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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section 1 - -Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base et des fonds concourant à leur financement

Article 9 A (article 46 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, article 65 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 53 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement) Suppression de la faculté ouverte aux fonctionnaires devenus parlementaires de continuer à cotiser dans leur régime de retraite d'origine

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, propose de mettre un terme à la faculté dont disposent les fonctionnaires devenus parlementaires de continuer à cotiser et à acquérir des droits dans le cadre du code des pensions civiles et militaires de retraite, alors qu'ils sont obligatoirement affiliés aux régimes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale propose que les fonctionnaires détachés pour exercer un mandat parlementaire, ne puissent plus continuer à acquérir des droits à pension dans leur régime d'origine.

Cet amendement a été adopté par scrutin public, à la quasi-unanimité des suffrages exprimés (97 pour, 2 contre, pour 102 votants), avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Le paragraphe I prévoit d'insérer dans les statuts des trois fonctions publiques, une même disposition selon laquelle les fonctionnaires élus au Parlement ne peuvent, pendant la durée de leur mandat, continuer à acquérir des droits à retraite dans leur régime d'origine. Cette mesure concerne la fonction publique d'Etat ainsi que les fonctions publiques hospitalière et territoriale, gérées par la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Par coordination, le paragraphe II tend à abroger l'article de l'ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, qui permet aux parlementaires issus de la fonction publique de continuer à acquérir des droits à retraite en tant que fonctionnaire, sous réserve du versement des retenues par pension. Il convient de noter qu'il s'agit d'une disposition de nature simplement législative. Conformément aux dispositions de l'article 25 de la Constitution, le régime de l'indemnité parlementaire relève de la loi organique mais pas le régime de retraite des parlementaires.

Le paragraphe III prévoit que cette réforme entrera en vigueur à l'occasion du prochain renouvellement triennal du Sénat, qui interviendra en 2008, et du prochain renouvellement intégral de l'Assemblée nationale, dont l'échéance normale est fixée en 2012.

II - La position de votre commission

Votre commission considère que les régimes de retraite des parlementaires doivent être appréhendés dans le cadre d'une réflexion globale sur le statut des élus dans une démocratie. Il convient aussi de prendre en compte une spécificité bien réelle : la grande précarité des fonctions électives. Pour autant, votre commission estime également qu'à l'approche du rendez-vous de 2008 sur les retraites, tous les régimes sociaux, y compris ceux des députés et des sénateurs, doivent contribuer au processus de sauvegarde de l'assurance vieillesse. La présente réforme revêt une portée hautement symbolique et participe de cet objectif.

Pour ces motifs, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 B (art. 575 du code général des impôts) Modulation des minima de perception applicables aux cigarettes et tabacs à rouler

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à permettre, en cas de baisse des prix, de procéder par arrêté au relèvement des minima de perception applicables aux cigarettes et tabacs à rouler.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 575 du code général des impôts fixe le principe d'un droit de consommation pour les tabacs manufacturés vendus dans les départements de la France continentale ainsi que pour les tabacs et le papier à rouler les cigarettes importés.

Ce droit de consommation résulte de l'application d'un taux normal au prix de vente au détail des différentes catégories de tabacs, sous réserve d'un minimum de perception fixé par mille unités ou par mille grammes. Les taux et minima de perception applicables selon les différentes catégories de produits sont déterminés à l'article 575 A du code général des impôts.

Pour les cigarettes autres que celles de la classe de prix la plus demandée, le droit de consommation comporte à la fois une part spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au prix de détail.

Le présent article propose de compléter l'article 575 du code général des impôts par trois alinéas, afin de prévoir que :

- le ministre chargé du budget puisse, par arrêté, relever les minima de perception applicables aux cigarettes et aux tabacs fine coupe à rouler lorsque l'on constate une baisse de leurs prix (si leur prix de vente au détail est inférieur respectivement à 95 % et 97 % du prix moyen de ces produits dans le dernier arrêté de prix) ;

- pour les cigarettes, le minimum de perception qui résultera de l'augmentation ne pourra excéder le montant du droit de consommation applicable aux cigarettes de la classe de prix la plus demandée ;

- pour les tabacs fine coupe à rouler, l'augmentation du minimum de perception ne pourra dépasser 25 % du montant inscrit à l'article 575 A du code général des impôts.

Il s'agit d'éviter les pratiques de prix à la baisse mais dans des limites bien définies, en permettant seulement à l'autorité administrative de moduler légèrement à la hausse les minima de perception applicables aux cigarettes et tabacs à rouler.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette mesure de bonne gestion administrative.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9 C (art. 575 A du code général des impôts) Relèvement des minima de perception sur les cigarettes et les tabacs à rouler

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'augmenter les minima de perception actuellement en vigueur pour les cigarettes et les tabacs à rouler.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 575 A du code général des impôts fixe, d'une part, le taux normal du droit de consommation, d'autre part, le minimum de perception, applicables aux tabacs manufacturés, en distinguant différents groupes de produits.

Le tableau ci-dessous reproduit les montants actuellement en vigueur.

Groupe de produits

Taux normal du droit de consommation

Minimum de perception

(pour 1000 unités ou 1000 g)

Cigarettes

64 %

128 euros

Cigares

27,57 %

89 euros

Tabacs fine coupe à rouler

58,57 %

75 euros

Autres tabacs à fumer

52,42 %

60 euros

Tabacs à priser

45,57 %

 

Tabacs à mâcher

32,17 %

 

Le présent article vise à augmenter les minima de perception applicables aux cigarettes et aux tabacs à rouler en portant ces montants :

- de 128 euros à 155 euros pour les cigarettes, soit une hausse de 21 % ;

- de 75 euros à 85 euros pour les tabacs fine coupe à rouler, soit une hausse de 13 %.

Ces minima n'ont pas évolué depuis le 5 janvier 2004, date de leur dernière augmentation, et, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale pour l'équilibre général et les recettes, ils sont aujourd'hui trop bas par rapport aux prix du marché et donc inopérants. Ne pas les relever risquerait dès lors de faire apparaître des pratiques de prix contraires aux objectifs de santé publique en matière de lutte contre le tabagisme.

En réalité, si l'augmentation du minimum de perception pour les cigarettes, proposée par cet article, est effectivement conforme à la réalité actuelle des prix du marché, il n'en est pas de même pour les tabacs à rouler. Selon les indications fournies à votre rapporteur, pour ces derniers, le minimum de perception proposé, de 85 euros, conduirait à une légère augmentation des prix car le seuil de neutralité, pour les tabacs à rouler, est actuellement estimé à 83 euros.

II - La position de votre commission

Votre commission s'associe pleinement à la démarche de l'Assemblée nationale. En particulier, elle n'est pas hostile à une plus grande convergence des prix et des taxations entre les cigarettes et les tabacs à rouler.

Elle observe aussi que le prochain relèvement de ces minima, dès lors que l'augmentation respecte les critères fixés à l'article 9 B ci-dessus, pourra être effectué par arrêté du ministre chargé du budget.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9 D (art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale) Définition de l'assiette retenue pour le calcul des allégements « Fillon »

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de réintégrer dans l'assiette des allégements de cotisations patronales la rémunération des temps de pause, d'habillage et de déshabillage.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le mécanisme d'exonération des cotisations patronales, dit « allégements Fillon », a fait, dès l'origine, l'objet d'interprétations divergentes en ce qui concerne la définition des heures prises en compte pour son calcul.

Les Urssaf considéraient que les heures entrant dans le champ d'application de l'exonération de cotisations patronales étaient les heures de travail effectif, c'est-à-dire le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. Certains employeurs demandaient, à l'inverse, que soit retenue une définition plus large, incluant l'ensemble des heures rémunérées, c'est-à-dire, outre les temps de travail effectif, les temps de pause, d'habillage ou de déshabillage, ainsi que les indemnités compensatrices de congés payés (ICCP) versées aux employés en intérim ou en contrat à durée déterminée. Cette définition extensive leur permettait de bénéficier d'allégements de cotisations plus importants.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 contenait, dans sa version initiale, un article validant l'interprétation la plus restrictive et limitant le champ des allégements Fillon aux seules heures de travail effectif, conformément à ce qui était la pratique mise en oeuvre sur le terrain par les structures de recouvrement.

Toutefois, à l'issue des débats devant le Parlement, la solution exactement inverse a finalement été retenue et l'article 14 de la loi de financement pour 2006 a fait prévaloir l'interprétation la plus laxiste, incluant toutes les heures rémunérées, et non seulement les heures effectivement travaillées, dans l'assiette d'exonération.

Il est apparu assez rapidement que ce dispositif avait un coût élevé, de l'ordre de 500 à 600 millions d'euros, soit environ 400 millions pour les indemnités compensatrices de congés payés, près de 200 millions pour les temps de pause et une dizaine de millions pour les temps d'habillage et de déshabillage.

Or, les allégements Fillon sont, depuis 2006, compensés par un panier de neuf recettes fiscales affectées à la sécurité sociale. Si le montant de ce panier a été tout juste suffisant pour couvrir le coût des exonérations en 2006, il s'est, en revanche, révélé très insuffisant en 2007.

Afin de prévenir une nouvelle dégradation du solde de compensation, la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa) est revenue sur le mode de comptabilisation des heures concernées pour le calcul des exonérations de cotisations patronales, en faisant prévaloir un retour à l'interprétation la plus stricte, celle imposée par l'administration jusqu'en 2006, avec une formule ne faisant référence qu'aux seules heures de travail effectif.

Le gain attendu devait donc être de 500 à 600 millions d'euros par an. Cette opération, combinée avec la mise en place de nouvelles recettes au profit du panier3(*), permettait d'envisager un retour à l'équilibre, et donc à une compensation intégrale des allégements généraux pour la sécurité sociale, dès la fin de 2007.

Toutefois, l'Assemblée nationale a inséré une mesure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale revenant, à son tour, partiellement sur les dispositions adoptées dans la loi Tepa.

En effet, aux termes du présent article, les rémunérations correspondant aux temps de pause, d'habillage et de déshabillage seraient réintégrées dans le champ de l'exonération de cotisations patronales, à la demande en particulier d'employeurs du secteur de la grande distribution. En revanche, les indemnités compensatrices de congés payés resteraient bien exclues du dispositif, conformément au mécanisme revu dans le cadre de la loi Tepa.

Les rémunérations prises en compte seraient celles versées en application d'une convention ou d'un accord collectif étendu en vigueur au 11 octobre 2007, date de l'adoption du projet de loi de financement en Conseil des ministres et de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Votre commission observe que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale aura un coût net de 200 millions d'euros par an pour les organismes de sécurité sociale, puisque aucune compensation n'a été parallèlement prévue par le Gouvernement qui a pourtant donné son accord à l'amendement. Le schéma de retour à l'équilibre sur lequel celui-ci s'était engagé ne sera donc pas respecté.

Par ailleurs, l'argument selon lequel les entreprises concernées subiraient une hausse brutale de leurs cotisations patronales doit pour le moins être nuancé. Le principe de prise en compte des seules heures effectivement travaillées s'est appliqué jusqu'en 2005 inclus et ne constitue donc pas une innovation.

Pour ces motifs, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 9 E (art. L. 137-13 et L. 137-14 du code de la sécurité sociale) Contributions patronale et salariale sur les stock options et les attributions gratuites d'actions

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'instituer des contributions patronale et salariale sur les stock options et les attributions gratuites d'actions.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

A. Le contexte

Dans son rapport préparatoire au débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution4(*), la Mecss a montré que la dynamique particulière de la dépense sociale justifie une étude rigoureuse de la situation spécifique des niches sociales, c'est-à-dire de l'ensemble des exonérations et allégements d'assiette existant en matière de prélèvements sociaux.

En effet, ceux-ci sont nombreux et coûteux, comme l'a montré avec éclat le rapport annuel de la Cour des comptes sur la sécurité sociale5(*), rendu public le 12 septembre dernier.

Ces dispositifs se répartissent entre des mesures en faveur de l'emploi - la plupart de ces mesures étant toutefois compensées à la sécurité sociale -, les dispositifs associant les salariés aux résultats des entreprises (participation, intéressement, stock options, attribution d'actions gratuites), la protection sociale en entreprise (retraite supplémentaire, prévoyance complémentaire), les compléments de salaires affectés (titres-restaurant, frais de transport, chèques-vacances, participation employeur au Cesu), les indemnités de départ de l'entreprise, les dispositifs spécifiques à certaines professions, les revenus du patrimoine. La Cour y ajoute la question de l'alignement des cotisations de l'Etat employeur sur celles applicables dans le secteur marchand.

Le tableau ci-après fournit les ordres de grandeur calculés par la Cour des comptes en termes de manque à gagner pour le régime général de la sécurité sociale au titre de ces « niches ». Au total, c'est une somme de plus de 30 milliards d'euros qui est en jeu.

(en milliards d'euros)

Dispositif

Enjeu pour le régime général

Mesures emploi

2,1

Dispositifs d'entreprise :

19,8/15,3

- association des salariés aux résultats

8,3/6,0

- protection sociale en entreprise

5,1/3,6

- indemnités de départ

3,9/3,2

- salaires affectés

2,5

Populations spécifiques

0,9

Revenus de remplacement et de complément

8,4

Revenus de capitaux mobiliers et fonciers

0,8

Cotisations des employeurs publics

4,6

Source : Cour des comptes.

