de la branche famille et celui, spécifique, du régime général.

Cependant, contrairement aux autres branches, le régime général représente 99 % des dépenses de l'ensemble de la branche, car la Cnaf retrace dans ses comptes l'ensemble des prestations légales et extralégales servies par les différents organismes, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement et leurs charges annexes. En réalité, seuls les avantages familiaux versés par certains régimes spéciaux, qui ont un caractère de complément de salaire, échappent à cette agrégation.

Chaque année, l'objectif de dépenses est fixé en fonction du montant prévisionnel des charges, compte tenu des mesures nouvelles introduites par le projet de loi de financement, de l'évolution prévisible du nombre d'allocataires des prestations familiales, des objectifs des Caf en matière d'action sociale, ainsi que du taux retenu pour la revalorisation des prestations, c'est-à-dire de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).

S'agissant de la revalorisation des prestations, le présent projet de financement table sur une hypothèse de progression de la BMAF de 1 %. Cette prévision est fondée sur l'inflation prévue pour 2008 et les écarts constatés entre les revalorisations et l'inflation réelle des années précédentes. Elle doit permettre d'ajuster l'évolution de la BMAF avec l'évolution des prix sur le moyen terme. A cet égard, une revalorisation de 1 % apparaît faible pour 2008, puisque la revalorisation a été supérieure de 0,1 % à l'inflation en 2006 et de 0,4 % en 2007. En 2008, avec une inflation estimée à 1,6 % et une revalorisation prévue de 1 %, la BMAF devrait donc perdre du terrain sur l'évolution réelle des prix de ces dernières années.

Le présent projet de loi de financement intègre également les mesures nouvelles prévues en 2008 :

- l'égalisation du taux d'effort selon les modes de garde pour les familles modestes, qui est une mesure réglementaire, coûterait 35 millions d'euros ;

- la mise en place d'un droit d'option entre les compléments de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et la prestation de compensation du handicap devrait entraîner une économie de 25 millions d'euros pour la branche famille ;

- la majoration unique des allocations familiales à quatorze ans, si elle est adoptée, rapporterait 80 millions à la Cnaf ;

- enfin, le coût de la modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire selon l'âge de l'enfant ne peut être chiffré, le Gouvernement n'ayant pas révélé les conditions dans lesquelles elle se fera : soit à enveloppe constante, soit en permettant des économies, si la base actuelle est diminuée pour les jeunes enfants, soit en entraînant des dépenses supplémentaires, si la base est revalorisée pour les enfants plus âgés.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Bien qu'elle regrette, comme chaque année, la modestie de revalorisation de la BMAF, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.