Dans son rapport, la Cour insiste particulièrement sur la niche « stock options » en raison du montant total en cause, plus de 3 milliards d'euros selon ses calculs, et surtout en raison de l'avantage moyen que cette exonération représente par bénéficiaire, en l'occurrence 30 000 euros.

La Cour pointe également les avantages de départ en retraite et de licenciement qui entraînent un manque à gagner pour la sécurité sociale de près de 4 milliards d'euros pour un avantage par bénéficiaire estimé à 6 000 euros pour les indemnités de mise en retraite et à 4 000 euros pour les indemnités de licenciement.

La commission des affaires sociales n'avait toutefois pas attendu ce rapport pour ouvrir le débat puisque, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, elle avait présenté un amendement visant précisément à remettre en cause l'exonération applicable aux stock options. Malheureusement, son initiative s'était alors heurtée à l'opposition du Gouvernement. Elle se réjouit donc que, grâce aux observations appuyées de la Cour des comptes, la situation puisse évoluer cette année.

Cependant, comme en matière fiscale, il manque une évaluation approfondie de l'efficacité de l'ensemble de ces dispositifs. Il conviendrait donc de compléter l'annexe 5 du projet de loi de financement sur les mesures d'exonération et les modalités de leur compensation en ce sens. Il faudrait aussi que l'indicateur « niches sociales » du programme de qualité et d'efficience « financement » puisse apporter les informations les plus pertinentes et utiles à l'examen de la légitimité de ces mécanismes.

Aujourd'hui, pour que la sécurité sociale y trouve de nouvelles recettes, deux pistes sont possibles :

- celle de la remise en cause ponctuelle de certaines niches, ce qui signifie la mise en place d'une taxation dans des conditions normales ou allégées des assiettes correspondantes actuellement exonérées ;

- celle de l'application d'un taux faible à l'assiette totale représentée par ces niches (ou du moins la plus large possible), ce qui s'apparenterait à une sorte de cotisation patronale généralisée avec assiette large et taux réduit (flat tax).

B. Le dispositif voté à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a choisi la première de ces deux pistes en instituant une contribution patronale et une contribution salariale sur les attributions de stock options et d'actions gratuites. Selon son rapporteur, « il s'agit de faire en sorte que ces rémunérations déguisées, en forte expansion, participent davantage au financement de la protection sociale ».

A cet effet, deux nouvelles sections viennent compléter le chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, l'une pour la contribution patronale, l'autre pour la contribution salariale.

a) La contribution patronale

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « d'un taux de nature à maintenir l'attractivité de notre pays, la contribution patronale, qui serait affectée aux régimes obligatoires de base d'assurance maladie, offre aux employeurs l'avantage d'une bonne prévisibilité et aux régimes sociaux la certitude d'accroître immédiatement leurs recettes ».

Il est donc créé un nouvel article L. 137-13-1 dans le code de la sécurité sociale afin d'instituer une contribution due par les employeurs, d'une part, sur les options consenties dans le cadre des dispositions des articles L. 225-177 à L. 225-186 du code de commerce, d'autre part, sur les actions attribuées gratuitement dans les conditions prévues aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-5 du même code.

Pour les options de souscription ou d'achat d'actions, la contribution s'applique, au choix de l'employeur, soit à la juste valeur des options, soit à 25 % de la valeur des actions sur lesquelles portent ces options à la date de la décision d'attribution.

Le taux de cette contribution est fixé à 10 %. Elle est exigible le mois suivant la date de la décision d'attribution des options ou des actions.

Ce dispositif s'applique également lorsque l'option est consentie ou l'action attribuée par une société mère dont le siège social est à l'étranger.

Enfin, il est prévu que la contribution sera recouvrée et contrôlée par les Urssaf dans les mêmes conditions que la taxe sur les contributions au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance (articles L. 137-3 et L. 137-4 du code de la sécurité sociale).

b) La contribution salariale

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « il ne serait pas logique que les salariés ne participent pas eux-mêmes au financement de la protection sociale à ce titre. C'est pourquoi [il est proposé] d'instituer une contribution salariale de 2,5 % affectée aux régimes d'assurance maladie et assise sur la plus-value d'acquisition des stock options ou sur la valeur des actions gratuites à leur date d'acquisition ».

Il est donc créé un nouvel article L. 137-14 dans le code de la sécurité sociale, afin d'instituer une contribution salariale de 2,5 % assise sur le montant de l'avantage, tel qu'il est défini par le code général des impôts.

Elle serait, comme la contribution patronale, recouvrée par les Urssaf.

Enfin, il est prévu une date d'application : pour toutes les attributions consenties à compter du 16 octobre 2007, ainsi que pour les actions gratuites cédées ou les levées d'option réalisées à compter de cette même date.

II - La position de votre commission

Votre commission estime en effet indispensable que l'on s'oriente dès à présent vers l'une ou l'autre des pistes qu'elle a suggérées en matière de taxation des niches sociales. La situation actuelle des comptes sociaux ne permet plus en effet qu'une part trop importante de l'assiette sociale échappe au prélèvement.

Aussi, votre commission se félicite qu'à la suite de ce qu'elle avait proposé dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement pour 2007, l'Assemblée nationale ait choisi, par le vote de cette mesure, de faire participer les stock options et les attributions gratuites d'actions au financement de la protection sociale. Cela correspond en outre à l'une des préconisations de la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la sécurité sociale.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 9 E (art. L. 137-15 du code de la sécurité sociale) Instauration d'une contribution sur les assiettes exonérées de charges sociales

Objet : Cet article additionnel a pour objet, d'instaurer, au profit des régimes obligatoires de sécurité sociale, une taxe de 2 % sur l'ensemble des assiettes exonérées de charges sociales.

Comme indiqué à l'article 9 E ci-dessus, deux voies principales de taxation des « niches sociales » existent. L'Assemblée nationale en a retenu une, en instituant une contribution sociale sur deux « niches » ciblées : les stock options et les attributions gratuites d'actions.

Votre commission vous propose une autre démarche, celle de la flat tax avec l'instauration, au profit des régimes obligatoires de sécurité sociale, d'une contribution s'appliquant à l'ensemble de l'assiette actuellement exonérée de charges sociales mais en la taxant avec un taux très bas, de 2 %.

Afin de rendre les divers dispositifs contenus dans le présent projet de loi compatibles entre eux, l'amendement proposé écarte de l'assiette taxable les stock options, les attributions gratuites d'actions et les indemnités de mise à la retraite.

Un décret en Conseil d'Etat devra déterminer les modalités de recouvrement de cette contribution.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 9 (art. L. 162-16-5-1, L. 162-17-2-1, L. 162-17-4, L. 162-17-7, L. 162-18, L. 245-1, L. 245-2, L. 245-4, L. 245-5-2, L. 245-5-3, L. 245-6 et L. 245-6-1 du code de la sécurité sociale) Diverses dispositions relatives aux contributions pharmaceutiques

Objet : Cet article a pour objet de modifier l'assiette et le régime de recouvrement de certaines contributions pharmaceutiques, ainsi que les modalités de calcul de diverses autres contributions.

I - Le dispositif proposé

Cet article comporte une série de dispositions relatives aux taxes et contributions versées par les entreprises pharmaceutiques au profit de l'assurance maladie.

1. Modifications de l'assiette et des modalités de recouvrement applicables aux taxes pharmaceutiques

Le paragraphe I comprend neuf dispositions modificatives du régime actuel des taxes pharmaceutiques.

Par souci de rationalisation des procédures, les 1° à 4° ont pour objet de transférer de l'Acoss aux Urssaf désignées par le directeur de l'Acoss :

- le recouvrement de la remise demandée par le comité économique des produits de santé (CEPS) aux laboratoires exploitant un ou plusieurs médicaments bénéficiant d'une autorisation temporaire d'utilisation, en application de l'article L. 162-16-5-1 du code de la sécurité sociale ;

- le recouvrement de la pénalité encourue en cas de non-respect de l'obligation de demander une autorisation de mise sur le marché ou l'inscription au remboursement pour des spécialités pharmaceutiques indiquées pour certaines maladies rares ou affections de longue durée, conformément au dispositif prévu à l'article L. 162-17-2-1 ;

- le recouvrement de la pénalité financière encourue en cas de non-respect par les laboratoires pharmaceutiques de l'obligation de fournir certaines informations à la commission de la transparence, concernant notamment le service médical rendu du médicament, ou lorsqu'une mesure d'interdiction de publicité a été prononcée à leur encontre, en vertu des articles L. 162-17-4 et L. 162-17-7 ;

- le recouvrement des remises prévues dans le cadre des conventions conclues avec le CEPS, conformément à l'article L. 162-18.

Le vise à corriger une incohérence rédactionnelle, en précisant à l'article L. 245-1 du code de la sécurité sociale que le produit de la taxe sur les dépenses de promotion des médicaments est affecté non seulement à la Cnam mais également à la Haute Autorité de santé (HAS). En effet, l'article L. 161-45 du même code prévoit que la HAS reçoit 10 % du produit de cette contribution.

Les 6° à 9° visent à aménager les règles d'assujettissement et de calcul des contributions sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux.

En effet, les articles L. 245-2, L. 245-4, L. 245-5-2 et L. 245-5-3 du code de la sécurité sociale prévoient que ces contributions sont assises sur les charges comptabilisées au cours « du dernier exercice clos ». Or, dans certains cas, ces dispositions ne permettent pas de prendre en compte la totalité des charges réelles des laboratoires pharmaceutiques, par exemple quand l'entreprise est conduite à clôturer plusieurs exercices comptables entre deux échéances de versement de la contribution, puisque seules les charges comptabilisées au titre du dernier exercice clos sont intégrées pour le calcul de ces contributions.

En outre, un abattement forfaitaire a été institué sur le montant de la contribution (50 000 euros pour la taxe de promotion des dispositifs médicaux et 2,5 millions d'euros pour la taxe de promotion des médicaments) mais celui-ci n'est pas modulé en fonction de la durée de l'exercice comptable sur lequel porte la contribution. Son montant est donc identique lorsque la durée de l'exercice comptable est de douze mois ou d'une durée différente.

Il est donc proposé d'aménager la réglementation actuelle sur ces deux points en prévoyant, d'une part, que les charges sont comptabilisées au cours « du ou des exercices clos depuis la dernière échéance », d'autre part, que « l'abattement forfaitaire est modulé, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, lorsque la durée du ou des exercices clos depuis la dernière échéance de la contribution est différente de douze mois ».

Tel est l'objet des a) et b) des 6° et 7° pour les dépenses de promotion des médicaments, et des a) et c) du 8° et des a) et b) du 9° pour les dépenses de promotion des dispositifs médicaux.

Le c) du 6° a pour objet, dans un souci d'équité entre les entreprises pharmaceutiques, de permettre à des « entreprises appartenant à un groupe » de faire bénéficier à d'autres filiales du groupe la part de l'abattement sur les chiffres d'affaires des génériques ou des médicaments orphelins qu'elles n'ont pas pu utiliser. En effet, dans certains groupes ayant spécialisé une de leurs filiales sur le développement des génériques ou des médicaments orphelins, le montant des abattements de 30 % des chiffres d'affaires réalisés sur ces spécialités est souvent supérieur aux dépenses de promotion qui constituent l'assiette de la contribution de l'entité. Les modalités d'application de ce dispositif seront précisées par un décret en Conseil d'Etat.

Enfin, le b) du 8° permet de corriger une incohérence rédactionnelle relevée d'ailleurs par la Cour des comptes. Les dépenses de promotion des dispositifs médicaux qui constituent l'assiette de la contribution comprennent, selon l'article L. 245-5-2 du code de la sécurité sociale, l'intégralité des dispositifs inscrits sur la liste de l'article L. 165-1, alors que la contribution définie à l'article L. 245-5-1 ne vise que les titres Ier et III de cette liste. Il est donc proposé de ne retenir également que ces deux titres dans l'article L. 245-5-2.

Le paragraphe V du présent article prévoit une entrée en vigueur différée au 1er juillet 2008 des dispositions prévues par les 1° à 4° du paragraphe I.

2. Création d'une contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes

Le paragraphe II a pour objet de créer une contribution exceptionnelle assise sur le chiffre d'affaires des grossistes. Il s'agit du chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France en 2008 auprès des pharmacies d'officine, des pharmacies mutualistes et des pharmacies de sociétés de secours minières.

Cette contribution est due au titre de la vente en gros de spécialités pharmaceutiques remboursables, à l'exception des médicaments orphelins.

Elle concerne principalement les grossistes-répartiteurs mais également les laboratoires qui vendent directement des médicaments aux pharmaciens.

Pour la détermination de l'assiette de la contribution, il ne sera tenu compte que de la partie du prix de vente hors taxes aux officines inférieure à un montant de 150 euros augmenté de la marge maximum que les grossistes sont autorisés à percevoir sur cette somme, conformément à l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale.

Cette contribution comportera deux parts :

- la première sera constituée par le chiffre d'affaires hors taxes réalisé par l'entreprise au cours de l'année 2008 et son montant sera égal au produit de cette assiette par un taux de 0,22 % ;

- la seconde sera constituée par la différence entre le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en 2008 et celui réalisé en 2007 et son montant sera égal au produit de cette assiette par un taux de 1,5 % ; si le montant de cette part est négatif, il viendra en déduction de la première part.

Il est par ailleurs précisé que les entreprises ne seront redevables que de la première part de la contribution si elles ont commencé leur activité commerciale en 2007 ou en 2008.

Enfin, il est prévu que la contribution exceptionnelle sera recouvrée le 1er septembre 2009, dans les conditions prévues aux articles L. 138-20 à L. 138-23 du code de la sécurité sociale, qui disposent notamment que le directeur de l'Acoss désigne les Urssaf compétentes en matière de contrôle et de recouvrement des contributions.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette nouvelle mesure devrait produire une recette supplémentaire de 50 millions d'euros pour l'assurance maladie en 2008.

3. Maintien de la contribution de 1 % sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques

La loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a institué, au profit de la Cnam et de manière durable, une contribution sur le chiffre d'affaires réalisé par les entreprises exploitant en France des spécialités pharmaceutiques remboursables par l'assurance maladie.

Le taux de cette contribution a été fixé à 0,6 % du chiffre d'affaires réalisé.

Toutefois, à titre exceptionnel, ce taux a été porté :

- à 1,76 % pour la contribution due au titre de l'année 2006 par l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ;

- à 1 % pour la contribution due au titre de l'année 2007 par l'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Le du paragraphe III du présent article vise à inscrire dans l'article L. 245-6 du code qui fixe les règles applicables à la contribution, le taux de 1 % du chiffre d'affaires réalisé, ce qui revient à pérenniser ce taux majoré.

Le rendement attendu de cette majoration est estimé à 100 millions d'euros. Selon l'exposé des motifs du projet de loi de financement, cette mesure est justifiée par la vive croissance des dépenses de médicaments.

Le du paragraphe III supprime l'abattement à cette contribution, introduit par la loi du 26 février 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament.

Cet abattement, qui figure à l'article L. 245-6-1 du code, avait été souhaité par le comité stratégique des industries de santé (CSIS) au mois de février 2007. Il était constitué :

- d'une part fixe, égale à 1,2 % de la masse salariale des emplois de recherche et de développement en pharmacie, au sens des dispositions prévues par le code général des impôts concernant le crédit d'impôt sur les dépenses de recherche ;

- d'une part en accroissement, égale à 40 % de la différence entre ces dépenses et la moyenne des dépenses de même nature réalisées au cours des années précédentes.

Cet abattement était chiffré à 50 millions d'euros pour l'ensemble des entreprises pharmaceutiques.

Le Gouvernement propose de supprimer cet abattement au motif que le projet de loi de finances pour 2008 prévoit de lui substituer un dispositif bien plus favorable pour les entreprises pharmaceutiques, à travers la réforme du crédit d'impôt recherche. L'exposé des motifs du projet de loi de financement estime en effet qu'avec cette réforme, le secteur pharmaceutique devrait bénéficier d'un montant de crédit d'impôt-recherche annuel d'environ 500 millions d'euros, ce qui justifie que l'on supprime l'abattement créé au mois de février dernier.

4. Fixation du montant de la clause de sauvegarde

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une clause permanente de sauvegarde destinée à recouvrer une partie du dépassement constaté entre la croissance du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques et un taux de progression défini en loi de financement de la sécurité sociale.

Conformément à l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, les entreprises ayant conclu une convention avec le CEPS sont exonérées du paiement de cette contribution et s'acquittent, en contrepartie, du paiement de remises conventionnelles.

Le paragraphe IV du présent article vise à fixer le taux K, c'est-à-dire, le taux de progression à partir duquel le calcul de la contribution est effectué, à 1,4 % pour 2008, au lieu de 1 % prévu chaque année depuis 2005.

Ce taux de progression concerne aussi bien les médicaments remboursables délivrés en ville (taux K mentionné dans le tableau figurant au I de l'article L. 138-10) que ceux qui peuvent être rétrocédés par les établissements de santé (taux K mentionné dans le tableau figurant au II de l'article L. 138-10). On observera toutefois une légère contradiction avec l'exposé des motifs du projet de loi de financement qui semble limiter la portée de l'article aux seuls médicaments remboursables en ville.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à :

supprimer la contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes. Le Gouvernement, à l'initiative de cet amendement, a indiqué que la contribution serait remplacée par une baisse des marges, avec un impact équivalent sur les grossistes. La mesure sera prise par voie réglementaire afin de permettre des économies dès le 1er janvier 2008 ;

conserver le caractère « exceptionnel » du maintien à 1 % en 2008 du taux de la contribution sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'essentiel des dispositions contenues dans cet article.

Elle se félicite toutefois que le Gouvernement ait renoncé à instituer une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des grossistes. Elle estime en effet qu'une baisse des marges est plus profitable aux assurés et à ceux qui remboursent les produits, assurance maladie et organismes complémentaires. Cela répond en outre aux préconisations du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie qui, dans son rapport de juillet dernier, a insisté sur la nécessité de réguler davantage les marges de distribution des médicaments.

Elle regrette le fait que l'abattement pour les dépenses de recherche des laboratoires pharmaceutiques, instauré en février dernier, soit déjà supprimé, alors que la mesure destinée à le remplacer, c'est-à-dire l'amélioration du crédit d'impôt-recherche n'entrera effectivement en vigueur que dans un an. C'est pourquoi, elle vous propose un amendement pour rétablir cet abattement mais à titre provisoire, pour les seules dépenses de recherche effectuées en 2007.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 9 Instauration d'une taxe sur les boissons sucrées

Objet : Cet article additionnel a pour objet, d'instaurer, au profit de l'assurance maladie, une taxe sur les boissons sucrées.

Plusieurs pays ont déjà mis en oeuvre une taxe à caractère nutritionnel dans un but de prévention de la santé publique.

On observe en effet, chez nos voisins comme dans notre pays, une progression des pratiques alimentaires néfastes pour la santé et une augmentation rapide de l'obésité.

Dans ce contexte, l'intérêt d'une taxe nutritionnelle est double :

- taxer les produits les moins favorables à la santé, à l'image de ce qui existe déjà en matière de tabac ;

- fournir une recette à l'assurance maladie qui doit prendre en charge les surcoûts que lui impose la consommation de ces produits.

Le dispositif que votre commission vous suggère d'adopter prévoit :

- l'instauration d'une contribution sur les boissons sucrées à l'exception des eaux minérales aromatisées et des jus de fruits ;

- une contribution assise sur le prix de vente hors taxe des produits concernés au taux de 1 % ;

- l'intervention d'un décret pour déterminer les modalités de recouvrement de la contribution ;

- le versement du produit aux régimes obligatoires d'assurance maladie.

Dans un premier temps, votre commission vous propose une taxe sur les seuls sodas et boissons sucrés. Il conviendra sans doute de l'étendre par la suite à d'autres aliments présentant les mêmes défauts en termes nutritionnels comme, par exemple, les barres chocolatées, les biscuits, les céréales, bref, l'ensemble des produits alimentaires visés par la loi de santé publique du 9 août 2004.

Cette contribution pourrait alors se substituer à l'obligation de messages d'information nutritionnelle dont ces produits doivent être assortis dans leurs campagnes publicitaires, conformément à ce texte. Au-delà de l'indigence de cette information, certaines analyses tendent à montrer que les messages sanitaires d'accompagnement des publicités semblent donner une sorte de visa favorable aux produits visés. Votre commission ne peut que dénoncer ce singulier paradoxe. L'évolution dramatique de l'obésité chez nos concitoyens, et tout particulièrement celle des enfants qui ne cesse de progresser, justifie qu'une autre sorte de mesure soit prise. C'est l'objet du présent amendement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 9 bis Instauration d'une taxe sur le chiffre d'affaires des fabricants de tabac

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, institue une taxe sur le chiffre d'affaires des fabricants de tabac au profit de l'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a voté la création d'une taxe de 0,22 % sur le chiffre d'affaires des fabricants de tabac, tel que défini aux articles 575 et suivants du code général des impôts. Le dispositif adopté précise que le produit de la taxe sera versé aux régimes obligatoires d'assurance maladie.

Selon les estimations du Gouvernement, le rendement d'une telle contribution pourrait être de l'ordre de 5 millions d'euros.

II - La position de votre commission

L'examen de cette mesure fait apparaître trois difficultés :


· une compatibilité incertaine au regard du droit communautaire

Le droit communautaire permet aux Etats membres d'instaurer d'autres impositions indirectes que la TVA et les droits d'accise sur les tabacs manufacturés, dès lors que ces nouvelles impositions poursuivent des finalités spécifiques.

Or, taxer l'ensemble du chiffre d'affaires des fabricants, qu'il provienne ou non d'ailleurs de la vente de produits du tabac, ne permet pas de poursuivre un objectif de santé publique car la taxation serait sans lien avec la consommation de ces produits.

La taxe ici créée paraît plutôt avoir une finalité budgétaire, comme ses promoteurs l'ont d'ailleurs indiqué à l'Assemblée nationale. Elle n'a pas pour objet premier la lutte contre les dangers du tabac.


· un dispositif inapplicable

L'article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

Or, le présent article ne précise ni le fait générateur, ni l'exigibilité de la taxe, ni ses modalités de recouvrement. Il est donc en l'état inapplicable, à l'instar de la taxe sur le papier à rouler les cigarettes, instaurée par l'article 6 de la loi du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes qui reste à ce jour inapplicable.


· un impact limité à un seul fabricant

La taxe créée par le présent article serait à la charge des fabricants, c'est-à-dire, conformément à l'article 276 de l'annexe 2 du code général des impôts, par des entreprises agréées auprès des services douaniers.

Actuellement seuls cinq fabricants sont agréés. L'un d'entre eux, la Seita, filiale d'Altadis spécialisée dans la fabrication, réalise 99,9 % du chiffre d'affaires cumulé de ces entreprises. Les fabricants étrangers qui commercialisent leurs produits en France et n'ont pas de fabrication dans notre pays ne seraient pas assujettis à la taxe.

Cette concentration sur un seul fabricant de la taxe ne paraît pas souhaitable, elle créerait une rupture d'égalité.

Dans ces conditions, et pour un produit financier faible de surcroît, la création de cette taxe ne semble pas opportune.

Votre commission vous demande donc de supprimer cet article.

Article 10 (art. L. 135-3, L. 136-2, L. 136-8, L. 137-10, L. 137-12 nouveau, et L. 241-3 du code de la sécurité sociale, art. L. 122-14-13, L. 320-4 nouveau, art. L. 1221-18 nouveau, art. L. 992-9 nouveau du code du travail et article 17 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites) Prélèvement social sur les préretraites et les indemnités de mise à la retraite

Objet : Cet article a pour objet de limiter le recours aux préretraites d'entreprise et aux mises à la retraite d'office.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à créer les conditions d'une augmentation du taux d'emploi des seniors. Il propose de pénaliser financièrement les principaux dispositifs de cessation précoce d'activité utilisés par les employeurs pour se séparer des personnels âgés de plus de cinquante ans : les préretraites d'entreprise et les mises à la retraite d'office.

Le paragraphe I tend à assujettir les préretraites au taux de droit commun de la CSG, soit 7,5 %. Dans cet objectif, le 1° modifie l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale recensant les revenus exclus de l'assiette de la CSG, afin d'y supprimer les allocations de préretraite. Le 2° propose de faire de même avec la liste des prestations sociales assujetties au taux réduit de 6,6 % exposées à l'article L. 136-8 du même code.

Le paragraphe II détermine la date d'entrée en vigueur et le champ d'application des dispositions du paragraphe I. La rédaction proposée englobe l'ensemble des allocations et des avantages perçus par les salariés au titre des préretraites et des cessations d'activité. Le Gouvernement a choisi de ne pas définir ces termes pour viser un maximum de cas de figure possibles.

Ces nouvelles dispositions s'appliqueront aux dispositifs de préretraite et de cessation d'activité ayant pris effet, c'est-à-dire dont le premier versement interviendra à compter du 11 octobre 2007, date de l'examen en conseil des ministres du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Ces mesures, annoncées par les pouvoirs publics à plusieurs reprises depuis le printemps dernier, y compris par le Président de la République lui-même, ne seront pas rétroactives mais elles permettront ainsi d'éviter que certaines entreprises ne s'engouffrent dans une « trappe à droit » d'ici à la fin de l'année 2007. Une entrée en vigueur fixée au 1er janvier 2008 aurait comporté le risque que des employeurs se hâtent de mettre en place in extremis de nouveaux programmes pluriannuels de préretraite.

Le paragraphe III tend à modifier et à étendre la contribution sur les avantages de préretraite d'entreprise qui a été créée par l'article 17 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et codifiée à l'article L. 137-10 du code de la sécurité sociale.

Le 1° propose d'en affecter le produit à la Cnav en lieu et place du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Le 2° augmente son taux en le portant à 50 %, contre 24,15 % actuellement. Il convient d'ailleurs de noter que ce taux de 24,15 % ne s'applique pas encore, compte tenu d'un régime transitoire prévu pour durer jusqu'au 31 mai 2008 : les allocations de préretraite d'entreprise bénéficient jusque là d'un taux réduit de 19,5 % en 2007, puis de 22 % pour la période allant du 1er janvier au 31 mai 2008.

Le paragraphe IV a pour objet d'ajouter un nouvel article L. 320-4 au sein du chapitre préliminaire du titre II du livre III de l'actuel code du travail. Ces dispositions visent à soumettre les employeurs à une nouvelle obligation annuelle de déclaration faisant apparaître le nombre de salariés partis en préretraite ou en cessation anticipée d'activité. Elles s'inspirent de celles applicables pour l'embauche d'un salarié. Jusqu'ici, en effet, les pouvoirs publics ne disposent d'aucun moyen pour connaître le nombre des personnes concernées par les préretraites d'entreprise, car en l'espèce les employeurs ne font pas appel à l'Etat pour les cofinancer. Mais ces chiffres sont disponibles à l'inverse pour les deux formes de préretraite dites « publiques » : les cessations d'activité de certains travailleurs salariés (Cats) et les conventions d'allocation spéciale du fonds national pour l'emploi (FNE).

Il est proposé que l'employeur déclare au plus tard le 31 janvier de chaque année, le nombre et l'âge des salariés partis en préretraite et en cessation anticipée d'activité au cours de l'année civile précédente ainsi que le montant de l'avantage alloué. On retrouve là encore, une rédaction très large destinée à couvrir le plus grand nombre de situations. Un arrêté est prévu pour déterminer le contenu et les modalités du formulaire de déclaration. En cas de non-respect par l'employeur de cette obligation déclarative, il sera passible d'une pénalité égale à trois cents fois le taux horaire minimum garanti servant de base de calcul aux avantages sociaux (soit actuellement l'équivalent de 963 euros). Cette pénalité présente surtout une valeur dissuasive, mais il est précisé qu'elle sera recouvrée par les Urssaf et son produit affecté à la Cnav.

Le paragraphe V a pour effet de reproduire les dispositions du paragraphe IV dans la nouvelle version du code du travail qui entrera en vigueur au plus tard le 1er mars 2008, conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007. Pour cela, il est proposé de créer un article L. 1221-8 identique au L. 320-4 présenté ci-avant.

Le paragraphe VI tend à abroger les III et IV de l'article 17 de la loi du 21 août 2003. Ceci a pour effet :

- d'étendre la contribution sur les préretraites d'entreprise aux avantages qui n'y étaient pas assujettis dans la mesure où ils étaient versés dans le cadre d'accord collectif, de stipulation contractuelle ou de décision unilatérale de l'employeur conclus au plus tard le 27 mai 2003 (soit la date de l'examen en conseil des ministres du projet de loi portant réforme des retraites) ;

- de mettre fin, dès l'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, au système du taux réduit applicable jusqu'au 31 mai 2008. 

Par cohérence, le paragraphe VII prévoit que les dispositions du paragraphe V entrent en vigueur en même temps que celles de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 précitée. Il est par ailleurs précisé que les paragraphes III, IV, V et VI sont également applicables aux préretraites et avantages prenant effet à compter du 11 octobre 2007. Celles dont le premier versement est intervenu avant cette date ne sont donc pas concernées par les nouvelles obligations déclaratives pesant sur les employeurs, ni par le relèvement du taux de la contribution sur les préretraites d'entreprise.

Le paragraphe VIII propose d'ajouter une sixième section composée d'un nouvel article L. 137-12 au sein du chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale. Il s'agit d'instituer une contribution sur les indemnités de mise à la retraite, sur le modèle de celle applicable aux préretraites d'entreprise.

Il est tout d'abord précisé que cette nouvelle contribution est due au titre des indemnités versées en cas de mise à la retraite d'un salarié à l'initiative de l'employeur. On notera que cette rédaction ne renvoie pas explicitement aux dispositions de l'actuel article L. 122-14-13 du code du travail, mais sa rédaction, volontairement très souple, englobe et est susceptible de dépasser ce seul cas de figure. Le taux de la contribution, fixé à titre transitoire à 25 % pour la période allant du 11 octobre 2007 au 31 décembre 2008, sera porté à 50 % après cette date. Son produit est affecté à la Cnav.

Le contrôle et le recouvrement de cette contribution sont confiés aux Urssaf et les contentieux afférents attribués aux tribunaux de la sécurité sociale.

Le paragraphe IX prévoit l'application de cette contribution sur les indemnités de mise à la retraite à partir du 11 octobre 2007.

Par coordination, les dispositions du paragraphe X proposent d'enlever de la liste des recettes du FSV le produit de la contribution sur les avantages de préretraite d'entreprise, pour l'affecter à celle de la Cnav, tout en lui ajoutant le produit de la contribution sur les mises à la retraite.

Le paragraphe XI fixe au 11 octobre 2007 la date d'entrée en vigueur du paragraphe X.

Le paragraphe XII tend à réduire l'attractivité pour les entreprises du dispositif de départ négocié en commun entre l'employeur et le salarié qui a été créé par l'article 106 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Il s'agit d'un mécanisme de substitution à la fin des mises à la retraite d'office prévue pour intervenir le 31 décembre 2009, dont le régime fiscal et social, très avantageux, est identique à celui de l'indemnité de licenciement. A l'exception de la CSG et de la CRDS, le départ négocié en commun est totalement exonéré de charges sociales. Ce dispositif doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2010 et jusqu'au 1er janvier 2014 dans les branches professionnelles ayant conclu une convention ou un accord collectif étendu dérogeant à l'âge de soixante-cinq ans pour les mises à la retraite d'office. Le présent paragraphe XII propose d'en modifier le régime fiscal et social pour l'aligner sur celui, beaucoup moins avantageux, des indemnités de départ en retraite.


Le régime fiscal et social des indemnités de fin de contrat


· Les indemnités de départ à la retraite

Les indemnités versées à l'occasion d'un départ volontaire à la retraite sont considérées comme un élément de rémunération. Elles sont assujetties à ce titre en totalité aux cotisations de sécurité sociale. Elles sont également soumises à impôt sur le revenu avec un abattement de 3 050 euros.

Toutefois les indemnités de départ à la retraite versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi sont totalement exclues de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, comme d'ailleurs de l'assiette de la CSG et de la CRDS dans la limite du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle de licenciement.


· Les indemnités de mise à la retraite d'office

L'indemnité de mise à la retraite d'office (IMR) est exonérée de cotisations sociales dans la limite du plafond le plus favorable pour l'assuré social. Il peut s'agir :

- ou du montant légal ou conventionnel (résultant d'un accord de branche ou professionnel ou interprofessionnel) ;

- ou d'un montant correspondant à deux fois la rémunération annuelle brute précédant la rupture du contrat de travail ou, si elle est supérieure, à 50 % de l'indemnité, dans la limite de cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale (160 920 euros en 2007).

L'IMR n'est pas non plus soumise à impôt sur le revenu dans les mêmes limites. Elle est exonérée de CSG et CRDS dans la limite du montant légal ou conventionnel.


· Le départ en commun avec l'accord de l'employeur

En l'état actuel du droit, l'indemnité versée à l'occasion d'un départ négocié entre 2010 et 2014 sera soumise au même régime fiscal et social que l'indemnité de licenciement. Elle sera donc exonérée de cotisations sociales dans la limite du plafond le plus favorable pour l'assuré social. Il pourra s'agir :

- ou du montant de l'indemnité de mise à la retraite légale ou conventionnelle ;

- ou encore d'un montant correspondant à deux fois la rémunération annuelle brute précédant la rupture du contrat de travail ou, s'il est supérieur, à 50 % de l'indemnité, dans la limite de six fois le plafond annuel de la sécurité sociale (193 104 euros en 2007).

Il est prévu que cette indemnité sera exonérée dans les mêmes limites de l'impôt sur le revenu, tout en étant assujettie en totalité à CSG et CRDS.

Le Gouvernement évalue l'impact de ces recettes supplémentaires, qui seront perçues par la Cnav en 2008, à respectivement :

- 7 ou 8 millions d'euros au titre de l'alignement des préretraites sur le taux de droit commun de la CSG ;

- 80 millions d'euros pour le relèvement du taux de la contribution sur les préretraites d'entreprise ;

- 300 millions d'euros au titre de la nouvelle contribution sur les mises à la retraite des salariés à l'initiative de l'employeur.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale est allée au-delà des exigences du texte en supprimant le départ négocié d'un commun accord entre l'employeur et le salarié voté l'an dernier.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions du présent article, qu'elle appelait de ses voeux de longue date.

Quatre ans après l'entrée en vigueur de la réforme des retraites, en effet, le taux d'emploi des personnes âgées de cinquante-cinq à soixante-cinq ans demeure en France l'un des plus bas d'Europe. Tirant les conséquences de l'échec des politiques incitatives privilégiées jusqu'à ce jour, il convenait de changer d'approche et d'adopter des mesures plus dissuasives. C'est précisément ce qui est proposé dans cet article qui constitue la traduction juridique du discours prononcé le 18 septembre 2007 par le Président de la République.

Votre commission se félicite également de la suppression par l'Assemblée nationale du mécanisme dérogatoire de départ négocié en commun, qu'elle vous proposera de confirmer. Outre son coût potentiel très élevé pour les finances sociales, évalué à 600 millions d'euros par an au minimum entre 2010 et 2014, ces dispositions étaient contradictoires avec l'objectif d'encourager l'emploi des seniors.

Avec la taxation des préretraites d'entreprise et des mises à la retraite d'office, trois brèches majeures menaçant l'édifice de la réforme des retraites de 2003 seront ainsi comblées. Mais d'autres dispositifs de cessation précoce d'activité demeurent ouverts : les préretraites publiques, les préretraites au titre de l'indemnisation des victimes de l'amiante, les dispenses de recherche d'emploi des chômeurs âgés, voire les pensions d'invalidité.

Pour éviter d'éventuels phénomènes de substitution entre ces dispositifs, votre commission souhaite compléter le projet de loi initial. Deux amendements proposent d'étendre le champ d'application de la contribution sur les préretraites d'entreprise :

- à celles qui n'y sont pas encore soumises, lorsque le contrat de travail du salarié est simplement suspendu jusqu'à la liquidation de sa retraite ;

- à deux autres formes de préretraite : les cessations d'activité de certains travailleurs salariés (Cats) et les conventions d'allocation spéciale du fonds national pour l'emploi (FNE).

Quatre autres amendements ont pour objectif d'améliorer le suivi statistique et la connaissance du marché de l'emploi des seniors :

- en proposant que les employeurs déclarent également chaque année les départs de personnel intervenant dans les conditions dérogatoires de l'article L. 122-14-13 du code du travail ;

- en augmentant la pénalité prévue en cas d'absence de déclaration par l'entreprise ;

- en prévoyant que les entreprises de plus de 250 salariés déclarent aux services publics de l'emploi les licenciements de salariés âgés susceptibles de partir à la retraite à taux plein ;

- en proposant que les comités d'entreprise soient informés de la politique de l'employeur à l'égard des seniors grâce à l'élaboration d'un rapport annuel sur la situation des salariés de plus de cinquante ans dans l'entreprise, sur le modèle du rapport sur l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 10 bis (art. L. 421-9 du code de l'aviation civile) Suppression de la limite d'âge fixée à cinquante-cinq ans pour les personnels navigants commerciaux de l'aviation civile

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet de permettre aux personnels navigants commerciaux de l'aviation civile de travailler jusqu'à l'âge légal de la retraite.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité permettre la poursuite, au-delà de l'âge de cinquante-cinq ans, du contrat de travail des personnels navigants commerciaux de l'aviation civile, c'est-à-dire des stewards et des hôtesses de l'air.

Elle a donc modifié les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'aviation civile prévoyant que ces salariés ne peuvent plus exercer d'activité en vol au-delà d'un âge fixé par décret à cinquante-cinq ans. Leur contrat de travail est automatiquement rompu s'ils ne reprennent aucun emploi au sol ou s'ils refusent l'offre qui leur est faite. Or, faute de reclassement, ces personnels se trouvent de facto mis à la retraite d'office, sans toujours disposer d'un nombre suffisant de trimestres de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

Ce désavantage est susceptible d'être compensé par les prestations de la caisse de retraite du personnel navigant (CRPN) que les anciens navigants peuvent partiellement cumuler avec leurs allocations chômage. A ceci s'ajoute une importante indemnité de départ à la fois défiscalisée et exonérée de cotisations sociales. Mais l'ouverture des droits des salariés à la CRPN n'est possible à l'âge de cinquante-cinq ans que pour les personnels disposant d'au moins vingt ans d'ancienneté. Les autres ne peuvent prétendre qu'à trois ans d'indemnisation au titre de l'assurance chômage.

II - La position de votre commission

Par principe, votre commission est hostile à toute mesure « couperet » prévoyant une mise à la retraite d'office des salariés avant l'âge de soixante-cinq ans. Elle approuve donc ces dispositions mettent fin à un exemple caricatural de discrimination fondé sur l'âge. Au surplus, l'allongement de la durée d'activité des navigants aériens permettra d'accroître les recettes et donc d'atténuer les difficultés financières de la CRPN.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11 (art. L. 136-4 du code de la sécurité sociale) Aménagement de l'assiette forfaitaire de contribution sociale généralisée des non-salariés agricoles

Objet : Cet article a pour objet de simplifier les modalités de paiement de la contribution sociale généralisée des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole nouvellement installés.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à simplifier les procédures de recouvrement employées par les caisses de mutualité sociale agricole au titre de la CSG des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole nouvellement installés.

Pour ces assurés sociaux, en effet, il est impossible d'utiliser le mode de calcul de droit commun consistant à utiliser la moyenne des revenus des trois années antérieures à celle au titre de laquelle la contribution est due. On a donc recours à une assiette forfaitaire provisoire qui est ensuite régularisée lorsque les revenus définitifs sont connus. Or, ce mode de calcul dérogatoire n'est pas exempt de complication. L'exposé des motifs du projet de loi précise ainsi qu'environ la moitié des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole payent une contribution supérieure, parfois dans des proportions importantes, à celle due au moment de la régularisation lorsque les revenus sont connus. Cela conduit les caisses de mutualité sociale agricole à procéder à des remboursements de contributions.

Afin de remédier à ce problème, le présent article propose d'abaisser de façon substantielle les plafonds forfaitaires fixés à l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale relatifs aux modalités de mise à contribution des revenus professionnels.

Le tire par avance les conséquences de l'adoption des dispositions proposées au 3° ci-après. Il s'agit de supprimer les références :

- au paragraphe V, prévoyant que le Smic à prendre en considération est celui en vigueur au 1er janvier de l'année considérée ;

- aux multiples seuils exposés au paragraphe IV de l'article L. 136-4. Le droit actuel distingue en effet deux cas de figure. Pour les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole dont l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise ne peut être appréciée en pourcentage de la surface minimum d'installation6(*), l'assiette forfaitaire est égale à mille fois le montant du Smic. Pour ceux qui commencent simultanément deux activités agricoles non salariées, dont l'une ne peut être appréciée en pourcentage de la SMI, on utilise, au titre de la seconde activité, une assiette forfaitaire égale à 800 fois le montant du Smic, sans que le montant total de l'assiette globale puisse être supérieur à 2 028 fois le Smic.

Le propose de réécrire le paragraphe III du même article L. 136-4 en abaissant l'assiette forfaitaire régularisable servant au calcul de la CSG des nouveaux installés à hauteur de 600 fois le montant du Smic. Cette modification représente non seulement une diminution sensible par rapport aux seuils actuels mais également une simplification bienvenue par rapport au droit existant d'une rare complexité. Dans sa rédaction actuelle, en effet, le paragraphe III de l'article L. 136-4 s'applique aux seuls chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole dont l'importance de l'exploitation peut être appréciée en pourcentage de la SMI. On applique alors une assiette forfaitaire égale au produit de ce pourcentage par le tiers de 2 028 fois le montant du Smic, sans que l'assiette puisse être inférieure à 800 fois le montant du Smic ou supérieure à 2 028 fois le montant du Smic...

Le tend, par coordination avec les dispositions du 1°, à procéder à l'abrogation des paragraphes III et IV de l'article L. 136-4.

Le propose de modifier le paragraphe VII du même article L. 136-4 pour ramener de 150 à 100 Smic le montant de l'assiette forfaitaire régularisable servant au calcul de la CSG pour les nouveaux cotisants solidaires. On vise ici un autre cas particulier, celui des exploitations de petite taille (correspondant à moins de la moitié de la SMI définie pour chaque département) pour lesquelles on applique une cotisation de solidarité dans les conditions définies par l'article L. 731-23 du code rural.

Il s'agit là encore de réduire les niveaux forfaitaires actuels, tout en simplifiant le droit existant. L'actuel paragraphe VII de l'article L. 136-4 prévoit en effet que, lorsque l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise agricole peut être appréciée en pourcentage de la SMI, l'assiette forfaitaire est égale au produit de ce pourcentage par 30 % de 2 028 fois le montant du Smic. Dans le cas contraire, elle est égale à 150 fois le montant du Smic.

Le a pour objet de supprimer, pour le calcul de la CSG, les références au Smic et à la valeur de la SMI en vigueur au 1er janvier de l'année au titre de laquelle est due la contribution. Ces précisions sont devenues sans objet car elles figurent désormais dans la nouvelle rédaction du VII de l'article L. 136-4 proposée par le 4° ci-dessus.

D'une façon générale, il convient de souligner que ces nouvelles modalités de calcul de la CSG concernent 17 716 chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole nouvellement installés. L'assiette de contribution correspondante au titre de l'année 2005 s'est établie à 144 millions d'euro. Les montants de CSG et de CRDS perçus se sont élevés à respectivement 10,8 et 0,7 millions d'euros. Dans le cas particulier des cotisants solidaires, les montants en jeu sont plus faibles encore. La caisse centrale de la mutualité sociale agricole estime que l'application de la nouvelle assiette forfaitaire devrait permettre de ramener à 25 % la proportion de personnes payant des contributions provisoires supérieures à celles effectivement dues.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux aménagements techniques supplémentaires à ce dispositif :

- le premier de nature rédactionnelle crée un paragraphe II nouveau pour modifier les dispositions de l'article L. 136-5 ;

- le second insère un paragraphe III nouveau modifiant les dispositions de l'article L 741-27 du code rural afin de rétablir l'exonération de cotisations patronales pour l'emploi des accueillants familiaux par des groupements professionnels agricoles. Cette disposition était précédemment applicable au régime agricole. Elle figurait alors dans le code de l'action sociale et des familles. Mais ce n'était plus le cas depuis qu'elle a été intégrée dans le code de la sécurité sociale.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable à un système plus simple que les actuelles modalités forfaitaires de paiement de la CSG des nouveaux installés. Cette amélioration apparaît d'autant plus souhaitable que les sommes perçues sont relativement faibles.

Elle vous propose en conséquence d'adopter cet article sans modification.

Article 11 bis (art. L. 731-13 du code rural) Assouplissement du régime d'exonération partielle de cotisations des jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à assouplir les conditions d'exonération partielle de cotisations dont bénéficient les jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

En l'état actuel du droit, les dispositions de l'article L. 731-13 du code rural ouvrent aux jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole le bénéfice d'une exonération partielle de cotisations techniques et complémentaires d'assurance maladie, invalidité et maternité, de prestations familiales et d'assurance vieillesse agricole.

Le champ de cette exonération apparaît relativement large puisqu'il concerne les cotisations dont ces jeunes agriculteurs sont redevables pour eux-mêmes et au titre de leur exploitation ou entreprise. Elle est toutefois limitée :

- par une condition d'âge, les bénéficiaires devant avoir entre dix-huit et quarante ans ;

- par une durée maximum de cinq années civiles, à compter de celle au cours de laquelle ils s'affilient au régime des non-salariés agricoles.

Le présent article vise à assouplir cette seconde condition pour permettre de couvrir ce que l'on pourrait qualifier « d'angle mort » de ce dispositif d'aide à l'installation. Il s'agit de faire en sorte qu'en cas de cessation momentanée de l'activité non salariée agricole au cours de cette période de cinq ans, les jeunes chefs d'exploitation ne perdent plus le bénéfice de cette exonération.

La rédaction de l'article L. 731-13 du code rural est modifiée en conséquence. Il est proposé de permettre de suspendre, à titre dérogatoire, le bénéfice de cette exonération partielle de cotisations et d'en reporter le bénéfice pour la durée restant à courir, à compter de la reprise de l'activité. La durée maximum de la cessation d'activité du bénéficiaire sera fixée par voie réglementaire.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve ces dispositions. Le trop faible nombre d'installation de jeunes agriculteurs justifie pleinement cette mesure.

En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux) Suppression des exonérations pour les organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale

Objet : Cet article a pour objet de supprimer le dispositif d'exonération de charges sociales spécifique institué au profit des organismes d'intérêt général ayant leur siège en zone de revitalisation rurale.

I - Le dispositif proposé

Les zones de revitalisation rurales (ZRR) ont été créées par l'article 42 de la loi n° 95-115 du 5 février 2005 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Compte tenu de leur fragilité économique, sociale et démographique, elles se sont vu accorder des aides financières ainsi qu'un régime fiscal dérogatoire destiné à réduire les inégalités de développement sur le territoire national. Les entreprises implantées dans une ZRR bénéficient, à ce titre, comme celles implantées dans une zone de redynamisation urbaine (ZRU), d'un régime d'exonération avantageux.

Le présent article a pour objet d'abroger les articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Il est proposé par là même de mettre un terme à un dispositif spécifique d'exonération de charges sociales, distinct de celui des entreprises, et coûteux et jugé inefficace par le ministère des finances.

Il convient de rappeler que ces deux articles avaient à l'origine été adoptés à l'initiative de l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement. Ils prévoient que les gains et les rémunérations versés aux salariés employés dans les ZRR par des associations reconnues d'utilité publique mais aussi des fondations, des organismes d'intérêt général, des établissements d'enseignement supérieur, visés au 1 de l'article 200 du code général des impôts et qui ont leur siège social dans ces zones, sont exonérés des cotisations sociales.

Le dispositif d'exonération concerne les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et des cotisations au fonds national d'aide au logement. On lui applique néanmoins un plafond individuel correspondant au produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du Smic majoré de 50 %.

L'article 15 vise les gains et rémunérations au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ; l'article 16 concerne ceux au sens de l'article L. 741-10 du code rural.

L'exposé des motifs du projet de loi de financement justifie cette abrogation par deux raisons principales :

- son manque de ciblage : « Ce dispositif ne répond que faiblement à son objet qui est d'inciter à la création d'emplois en milieu rural. Il s'applique par ailleurs à l'ensemble des salariés des organismes concernés et non aux seules nouvelles embauches comme le régime de droit commun » ;

- son coût (environ 185 millions d'euros par an) : « disproportionné par rapport aux avantages attendus ».

La suppression de ce dispositif spécifique vise donc à assujettir les organismes d'intérêt général au régime d'exonération de droit commun des entreprises.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La discussion de cet article a été particulièrement vive. Cette exonération, il est vrai, bénéficie à des hôpitaux ruraux, à des maisons d'accueil pour handicapés, ainsi qu'à des maisons de retraite.

Une rédaction de compromis a été finalement adoptée, avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de mettre en oeuvre un processus de suppression progressif de ce mécanisme d'exonération particulièrement avantageux. La nouvelle présentation de l'article s'organise désormais en quatre paragraphes.

Le paragraphe I prévoit que ce dispositif d'exonération sera abrogé à compter du 1er novembre 2007, mais que les dispositions antérieures continueront à s'appliquer aux contrats de travail conclus avant cette date, et ce jusqu'à leur terme.

Le paragraphe II crée un article L. 322-14 au sein du code du travail pour que les nouvelles embauches de ces organismes d'intérêt général visés au I de l'article 200 du code général des impôts puissent bénéficier du dispositif d'exonération de droit commun en ZRR jusqu'alors réservé aux entreprises.

Par cohérence avec d'autres dispositifs d'exonération et afin de ne pas pénaliser injustement les employeurs de bonne foi, le paragraphe III modifie l'article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale et tend à insérer un nouvel article L. 131-4-3. Il s'agit de préciser que la condition d'absence de licenciement qui subordonne le bénéfice de l'exonération ne porte que sur les cas de licenciements pour motif économique.

Le paragraphe IV prévoit en dernier lieu qu'une évaluation de ce dispositif sera faite avant le 30 juin 2009, sous la forme d'un rapport du Gouvernement présenté au Parlement.

III - La position de votre commission

Votre commission ne mésestime nullement le caractère onéreux du dispositif d'exonération des organismes d'intérêt général dans les ZRR. Pour autant, ces mesures ont aussi leur utilité puisqu'elles bénéficient à des structures à but non lucratif et qu'elles permettent de maintenir le lien social dans des régions en voie de désertification.

Le législateur est donc amené à concilier les nécessités de l'aménagement du territoire avec la bonne gestion des finances sociales. Par ailleurs, le statu quo n'est pas envisageable car le système actuel cumule plusieurs inconvénients :

- l'exonération n'a pas de limite de durée ;

- elle ne prévoit aucune dégressivité en fonction de la rémunération des salariés et s'apparente à une franchise de cotisation jusqu'à 1,5 Smic, sans plafond de rémunération ;

- l'effet d'aubaine est massif puisque cette exonération bénéficie à l'ensemble des salariés, et non pas aux seuls nouveaux embauchés, comme c'est le cas pour les entreprises privées en ZRR ;

- le nombre d'emplois créés est estimé à seulement 3 000. La subvention par emploi créé serait ainsi de plus de 40 000 euros par an, ce qui paraît considérable.

Au total, votre commission considère que le dispositif actuel justifie une réforme et que la solution proposée par l'Assemblée nationale constitue un bon compromis.

Au bénéfice de ces observations, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. L. 311-2 du code de la sécurité sociale) Dispositif expérimental d'affiliation au régime général pour les personnes exerçant une activité procurant de faibles revenus

Objet : Cet article a pour objet d'instituer un dispositif dérogatoire et expérimental d'affiliation au régime général de la sécurité sociale pour les personnes exerçant une activité réduite procurant de faibles revenus.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I institue une obligation d'affiliation au régime général de la sécurité sociale pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion et bénéficiant d'un accompagnement en matière administrative et financière assuré par une association agréée par le ministre chargé de la sécurité sociale.

Cette affiliation interviendrait dans le cadre de l'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale qui pose le principe de l'assujettissement au régime général pour toutes les personnes exerçant une activité salariée et rémunérée.

En procédant ainsi, l'article crée une double dérogation :

- une dérogation aux conditions d'affiliation au régime général puisque les activités visées par l'article ne sont pas salariées ;

- une dérogation aux règles qui voudrait que les personnes concernées relèvent du régime social des indépendants.

Ce mécanisme particulier a en effet, selon l'exposé des motifs du projet de loi, pour objet de favoriser l'intégration sociale et professionnelle de personnes, souvent en difficulté, qui exercent des activités procurant de faibles revenus. Les activités visées sont, par exemple, un petit commerce local, la préparation de plats à domicile et vendus dans le voisinage, des travaux de couture, etc. Ces occupations ne sont généralement pas déclarées, aussi bien du fait de la lourdeur et de la complexité des formalités administratives et déclaratives nécessaires qu'en raison de la faiblesse des revenus qu'elles produisent.

L'idée est donc de permettre la déclaration de ces activités et, par ce biais, faire en sorte que les personnes concernées puissent accéder, dans un deuxième temps, au statut de travailleur indépendant, en s'insérant alors dans le système de protection sociale classique.

Les personnes visées par l'article seront accompagnées par des associations agréées à cet effet : associations d'aide à la création d'activité, associations pour les gens du voyage, associations locales de femmes, association pour le droit à l'initiative économique (Adie), etc. Selon les informations fournies par le Gouvernement, pour être agréées, ces associations devront répondre à des exigences d'ancienneté et de dimension et présenter une situation financière saine et à jour du paiement des cotisations de sécurité sociale.

En conséquence, le paragraphe II prévoit qu'un décret fixera :

- la liste des activités éligibles ;

- la durée maximale de bénéfice de l'affiliation prévue à l'article L. 311-2 ;

- les conditions d'agrément et de rémunération des associations ;

- le seuil des revenus, tirés de l'activité visée, en deçà duquel l'éligibilité au dispositif est autorisée.

Sur ce dernier point, l'exposé des motifs indique que le montant des revenus à ne pas dépasser pour pouvoir bénéficier du dispositif devrait être fixé par référence au seuil de non-assujettissement à la CSG et à la CRDS pour les travailleurs indépendants, soit actuellement 4 489 euros par an. Il est également précisé que le montant des cotisations sociales dues sera défini par arrêté.

Le paragraphe III dispose enfin que l'article sera applicable jusqu'au 1er janvier 2013. Autrement dit, il s'agit d'un dispositif expérimental pour une durée de cinq ans.

L'exposé des motifs indique à ce sujet qu'à l'issue de l'expérimentation, une évaluation sera entreprise afin de déterminer l'efficacité du dispositif « notamment en termes d'intégration sociale des personnes concernées et de coût de la mesure ». Si l'évaluation s'avère positive, la mesure pourra être pérennisée.

Pour le Gouvernement, comme l'a dit Eric Woerth à l'Assemblée nationale, « c'est un article important qui vise à réinsérer deux à quatre mille personnes défavorisées qui exercent de petites activités non imposées et à très faibles revenus. Maria Novak, présidente de l'Adie, confirme d'ailleurs que c'est une manière de légaliser un pan de notre économie en pleine croissance et de redonner de la dignité aux personnes concernées. Il s'agit là d'un dispositif simple et juste qui devrait recueillir le consensus ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels qui contribuent effectivement à clarifier le dispositif de l'article : le premier remplace le principe d'une obligation d'affiliation au régime général par un droit à l'affiliation au régime général pour les personnes concernées ; le second tend à mieux préciser le contenu du décret d'application.

L'Assemblée nationale a également voté un amendement tendant à réduire la durée d'expérimentation prévue par l'article : deux ans au lieu de cinq. C'est donc au 31 décembre 2009 que prendrait fin le dispositif dérogatoire.

III - La position de votre commission

Cet article vise une population particulière et très ciblée dont les revenus sont extrêmement faibles et pour laquelle les dispositions existantes sont encore trop complexes ou coûteuses.

En effet, même le régime microsocial des articles L. 131-6 et L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit déjà un dispositif simplifié de déclaration des cotisations sociales ainsi qu'un allégement des charges sociales calculées en pourcentage du chiffre d'affaires semble difficile à appliquer dans certains cas recensés par les associations.

Dans ce contexte, la mesure proposée revêt un caractère innovant. Elle représente une première étape dans un parcours d'insertion économique vertueux comportant, notamment, la déclaration des activités et l'affiliation à un régime de sécurité sociale.

L'efficacité de cette mesure devra naturellement être évaluée. Aussi, votre commission approuve le fait qu'elle soit mise en oeuvre à titre expérimental, afin de conditionner sa pérennisation à l'obtention de résultats tangibles.

Toutefois, pour que l'expérimentation soit effective, la durée de deux ans fixée par l'Assemblée nationale semble trop courte. C'est pourquoi, sans pour autant revenir à la durée initialement prévue par le projet de loi de cinq ans, votre commission suggère de porter cette durée à trois ans.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 13 bis (art. L. 311-3 du code de la sécurité sociale) Affiliation au régime général des collaborateurs occasionnels de l'Agence française de lutte contre le dopage

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à inclure les autorités publiques indépendantes dans la liste des autorités qui, en recourant à des collaborateurs occasionnels, permettent à ceux-ci d'être affiliés au régime général de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article tire les conséquences de la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage qui a transféré la compétence pour diligenter les contrôles du ministère des sports à l'agence française de lutte contre le dopage (AFLD).

En effet, avant ce transfert de compétence, les médecins et vétérinaires préleveurs qui effectuaient des contrôles antidopage, sur ordre de mission délivré par le ministère des sports, étaient rattachés au régime général, conformément au 21°de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale.

Celui-ci dispose en effet que « les personnes qui exercent à titre occasionnel pour le compte de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou d'un de leurs établissements publics administratifs, une activité dont la rémunération est fixée par des dispositions législatives ou réglementaires ou par décision de justice » font partie des personnes auxquelles s'impose l'obligation d'affiliation au régime général.

Cette disposition n'est toutefois plus applicable dès lors que les contrôles sont diligentés par l'AFLD, ce qui est la règle depuis la loi de 2006.

Aussi, le paragraphe I du présent article prévoit d'ajouter à la liste des autorités pouvant avoir recours à des collaborateurs occasionnels de service public, les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.

Cela signifie que l'AFLD pourra bénéficier des mêmes modalités spécifiques applicables au calcul des charges sociales afférentes à ces collaborateurs que celles dont le ministère des sports bénéficiait antérieurement à la création de l'agence.

Le paragraphe II précise la qualité des personnes qui, au sens du 21° de l'article L. 311-3, sont susceptibles d'être considérées comme collaborateurs occasionnels du service public pour l'AFLD et donc à même de bénéficier de l'affiliation au régime général.

Il s'agit, d'une part, des personnes qui réalisent, à titre occasionnel, les contrôles visés à l'article L. 232-11 du code du sport, à savoir les différents « préleveurs » diligentés par l'agence (médecins, infirmières, etc.), d'autre part, des médecins qui participent aux travaux du comité des médecins visé à l'article L. 232-2 du même code, c'est-à-dire des professionnels qui examinent pour avis les demandes d'autorisation d'usage à des fins thérapeutiques.

II - La position de votre commission

Votre commission considère que les dispositions prévues au II de cet article ne relèvent pas de la loi mais du décret. En effet, le 21° de l'article L. 311-3 définit une catégorie de personnes - les collaborateurs occasionnels du service public - et renvoie à un décret pour la détermination des types d'activités et de rémunérations.

Il n'y a donc pas lieu de mentionner expressément dans la loi les professionnels concernés.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement s'engage à prendre, dans les plus brefs délais, un décret modifiant le décret n° 2000-35 du 17 janvier 2000 afin d'inclure dans la liste des collaborateurs occasionnels de service public les différents « préleveurs » diligentés par l'agence, en particulier les infirmières, ainsi que les médecins examinant pour avis les demandes d'autorisation d'usage à des fins thérapeutiques.

Dans ces conditions, votre commission vous propose de supprimer le paragraphe II et d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14 (art. L. 131-4-2, L. 161-1-2, L. 161-24, L. 241-5, L. 241-10, L. 241-12, L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, L. 322-4-7 et L. 832-2 du code du travail, L. 5134-31 et L. 5522-18 du nouveau code du travail, L. 741-27, L. 751-17, L. 751-17-1 et L. 751-17-2 du code rural, article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, article 131 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004) Suppression des exonérations de cotisations accidents du travail - maladies professionnelles

Objet : Cet article tend à supprimer les exonérations de cotisations d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

I - Le dispositif proposé

Cet article passe en revue une série de dispositifs « ciblés » d'exonérations de cotisations sociales (sans remettre en cause, donc, l'allègement général de cotisations « Fillon ») pour y supprimer les exonérations de cotisations d'accidents du travail et de maladies professionnelles et, par conséquent, rétablir leur paiement. Les treize dispositifs concernés sont régis, selon les cas, par le code de la sécurité sociale, le code du travail, le code rural ou par des lois non codifiées.

Le paragraphe I propose d'apporter les modifications nécessaires au code de la sécurité sociale.

Le 1° prévoit de modifier l'article L. 131-4-2, introduit par l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative). Cet article détermine les exonérations dont bénéficient les employeurs installés dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) et dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le 2° modifie l'article L. 161-1-2 et le 3° abroge l'article L. 161-24, qui définissent le régime de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (Accre).

Le 4° propose de poser un nouveau principe et de compléter à cette fin l'article L. 241-5, qui prévoit que les cotisations AT-MP sont à la charge exclusive de l'employeur et qui définit leur assiette. Il s'agit de préciser que ces cotisations ne peuvent faire l'objet d'une exonération totale, y compris lorsque celle-ci ne porte que sur une partie de la rémunération.

Le 5° prévoit de modifier l'article L. 241-10, qui fixe le régime des exonérations au titre de la rémunération d'une aide à domicile pour une personne dépendante, qu'elle soit employée par un particulier ou par une structure intermédiaire.

Le 6° tend à modifier l'article L. 241-12, qui fixe les règles de l'exonération au titre des activités exercées, dans un but de réinsertion socioprofessionnelle, par les personnes en difficulté accueillies dans les centres d'hébergement agréés au titre de l'aide sociale, tels les CHRS.

Le 7° modifie l'article L. 752-3-1, relatif aux exonérations dont bénéficient certains employeurs des Dom et de collectivités d'outre-mer.

Le paragraphe II propose de modifier plusieurs articles du code du travail.

Le 1° prévoit de modifier l'article L. 322-4-7, qui définit le régime d'exonérations pour les embauches réalisées en contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

Le 2° tend à modifier l'article L. 832-2, relatif aux exonérations afférentes au contrat d'accès à l'emploi en vigueur dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Par coordination, le paragraphe III propose d'introduire les mêmes modifications dans le nouveau code du travail. Le code du travail vient en effet de faire l'objet d'une recodification à droit constant7(*). La nouvelle version de ce code entrera en vigueur vraisemblablement le 1er mai 2008.

Le 1° tend à modifier l'article L. 5134-31, qui est l'équivalent de l'article L. 322-4-7, susvisé, du code du travail en vigueur. Le 2° tend à modifier l'article L. 5522-18, équivalent de l'actuel article L. 832-2.

Le paragraphe IV propose d'apporter des modifications au code rural.

Le 1° tend à modifier l'article L. 741-27, relatif à l'exonération au titre de la rémunération d'une aide à domicile, employée par les associations ou entreprises habilitées, pour remplacer les salariés agricoles absents.

Le 2° prévoit que le dispositif visé à l'article L. 241-12 du code de la sécurité sociale, soit l'exonération au titre des activités exercées dans un but de réinsertion socioprofessionnelle par les personnes en difficulté accueillies dans les centres d'hébergement agréés au titre de l'aide sociale, ne s'appliquera plus aux salariés agricoles. Cette mesure a donc un objet plus large que les seules exonérations de cotisations AT-MP.

Le 3° tend à abroger les articles L. 751-17-1 et L. 751-17-2 qui prévoient une exonération de cotisations AT-MP dans l'hypothèse, respectivement, de l'embauche, effectuée entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2008, d'un salarié en CDI par un groupement d'employeurs agricoles et en cas de transformation, au cours de la même période, du CDD d'un salarié agricole en CDI.

Le paragraphe V propose de modifier les dispositions de trois lois non codifiées :

- le I de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, qui fixe les règles applicables à l'exonération au titre des salariés employés par un établissement implanté en zone franche urbaine (ZFU) ;

- le I de l'article 15 et l'article 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, qui détermine le régime de l'exonération de cotisations applicable au titre des salariés employés par des organismes d'intérêt général visés au 1 de l'article 200 du code général des impôts (fondations et associations reconnues d'utilité publique, établissements d'enseignement...) ayant leur siège en ZRR ;

- le premier alinéa du VII de l'article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, relatif à l'exonération au titre des salariés employés par un établissement d'une entreprise exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale qui s'implante entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011 dans un bassin d'emploi à redynamiser.

Le paragraphe VI prévoit de modifier l'article 131 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, qui a créé une exonération au titre des salariés réalisant des projets de recherche et développement dans une jeune entreprise innovante.

Le paragraphe VII précise la date d'entrée en vigueur des mesures prévues à cet article : elles s'appliquent aux cotisations dues au titre des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2008.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à plusieurs améliorations techniques du texte.

Au paragraphe I, elle a abrogé, par cohérence, non seulement l'article L. 161-24 du code de la sécurité sociale, mais aussi la division (sous-section 5 de la section 1 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier) dont il constitue l'article unique. Par coordination, elle a modifié une référence à l'article L. 161-27 du même code.

D'ailleurs, le texte initial prévoyait de modifier l'article L. 131-4-2 inséré dans le code de la sécurité sociale par l'ordonnance relative au code du travail (partie législative), mais il omettait de modifier l'article L. 322-13 du code du travail, qui contient actuellement les dispositions visées et qui restera applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ordonnance. L'Assemblée nationale a réparé cet oubli.

Au paragraphe III, elle a également supprimé la disposition, parfaitement inutile, précisant que les modifications apportées au nouveau code du travail entreront en vigueur en même temps que ledit code.

Elle a enfin adopté un amendement de coordination au paragraphe IV.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les mesures proposées à cet article, considérant qu'il est logique d'exclure les cotisations AT-MP du champ des exonérations afin de préserver leur caractère d'incitation à la prévention. Le niveau de ces cotisations est en effet fonction du nombre de sinistres recensés dans l'entreprise au cours des trois dernières années.

Votre commission souligne que ces mesures auront un impact positif non négligeable sur les recettes de la branche AT-MP, qui devraient s'accroître à hauteur de 180 millions d'euros en 2008. L'Etat réalisera aussi une économie substantielle, évaluée à 140 millions d'euros.

Aujourd'hui, la plupart des exonérations visées à cet article donnent lieu à une compensation par l'Etat du manque à gagner pour la sécurité sociale. La suppression d'une partie de ces exonérations dispensera l'Etat d'avoir à effectuer des compensations à l'avenir ce qui explique qu'il y trouve un intérêt financier. Les dispositifs qui ont l'impact budgétaire le plus significatif sont les ZFU (33 millions compensés en 2007) et l'aide aux entreprises implantées dans les Dom (63 millions).

Trois exonérations ne sont en revanche pas compensées : celles afférentes aux CAE (manque à gagner de 30 millions d'euros pour la sécurité sociale en 2007), au contrat d'avenir (perte de 23 millions) et à l'emploi d'une aide à domicile pour une personne dépendante (perte de 118 millions d'euros). La suppression de ces exonérations apportera directement des ressources supplémentaires à la branche AT-MP.

Les employeurs vont supporter l'intégralité du surcoût entraîné par ces mesures. Leurs organisations représentatives ont cependant indiqué qu'elles partagent la logique de prévention inhérente à la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles et n'ont donc pas exprimé d'opposition à la suppression de ces exonérations.

La modestie des surcoûts par salarié permet de penser que la fin de ces exonérations n'aura pas d'impact sensible sur l'emploi des personnes peu qualifiées. Le niveau de ce surcoût varie en fonction du dispositif d'exonération considéré, du montant de la rémunération du salarié, de son temps de travail et de son secteur d'activité. A titre d'illustration, il est évalué à 19,20 euros par mois pour un salarié à temps plein rémunéré au Smic et employé en CAE par une collectivité territoriale ; il serait de l'ordre de 8,40 euros par mois pour une aide à domicile employée dix heures par semaine par une association ou une entreprise auprès d'une personne dépendante.

L'examen de cet article rappelle à quel point les exonérations ciblées de cotisations sont nombreuses et variées. Un examen périodique de leur efficacité s'impose pour éviter que leur multiplication n'altère le financement de la sécurité sociale sans effet tangible sur les buts d'intérêt général qu'elles poursuivent.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (art. L. 651-1 et L. 651-3 du code de la sécurité sociale) Aménagement de l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés

Objet : Cet article a pour objet d'assujettir à la contribution sociale de solidarité des sociétés, d'une part, la totalité de l'activité concurrentielle des organismes publics, d'autre part, les sociétés européennes et sociétés coopératives européennes.

I - Le dispositif proposé

La contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) a été instituée en 1970 pour compenser les pertes de ressources des régimes de protection sociale des non-salariés non agricoles, à un moment où le salariat était en fort développement.

Elle est actuellement due par les entreprises mentionnées à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire les sociétés commerciales, certaines entreprises publiques et sociétés nationales, des groupements d'intérêt public, des groupements d'intérêt économique et des groupements du secteur coopératif, dès lors que le chiffre d'affaires de ces organismes est au moins égal à 760 000 euros.

Son taux est de 0,13 % du chiffre d'affaires. Son produit, d'environ 4 milliards d'euros en 2007, est affecté au régime social des indépendants, qui a la charge de son recouvrement, ainsi qu'au fonds de solidarité vieillesse et au fonds de réserve des retraites.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a étendu l'assiette de la C3S aux entreprises et mutuelles des secteurs de la banque et de l'assurance. La loi de financement pour 2006 a de nouveau étendu cette assiette : aux filiales des entreprises publiques et sociétés d'économie mixte (Sem), aux personnes morales de droit public exerçant leur activité dans un cadre concurrentiel, aux groupements d'intérêt public.

Le présent article complète ce dispositif sur deux points :

- le prévoit de supprimer la référence à l'article 256 B du code général des impôts qui, inscrite par le législateur à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale au moment de l'élargissement de l'assiette aux personnes morales de droit public exerçant une activité concurrentielle, ne permet pas de couvrir l'ensemble des organismes publics ayant une activité concurrentielle ;

- le complète l'article L. 651-1 par un 11° qui vise les sociétés européennes et les sociétés coopératives européennes, désormais pleinement reconnues en droit français.

En conséquence de cet ajout, le de l'article procède à une coordination de références à l'article L. 651-3.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 241-16, L. 242-1 et L. 712-10-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 722-24-1 et L. 741-10 du code rural, art. L. 129-13, L. 441-1 et L. 444-12 du code du travail Non-compensation de dispositifs d'exonération de cotisations sociales

Objet : Cet article prévoit, par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la non-compensation de cinq mesures d'exonération de cotisations sociales.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale dispose : « Toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. »

A défaut d'avoir pu élever au niveau organique ce principe de la compensation obligatoire par l'Etat des exonérations de charges sociales, issu de la loi Veil du 25 juillet 1994, votre commission a souhaité que la loi organique précise que toute dérogation à ce principe devra être expressément autorisée par une loi de financement. Ainsi, désormais, l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale indique, dans son IV : « Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base. »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit la non-compensation de cinq mesures d'exonération relatives aux sommes versées aux juges et arbitres sportifs, aux attributions gratuites d'actions, aux rémunérations des enseignants des établissements d'enseignement privé, aux aides versées par les entreprises pour le financement d'activité de services à la personne, aux suppléments d'intéressement et de participation.

Ces mesures dérogatoires s'ajoutent aux dispositions votées en loi de financement pour 2007 qui prévoyaient la non-compensation des exonérations liées aux stages en entreprise, au contrat de transition professionnelle et à l'extension de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (Accre), mesures de non-compensation que votre commission avait souhaité supprimer.

Le paragraphe I complète l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale par un alinéa tendant à préciser que les exonérations de cotisations et contributions sociales sur les sommes versées, dans certaines limites, aux arbitres et juges sportifs ne donnent pas lieu à l'application de l'article L. 131-7, autrement dit ne sont pas compensées.

La loi n° 2006-1294 du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres a en effet mis en place un dispositif destiné à sécuriser le régime juridique des juges et arbitres sportifs, en reprenant et complétant des règles fixées en 1994.

Pour justifier la dérogation au principe de compensation des exonérations de charges, l'exposé des motifs du projet de loi indique que la non-compensation qui existait dans l'ancien dispositif est reconduite. Il ajoute par ailleurs qu'« un système de compensation serait extrêmement complexe et coûteux à mettre en place ».

L'annexe 5 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale chiffre le coût de cette mesure non compensée à 23 millions d'euros en 2007 et à 35 millions en 2008.

Le paragraphe II complète les articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale et L. 741-10 du code rural afin de prévoir la non-application de l'article L. 131-7 aux attributions gratuites d'actions.

L'article 83 de la loi de finances pour 2005 a en effet institué un nouveau mécanisme d'actionnariat salarié en permettant aux sociétés par actions, cotées ou non, de procéder à l'attribution gratuite d'actions à leurs salariés ou à leurs mandataires sociaux. Ces actions attribuées gratuitement sont exclues de l'assiette des cotisations sociales, comme le prévoit l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

L'exposé des motifs justifie la non-compensation de cette exonération par le fait que « ces attributions ne peuvent être comparées stricto sensu à des salaires, compte tenu surtout du délai de portage qui caractérise les actions gratuites par rapport à une rémunération monétaire ».

L'annexe 5 du présent projet de loi de financement chiffre le manque à gagner correspondant pour la sécurité sociale à 33 millions d'euros en 2008, première année au cours de laquelle le dispositif aura un impact financier.

Le paragraphe III prévoit que la perte de recettes résultant du transfert des enseignants et documentalistes des établissements privés du régime général au régime des fonctionnaires pour les risques maladie, maternité, invalidité, décès et accidents du travail - maladies professionnelles ne sera pas compensée. La même mesure est prévue pour les enseignants et documentalistes des établissements agricoles privés.

En effet, ces transferts ont entraîné l'application d'un taux réduit de cotisation aux rémunérations des enseignants, dans la mesure où l'Etat, comme pour l'ensemble des fonctionnaires, prend en charge lui-même les prestations en espèces, le régime général restant compétent pour les seules prestations en nature.

La perte de recettes qui en découle pour les régimes de sécurité sociale est estimée à 140 millions d'euros par le Gouvernement. Elle ne figure toutefois pas dans l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale car elle est assimilée à un changement de périmètre plutôt qu'à une exonération de charges.

Le paragraphe IV complète l'article L. 129-13 du code du travail par la mention selon laquelle les dispositions de cet article ne donnent pas lieu à l'application du principe de compensation.

Ainsi, les aides versées, dans la limite de 1 830 euros par an et par salarié, par les entreprises en vue d'aider au financement d'activités de services à la personne, de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes dépendantes (sous la forme de Cesu préfinancés) sont totalement exonérées de cotisations sociales.

L'article L. 129-13 du code du travail précise en effet que ces sommes n'ont pas le caractère de rémunération. Pour le Gouvernement, ces aides complètent les aides déjà versées par les comités d'entreprise au titre de leur action sociale et culturelle. Aussi, leur non-compensation « correspond essentiellement à une reconduction ».

Selon l'annexe 5, le coût de cette mesure non compensée serait de 25 millions d'euros en 2007 et de 30 millions en 2008.

Le paragraphe V modifie les articles L. 441-1 et L. 441-12 du code du travail afin de préciser que les mesures d'exonération applicables à l'intéressement, au supplément d'intéressement et au supplément de réserve spéciale de participation ne sont pas compensées.

Il est en effet explicitement mentionné dans la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié qui a créé ces mécanismes, que ceux-ci ne doivent se substituer à aucun des éléments de rémunération antérieurs donnant lieu à cotisations.

Le coût de cette mesure de non-compensation n'est pas chiffré, au motif que seules quelques informations parcellaires sur ces formes de rémunération sont disponibles, ce qui rend une estimation délicate.

Le paragraphe VI prévoit que les dispositions de cet article sont applicables à compter du 1er janvier 2007. Cela signifie que l'Etat s'exonère rétroactivement de l'obligation de compenser aux régimes de sécurité sociale des mesures d'exclusion ou d'allégement d'assiette récemment mises en oeuvre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé deux de ces mesures de non-compensation :

- celle du paragraphe II qui vise les attributions gratuites d'actions, en coordination avec le vote d'un amendement spécifiant que ces attributions d'actions devront être traitées comme des revenus d'activité et donc être taxées ;

- celle du paragraphe V relative à l'intéressement, au supplément d'intéressement et au supplément de réserve spéciale de participation.

III - La position de votre commission

Les mesures prévues par cet article auront un impact financier réel cette année, évalué au total à 235 millions d'euros, et cela sans prise en compte de la perte sur l'intéressement.

Compte tenu de leur effet, en termes de manque à gagner pour les finances de la sécurité sociale, votre commission regrette vivement, une fois encore, que certaines réductions ou exonérations de charges sociales ne soient pas compensées par l'Etat à la sécurité sociale.

Cette décision revient en effet à mettre à la charge de la sécurité sociale des politiques qui sont celles de l'Etat comme l'illustre par exemple le choix fait en faveur du développement d'un actionnariat salarié.

La multiplication des dispositifs d'exonération et le caractère non systématique de leur compensation, en contradiction flagrante avec le principe posé dans l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ne sont pas acceptables pour votre commission.

Elle vous demande donc de supprimer cet article.

Article 16 bis (art. L. 725-24 du code rural) Publicité des décisions rendues par les organismes de recouvrement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à organiser la publicité des décisions rendues par les caisses de la mutualité sociale agricole.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article complète le dernier alinéa de l'article L. 725-24 du code rural afin de prévoir que le décret en Conseil d'Etat qui doit en définir les modalités d'application comporte, notamment, « les modalités de publicité des décisions rendues par les organismes de recouvrement ».

Or, cet article du code rural, introduit par l'ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005, prévoit que les caisses de mutualité sociale agricole doivent se prononcer explicitement sur toute demande d'un cotisant ou d'un futur cotisant. Il institue en fait un mécanisme de rescrit social, similaire à celui mis en place dans le cadre du régime général.

Mais, pour être complet, ce mécanisme doit assurer une publicité des réponses apportées par les organismes de sécurité sociale aux demandes de rescrit. Le présent article remédie donc à cette lacune en faisant en sorte que les conditions de publicité des décisions soient définies par le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite d'une disposition qui a pour objet d'accroître la transparence et la sécurité juridique auxquelles les assurés du régime agricole ont droit comme les autres.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 ter Conversion du repos compensateur de remplacement en une majoration salariale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise, à titre expérimental, à permettre au salarié qui le souhaite, en accord avec son employeur et par dérogation aux accords collectifs, à convertir un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article s'inscrit dans le nouveau contexte législatif ouvert par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi Tepa. Il a pour objet de corriger ce qui peut apparaître comme une incohérence.

En effet, dans certaines entreprises, en application d'accords collectifs qui n'ont pas été renégociés, les heures supplémentaires ne font pas l'objet d'une majoration salariale, mais d'une compensation sous la forme d'un repos compensateur de remplacement. Cela signifie que les salariés de ces entreprises ne peuvent bénéficier des dispositions de la loi Tepa.

L'article adopté par l'Assemblée nationale vise à lever cette difficulté. Il propose qu'à titre expérimental et pour une durée limitée à deux ans à compter du 1er janvier 2008, le salarié pourra décider que le repos compensateur de remplacement qui lui serait applicable soit pour tout ou partie converti, à due concurrence, en une majoration salariale. Cette conversion ne pourra intervenir qu'avec l'accord de l'employeur. La majoration salariale correspondante devra respecter les taux fixés au I de l'article L. 212-5 du code du travail, soit 10 %, 25 % ou 50 % selon l'existence ou non d'un accord collectif et selon le nombre d'heures supplémentaires concernées.

Il est par ailleurs spécifié que les dispositions de l'article premier de la loi Tepa, qui a mis en place la détaxation des heures supplémentaires, seront bien appliquées à cette majoration salariale.

Enfin, il est prévu que cette expérimentation fera l'objet d'un bilan avant le 31 décembre 2009.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette mesure qui vise à assouplir un peu la réglementation actuelle des heures supplémentaires et à donner tout son sens à la philosophie de la loi Tepa, c'est-à-dire « travailler plus pour gagner plus ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales

Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3 milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

(extraits du III)

III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :

5° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;

Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.

L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2008, en le fixant à 3 milliards d'euros.

Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés, les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales affecté à ce titre au régime général en application de l'article 56 de la loi de finances pour 2006. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.

Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires.

L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonérations existants.

Présentation des dispositifs d'exonération de cotisations
ou contributions sociales
- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ;- heures supplémentaires et complémentaires ;

- mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages ;

- mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux ;

- mesures ciblées sur les services à la personne ;

- dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole ;

- exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) ;

- exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (hôtels, cafés, restaurants, jeunes entreprises innovantes, marins salariés) ;

- exonérations applicables aux travailleurs non salariés non agricoles ;

- mesures applicables aux différents types de volontariat ;

- mesures de réductions ou d'abattement de l'assiette des cotisations ou contributions de sécurité sociale entrées en vigueur postérieurement à la loi du 13 août 2004 (Cesu préfinancé, attribution gratuite d'actions, bonus exceptionnel de 1 000 euros).

Dans l'annexe au projet de loi de financement pour 2006, ces dispositifs étaient au nombre de quarante-six ; il y en avait cinquante-quatre dans le document annexé au projet de loi de financement pour 2007. Cette année, le document comprend soixante et une mesures, ce qui témoigne du recours sans cesse croissant au mécanisme d'allégement de charges, pour des raisons qui ne tiennent pas uniquement à la politique de l'emploi.

En effet, tout au long de l'année et dans des textes très différents, des mécanismes d'exonération sont votés. On peut citer par exemple cette année les exonérations applicables aux arbitres et juges sportifs, mises en place par la loi du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres, ou encore le régime « microsocial » issu de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Votre commission a maintes fois indiqué qu'il lui paraîtrait préférable que ces décisions d'allégements relèvent de la compétence exclusive de la loi de financement. Elle ne peut que le répéter ici encore.

Pour la première fois, la quasi-totalité des mesures envisagées pour 2008 au titre de ces exonérations n'a pas pour objet d'étendre ou d'accroître les dispositifs actuels (sauf de façon marginale pour les jeunes entreprises innovantes), mais à l'inverse de revenir sur un certain nombre d'entre eux, dont la justification ne paraît pas toujours évidente ou, plus encore, dont le coût au regard du bénéfice attendu semble largement excessif. L'encadré ci-dessous fournit la liste de ces mesures qui figurent soit dans le présent projet de loi de financement, soit dans le projet de loi de finances pour 2008.


Les mesures de remise en cause d'exonérations dont l'adoption est envisagée pour 2008

- suppression de l'exonération des cotisations AT-MP (article 14 du projet de loi de financement) - impact financier : 150 millions d'euros ;

- suppression de l'exonération spécifique applicable aux associations et organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale (article 12 du projet de loi de financement) - impact financier : 185 millions d'euros ;

- suppression de l'exonération liée aux contrats de professionnalisation (article 53 du projet de loi de finances) - impact financier : 140 millions d'euros ;

- intégration progressive dans la réduction générale des cotisations patronales, des exonérations pour aide à domicile employée par une association ou une entreprise auprès d'une personne non fragile (article 55 du projet de loi de finances) - impact financier : 20 millions d'euros ;

- modification des exonérations en zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine (article 58 du projet de loi de finances) - impact financier : 16 millions d'euros ;

- élargissement du périmètre de l'exonération en faveur des jeunes entreprises innovantes (article 47 du projet de loi de finances) - non chiffré

Malgré ces mesures d'économie, le montant de l'ensemble des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste très élevé. En outre, il progresse à nouveau fortement entre 2007 et 2008.

Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2006 à 2008. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées, en léger retrait au cours de la période.

Coût des exonérations

(en millions d'euros)

Dispositifs

2006

2007

2008

Allégements généraux (« réduction Fillon »)

19 490

21 532

22 721

Heures supplémentaires (loi Tepa)

-

273

4 125

Allégements ciblés

3 415

4 066

3 045

Total mesures compensées

22 905

25 870

29 891

Mesures non compensées

2 699

2 808

2 465

Total exonérations compensées et non compensées

25 604

28 679

32 356

 

Source : annexe 5 du PLFSS

Ce tableau fait notamment apparaître :

le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales, qui dépasse 32 milliards d'euros en 2008, en augmentation de 12,8 % par rapport à 2007 ;

- l'impact prépondérant dans cette progression de la « réduction Fillon » et de la montée en charge de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;

- le poids des mesures non compensées : malgré plusieurs mesures d'économie, ce montant est légèrement inférieur à 2,5 milliards d'euros en 2008 ; il n'est pas très éloigné de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.

La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,04 milliards d'euros pour 2008, se fait par crédits budgétaires. Quatre missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.

(en millions d'euros)

Compensation budgétaire

2006
Exécution

2007
LFI

2008
PLF

Mission Travail

1 139

1 528

1 585

Mission Outre-mer

823

823

867

Mission Ville

313

333

341

Mission Industrie

99

105

120

Total des allégements ciblés compensés (toutes missions)

2 434

2 902

3 045

Pour la mission Travail, il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage (720 millions inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008) et au contrat de professionnalisation (278 millions d'euros) ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission Outre-mer finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 843 millions d'euros. La mission Ville compense les exonérations liées aux zones franches urbaines (335 millions d'euros), la mission Industrie celles relatives aux jeunes entreprises innovantes (115 millions d'euros).

Ces crédits se révèlent être, année après année, insuffisants. En 2006, l'insuffisance constatée a été de près de 1 milliard d'euros, due d'une part à la sous-exécution des crédits votés en loi de finances initiale et rectificative, à hauteur de 640 millions d'euros, d'autre part, au dynamisme, par rapport aux prévisions initiales, de certains dispositifs : en faveur des Dom (+ 245 millions), en faveur de l'apprentissage (+ 225 millions), pour les contrats de qualification (+ 109 millions d'euros) et de professionnalisation (+ 67 millions d'euros).

Pour 2007, les crédits budgétaires consacrés à la compensation de mesures d'exonération représentent 2,9 milliards d'euros. Compte tenu des prévisions des régimes, les insuffisances de crédits s'élèveraient à 1,1 milliard d'euros. Elles se concentrent sur les exonérations outre-mer, les contrats d'apprentissage et les dispositifs de la loi relative au développement des services à la personne.

Dans ces conditions, les prévisions budgétaires pour 2008, quasiment identiques à celles de 2007, risquent, en dépit des mesures d'économie figurant dans les projets de loi de financement et de finances pour 2008, estimées à 500 millions d'euros, de ne pas permettre de faire face, en totalité, aux besoins financiers de la compensation.

En conséquence, les créances détenues à ce titre par les régimes de sécurité sociale sur l'Etat ne pourront que perdurer.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission constate une nouvelle fois cette année l'inflation des dispositifs d'allégement de charges sociales. Nombre de réformes sont en effet aujourd'hui systématiquement accompagnées d'un volet « exonérations sociales », toujours au détriment de la sécurité sociale. Cela montre avec évidence que les équilibres financiers de la sécurité sociale ne sont jamais la priorité, passant toujours après les enjeux de la politique de l'emploi ou de telle ou telle politique sectorielle.

Elle dénonce par ailleurs les insuffisances de crédits budgétaires et les retards de versement de ces crédits destinés à compenser les mesures d'allégement ciblées pour lesquelles une telle compensation est prévue. Ces défaillances de l'Etat entraînent en effet un besoin de financement accru pour la sécurité sociale ainsi que des charges financières significatives pour celle-ci.

Même si le Gouvernement a réglé début octobre, comme il s'y était engagé, une grande partie de sa créance vis-à-vis de la sécurité sociale, soit 5,1 milliards d'euros, il n'en demeure pas moins que les crédits budgétaires des allégements ciblés pour 2008 apparaissent une nouvelle fois sous-estimés. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette insuffisance de financement pourrait s'élever à environ 600 millions d'euros.

Votre commission insiste, par ailleurs, sur la nécessaire mise en oeuvre effective de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale qui pose le principe de la neutralité des flux de trésorerie dans les relations financières entre l'Etat et les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

Il est impératif que les ministères respectent les conventions financières signées avec chaque régime pour préciser les dates et montants des paiements pour l'ensemble des dispositifs pour lesquels des crédits de compensation sont inscrits en loi de finances initiale.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

* 3 Le projet de loi de finances rectificatives pour 2007 et le projet de loi de finances pour 2008 reversent dans le panier le reliquat de droits sur les tabacs et de taxe sur les salaires qui restait encore à l'Etat (1 milliard d'euros en 2007 et 1,2 milliard en 2008) ainsi que le produit du droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs (300 millions d'euros à partir de 2008).

* 4 Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages - Rapport d'information de Alain Vasselle, n° 66 (2007-2008).

* 5 Rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de septembre 2007 - pp. 137-166.

* 6 La surface minimum d'installation (SMI) définit la surface en deçà de laquelle les installations agricoles ne sont plus encouragées par les pouvoirs publics. En matière de protection sociale agricole, la SMI sert à déterminer le seuil d'assujettissement au régime social agricole. Etre affilié à la MSA et bénéficier du statut d'agriculteur suppose d'exploiter au minimum la moitié de la SMI.

* 7  Cf. le rapport n° 459 (2006-2007) présenté par Catherine Procaccia, rapporteur, au nom de la commission des affaires sociales.